Diritto amministrativo:

 
 
 
Diritto amministrativo
di Beatrice Cruccolini
 
Gli appunti sono tratti dal libro "Trattato di diritto amministrativo - Vol. 3 -
provvedimenti e atti amministrativi" B. Cvallo, Cedam, 1993. (prima parte)
(Capp. 1-6 e 10). Nella prima parte degli appunti vengono trattate le nozioni di
procediemento amministrativo, le caratteristiche dell'atto normativo e i rapporti
con l'amministrazione. Successivamente viene descritto il provvedimento
amministrativo, gli elementi, il contenuto e la forma del provvedimento. Segue
poi la classificazione dell'atto amministrativo, le concessione, le autorizzazioni,
le ammissioni, le sovvenzioni, gli ordini, le sanzioni e le direttive. Vengono poi
trattati i provvedimenti negativi, quali l'annullamneto, la revoca, e i
provvedimenti decisori sui ricorsi amministrativi.
Nella parte centarle degli appunti vengono classificati e descritti i  diversi tipi di
atto amministrativo, tra i  quali gli atti di certificazione o quelli di mero
controllo.Vengono descritte pi le varie fasi del procedimento amministrativo e la
sua efficacia.Viene trattato anche l'elemento di invalidità del procedimento
amministrativo, la nullità, i casi di provvedimento illegittimo, l'illeggittimità totale,
parziale o sopravvenuta e infine i vizi di illegittimità del potere amministartivo.
Nell'ultima parte degli appunti viene trattato il tema dell'autotutela e del
provvedimento invalido, il potere di annullamento, il provvedimento di
annullamento ed il suo procedimento. Nello specifico viene poi ripreso il
principio di autotutela e conservazione del provvedimento. Infine si tratta
l'interpretazione dei provvedimenti e degli atti amministartivi.
 
Università: Università degli Studi di Perugia
Facoltà: Giurisprudenza
Esame: Diritto amministrativo1. Definizione di federalismo amministrativo 
 
La stagione delle riforme apertasi negli anni 90 ha sancito nella fase più recente la trasformazione del
SISTEMA AMMINISTRATIVO in un senso che oggi i più amano definire FEDERALISTA. 
Abbiamo a livello amministrativo un'inversione del sistema di attribuzione delle funzioni tra Stato, regioni,
autonomie territoriali. 
 
il primo articolo della legge Bassanini 1 (legge 15 marzo 1997, n'59) contiene il nucleo essenziale della
delega al governo ad operare il decentramento delle funzioni amministrative alle regioni e agli enti locali. 
 
Schema generalità-specialità: le materie su cui si esercita la potestà sono elencate e limitate a garanzia delle
potestà delle regioni, la cui competenza risulta così estesa a tutto ciò che non è espressamente riservato
all'istanza nazionale.  
Per CONFERIMENTO si intende: trasferimento, delega o attribuzione di funzioni o compiti, cioè con tale
termine si indica l'assegnazione delle funzioni, indipendentemente dal fatto che questa abbia titolo giuridico
in un trasferimento, delega o attribuzione di compiti amministrativi. 
L'intento è quello di poter riassegnare funzioni amministrative al liveLlo territoriale prescelto:
SPOSTAMENTO DELLE COMPETENZE DAL CENTRO VERSO LE REALTA' LOCALI. 
 
Dalla legge Bassanini risulta che: alle regioni e agli enti locali devono essere conferite tutte le funzioni e i
compiti amm. relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle comunità, mentre allo
stato sono da riconoscere solo le funzioni ei compiti collegati ad un elenco di materie di interesse nazionale. 
All'esercizio della delega il governo ha provveduto con diversi decreti di carattere settoriale e con un decreto
di carattere più generale, nel quale ha concentrato la maggioranza dei conferimenti. In questo decreto si è
provveduto a ridefinire la ripartizione delle funzioni con riferimento agli ampi settori dello sviluppo
economico, delle attività produttive, territorio, ambiente, infrastrutture e dei servizi alla persona o alla
comunità (è la più consistente valorizzazione delle autonomie territoriali operata nel corso dell'attuale
regime costituzionale). 
Ma a sottolineare la singolarità dell'attuale riforma notiamo che: mentre le precedenti operazioni di
decentramento potevano essere utilmente collocate nel quadro dell'attuazione del capo 5 della Cost., quella
presente sembra piuttosto collegarsi all'art. 5 Cost.  
La recente dottrina vuole chiamare questo fenomeno FEDERALISMO AMMINISTRATIVO (tale
espressione indica in realtà un meccanismo di forte decentramento dei compiti della p.a.), in luogo di
decentramento per indicare con una sola espressione i tratti di un disegno estremamente articolato. (vedi
pagg. 274-279 B.) 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 2. Definizione del principio di sussidiarietà
 
Del Principio di sussidiarietà ne è stata data una duplice definizione: 
_ VERTICALE: intesa come preferenza per l'istanza istituzionale più vicina ai cittadini, e di conseguenza
territorialmente meno estesa nell'attribuzione delle funzioni pubbliche. Tale preferenza vale solo per le
funzioni esercitabili da ciascun livello, nel senso che essa recede davanti all'inadeguatezza dovuta ad una
dimensione troppo limitata dell'amm. per riproporsi a vantaggio del livello immediatamente superiore e così
via.. 
_ ORIZZONTALE: riguarda il rapporto tra Stato e Società, fra pubblico e privato: questo principio trae
origine dalla concezione della centralità dell'uomo nella società. Idea portante dei diversi pensieri filosofici è
quella in base alla quale gli interventi dello Stato, inteso come essenza del pubblico, sono subordinati
all'insufficienza del singolo e alla maggiore utilità di un'azione istituzionale risposta a quella sociale-
individuale.    
Le due accezioni hanno in comune: il carattere di limite all'intervento dei pubblici poteri nei confronti dei
privati e di quelli centrali nei confronti di quelli periferici a difesa delle libertà degli individui e della
collettività. La natura stessa del potere pubblico e statale, al quale il limite è posto, fa si che quest'ultimo sia
insieme obbligo e vincolo inteso come impulso all'azione di sostegno quindi sussidiaria all'istanza sociale o
territoriale più debole.  
Accezione positiva (intervento), oltre che negativa (limite) di sussidiarietà: dal punto di vista del principio di
sussidiarietà, lo stile federalista di definizione del nuovo equilibrio dei poteri statale e territoriale, ha il
significato di un'inversione dei ruoli fra centro e periferia che dovrebbe condurre a ridisegnare l'amm.
partendo dal basso. OBIETTIVO: quello di assicurare un'amm. non solo prossima ma anche efficacie, per
cui l'avvicinamento del potere al cittadino è condizione necessaria ma non esclusiva: le funzioni devono
essere ricomposte in funzione dell'idoneità al raggiungimento dello scopo determinato. 
 
Quindi, ad affiancare il principio di sussidiarietà troviamo (vedi anche voc. pagg. 544-1173) : 
_ principio di completezza 
_ principio di efficienza 
_ principio di responsabilità 
_ principio di adeguatezza 
_ principio di omogeneità 
_ principio di differenziazione  
che insieme a quello di sussidiarietà devono presiedere all'operazione di conferimento delle funzioni dallo
Stato verso le regioni e da questo verso gli enti locali.  
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 3. La riforma sull'attività amminisrativa procedimentalizzata 
 
Le potenzialità della riforma sono solo in parte prevedibili ed evidenti. Siamo ancora in una fase attuativa in
cui si riscontra anche una trasformazione del procedimento amministrativo dato dal legame fra il modo di
essere e il modo di operare della p.a.  
Data la complessità dell'amm. (come conseguenza dell'avvicinamento amministrativo ai cittadini.
Moltiplicazioni dei centri di riferimento degli interessi: si rischia di avere dei poteri non comunicanti) il
legislatore ha previsto degli strumenti facenti perno sul principio di collaborazione. Di qui la delega a
prevedere procedure e strumenti di raccordo e forme di cooperazione strutturale e funzionale (suscettibili di
incidere sulle modalità operative delle amm.) 
Forme di collaborazione (finale):  
_ conferenza di servizi (modificata dalla l. Bassanini 2: l. 15 maggio 1997 n' 127) pag. 426 B 
_ accordi di amministrazione pag. 427 B 
Non danno luogo a strutture permanenti, sono attivate in base a necessità. Entrambe incidono sulle modalità
di svolgimento di svolgimento dell'azione amm., in particolare: sotto il profilo procedimentale; sostituendosi
al provvedimento o predeterminando il contenuto con l'impegno all'adozione di decisioni future. 
 
Ipotesi di raccordo funzionale: si articola tendenzialmente su un duplice piano:  
_ da un lato gli strumenti forti che vogliono sempre il consenso di tutti i soggetti coinvolti (es. accordo). 
_ dall'altro gli strumenti deboli, cioè sostituibili con una decisione unilaterale laddove non si sia raggiunta
un'intesa entro un certo termine 
 
Forme di cooperazione (strutturale) 
 
sono caratterizzate dalla natura stabile del momento di raccordo che è costituito solitamente da un organo
collegiale al quale partecipano i rappresentanti dei diversi livelli di governo.   
Pericolo: moltiplicazione dei soggetti e della conseguente complicazione e appesantimento delle procedure
che ne prevedono la consultazione. Per questo motivo il legislatore ha scelto di concentrare il più possibile
in un'unica istanza le esigenze di cooperazione strutturale: potenziamento del ruolo della conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni, province autonome che per le materie e i compiti di
interesse comune con le amm. locali è unificata con la conferenza stato-città. In capo alla conferenza sono
concentrate tutte le attribuzioni relative ai rapporti fra i diversi livelli istituzionali che di essa fanno parte,
mentre è prevista la partecipazione della medesima a tutti i processi decisionali di interesse regionale e
infraregionale, perlomeno a livello di attività consultiva obbligatoria.  
Esempi si strumenti e procedimenti: 
_ intese 
_ accordi 
_ formule di coordinamento 
_ formule di codeterminazione 
_ formule di partecipazione 
_ formule di designazione 
 
La sentenza della Corte Costituzionale 408/1998: unificazione delle conferenze, oltre a rappresentare un
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo elemento di semplificazione dei procedimenti, è idonea a facilitare l'integrazione dei diversi punti di vista e
delle diverse esigenze emergenti in tema di assetto delle autonomie, lasciando meno spazio a rigide divisioni
o contrapposizioni suscettibili di sfociare in ostacoli o resistenze al processo di decentramento. (B. pagg.
329-338/426-430). 
 
La realizzazione del federalismo amm. ripropone in sede attuativa la duplice esigenza già avvertita dal
legislatore del 1990: 
_ raccordo programmatorio fra amm. 
_ collaborazione operativa permanente fra amm. 
necessità: di contrastare gli effetti dispersivi della frammentazione delle funzioni amministrative. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 4. Caratteristiche della legge Bassanini 1
 
La legge Bassanini 1 rivolge una specifica delega legislativa alla semplificazione dei procedimenti
amministrativi. 
Tale semplificazione è collegata direttamente e in termini generali alla revisione della disciplina normativa
che riguarda i singoli procedimenti. Infatti: si è dimostrato come non sia sufficiente dettare principi
regolatori sulla base dei quali disciplinare i singoli procedimenti amm., ma sia necessario procedere ad una
razionalizzazione della regolazione previgente in materia. 
A questo fine risulta essenziale dotare i soggetto deputati all'attuazione della legge di poteri che consentano
loro anche di riformare, ove necessario, la disciplina concernente certi procedimenti.  
La Bassanini 1, oltre a contenere un ricco elenco di provvedimenti la cui disciplina deve essere rivisitata in
sede di delegificazione, dispone che entro il 31 gennaio di ogni anno. Il governo debba presentare un
disegno di legge in ordine ai procedimento che intende semplificare: questo provvedimento legislativo è
legge annuale di semplificazione.  
Il carattere periodico e generale di questo tipo di intervento normativo incide, modificandolo, sul quadro
delle fonti di disciplina dell'attività procedimentale.  
Accanto al livello della normativa di principio sulle modalità di svolgimento dell'attività
procedimentalizzata, si registra oggi la presenza di un secondo livello di disciplina: semplificazione
dell'attività amministrativa. Questo livello è articolato in un doppio piano: 
_ quello della regolazione di rango primario che contiene le direttive in base alle quali deve svolgersi
l'operazione semplificatoria; 
_ quello della disciplina regolamentale che ridisegna il volto di ciascun singolo procedimento,
semplificandone lo svolgimento e riunendo in un unico atto tutte le disposizioni anche provenienti da fonti
di rango diverso che lo riguardano. 
Il risultato dovrebbe essere quello per cui a ciascun procedimento dovrebbe corrispondere un solo
regolamento nel quale sono contenute tutte le regole che riguardano quella singola procedura, mentre alla
legge generale residuerebbe il ruolo di chiusura del sistema che è tipico delle previsioni di principio.  
Quindi:   la progressiva trasformazione alla disciplina in materia di procedimenti amm. da legislativa a
regolamentare, risponde ad un doppio ordine di intenti: 
_ da un lato: consente di razionalizzare le diverse regole che negli anni si sono andate sovrapponendo. 
_ dall'altro: permette una più rapida trasformazione della normativa (i regolamenti sono più facilmente
modificabili dalla legge) e il conseguente adeguamento di essa alle trasformazioni anche tecniche del modo
di operare della p.a.  
Tutto incide sull'equilibrio fra poteri del quale è espressione il principio di legalità, sottraendo al parlamento
buona parte della normazione in materia di esercizio della potestà amm. 
Ipotesi di RAZIONALIZZAZIONE  
 
Ipotesi di razionalizzazione contenute nella previsione legislativa: 
_ riordino delle competenze degli uffici; 
_ accorpamento di funzioni per settori omogenei; 
_ soppressione di organi superflui; 
_ costituzione di centri interservizi, dove raggruppare competenze diverze, ma confluenti in un'unica
procedura. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo Questo tipo di semplificazione è definita "organizzativa" e dovrebbe concretarsi in un'opera di
razionalizzazione interna delle singole amm. imprentata alla ricostruzione dell'articolazione degli uffici
intorno alle diverse funzioni da svolgere, in modo da evitare sovrapposizioni o dispersioni delle competenze
inerenti una stessa materia (un procedimento concernente l'esercizio di un potere potrà essere semplificato,
modificato, razionalizzato, abbreviato, ma mai eliminato). 
 
Alla base del procedimento di semplificazione risiede un comportamento efficiente di tutti gli operatori della
p.a. che devono contribuire; perciò è utile a tale scopo una corretta RESPONSABILIZZAZIONE DI TUTTI
I SOGGETTI COINVOLTI.  
L a responsabilità non deve necessariamente indicare solo imputabilità del comportamento negativo, ma può
ed è utile che indichi anche la riferibilità di un modo di procedere corretto, anche al fine dell'incentivazione
di esso.  
Strettamente collegata all'obiettivo della responsabilità è la necessità dell'elaborazione di procedure di
verifica e di controllo sul funzionamento delle procedure e sul modo di gestione delle stesse da parte dei
soggetti coinvolti nel procedimento. 
Un'importante innovativa previsione legislativa è in ordine all'attivazione di firme di indennizzo a favore di
soggetti che, una volta richiesta l'adozione di un provvedimento, si trovano a dover subire i ritardi e gli
inadempimenti della p.a. procedente.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 5. Caratteristica di competenza all'azione aministrativa
 
"Individuazione dell'amm. agente" (altro punto in cui ha inciso la riforma) 
ATTRIBUZIONE: vista come titolarità di un potere orientato al perseguimento di un fine pubblico. 
COMPETENZA: Misura organizzativa dell'attribuzione. 
Divengono aspetti che caratterizzano l'azione amm. sotto il profilo del riconoscimento della fonte dalla
quale questa deve legittimamente promanare affinché l'ordinamento riconosca ad essa l'efficacia speciale
degli atti amministrativi.  
COMPETENZA: nella sua accezione assoluta o relativa, è l'elemento attraverso il quale si individua il
potere che poi si dispiega nell'atto, e come tale, dell'atto e della sua validità essa costituisce parte integrante. 
Il processo di riforma in corso, avendo ad oggetto una revisione delle funzioni amm., in particolare sotto il
profilo della titolarità: incide sull'aspetto soggettivo del provvedimento. 
L'affermazione del principio di sussidiarietà verticale coordinato con gli altri principi che dirigono il
percorso della riforma, modifica in profondità il rapporto tra attribuzione e livello organizzativo
dell'amministrazione. 
Es. la titolarità di determinati poteri per la cura di un certo interesse pubblico cessa di essere una carattere
individuabile in maniera unitaria con riferimento alla tipologia territoriale di amministrazione.     
Si verifica una ESIGENZA UNITARIA, cioè coordinare il principio della massima vicinanza dell'amm. ai
cittadini con l'obiettivo, non sempre compatibile, di assicurare un'azione pubblica efficiente: criteri di
ADEGUATEZZA e DIFFERENZIAZIONE (espressi dal legislatore). 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 6. Criteri di adeguatezza e differenzazione delle attribuzioni
amministrative 
 
Questi canoni organizzativi devono presiedere alla devoluzione delle attribuzioni amministrative: 
_ sia dello Stato verso le regioni 
_ sia delle regioni verso gli enti locali.  
Il criterio dell'adeguatezza funzionale nella riallocazione delle funzioni amm. si traduce: in un principio
organizzativo con una parte potenziale differenziante che si contrappone all'uniformità che ha caratterizzato
l'articolazione amm. dello Stato moderno. Il passaggio dall'uniformità alla differenziazione si coglie nella
diversità del canone che determina l'attribuzione delle funzioni.  
In base al criterio dell'adeguatezza funzionale questo CANONE consiste: non più nell'astratta idoneità del
soggetto-amministrazione a rendersi corretto interprete dell'esistenza pubblica che si intende tutelare, ma
nella concreta possibilità che ciò avvenga effettivamente in maniera soddisfacente.  Perciò: oggetto di
considerazione non sono più gli elementi estrinseci del soggetto potenziale affidatario del potere, quale tipo
di collettività esponenziata, il modello (politico e burocratico) dell'organizzazione, o la natura del rapporto
con gli interessati, ma i CARATTERI ORGANIZZATIVI dello stesso, quali la dimensione, la capacità
operativa, la sufficienza delle risorse, tutti aspetti cioè che valgono a configurare l'adeguatezza funzionale.  
Tale cambiamento di prospettiva risponde al bisogno di capovolgere il rapporto che ha progressivamente
visto prevalere le esigenze organizzative su quello dell'attività con una decisiva perdita di efficienza
dell'azione pubblica. 
In questo senso si capisce anche la previsione legislativa di poteri sostitutivi da attivarsi di fronte ad ipotesi
di inerzia delle amm. nell'esercizio delle funzioni conferite nel quadro della riforma.  
 
La legge Bassanini 1 sul federalismo amm. aveva accennato al potere di sostituzione con riferimento alle
procedure di raccordo e cooperazione.  
Il decreto sul federalismo amm. prevede un generale potere sostitutivo statale nei confronti delle regioni e
degli enti locali quando l'inattività di essi determini un inadempimento agli obblighi derivanti
dall'appartenenza all'unione europea o comporti il pericolo di gravi pregiudizi agli interessi nazionali.     
In casi d'urgenza non operano nemmeno le garanzie procedurali, in base alle quali l'intervento sostitutivo è
subordinato all'inutile decorso del termine assegnato per provvedere, ma funziona una sequenza abbreviata
nella quale il provvedimento sostitutivo viene immediatamente adottato e comunicato non al sogg.
inadempiente, ma alla conferenza stato-regioni o, in alternativa, stato-città. 
 
Concetto di attribuzione, da nozione statistica, utile all'individuazione definitiva della soggettività del
potere, si viene progressivamente trasformando in elemento dinamico, in base al quale la potestà appartiene
ad un soggetto nei limiti in cui questi è in grado di esercitarla e solo fino a che la esercita effettivamente.  
Requisito dell'efficienza dell'azione amministrativa tradotto in criterio di organizzazione ha come
conseguenza la subordinazione funzionale di quest'ultima al raggiungimento di un risultato. 
 
La legge Bassanini 2: l'ultima parola sull'efficacia del provvedimento adottato si trasferisce automaticamente
sull'organo politico di vertice (presidente del Consiglio, presidente della Regione, sindaco..). 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 7. Il principio di sussidiarietà orizzontale fra potere pubblico e
società civile 
 
Principio di sussidiarietà orizzontale: è relativo ai rapporti fra potere pubblico e società civile. Il significato
di tale principio mira a rendere l'azione pubblica tendenzialmente residuale rispetto le capacità della
collettività organizzata. 
Fra i principi della riforma le tracce di questa accezione della suss. si individuano nella VOLONTA'  di
FAVORIRE L'ASSOLVIMENTO di FUNZIONI e di COMPITI di RILEVANZA SOCIALE da PARTE
delle FAMIGLIE, ASSOCIAZIONI e COMUNITA'. 
 
DEF. Liberalizzazione delle attività private: con tale termine si indica il percorso attraverso il quale il
rapporto tra cittadino e p.a. si trasforma a vantaggio del primo, rendendo meno onerosi gli adempimenti
dovuti e meno incisiva e limitante l'azione pubblica nei suoi confronti (questa espressione dà conto solo del
possibile esito di questo percorso: l'amm. si ritrae e lascia il campo libero ai privati).  
Quando invece ci si limita ad alleggerire la portata dell'intervento pubblico in un determinato settore, non è
corretto parlare di liberalizzazione, trattandosi al di più di una semplificazione degli adempimenti anche se
nella maggior parte dei casi rende più facile il suo rapporto con l'amm.: viene però usato il termine
semplificazione. In tutte le ipotesi in cui il potere pubblico, lungi dallo scomparire, si limita ad adottare
modelli alternativi di azione caratterizzati da minore onerosità per il cittadino.  
 
Semplificazione del procedimento non sempre coincide con semplificazione degli adempimenti
amministrativi; così come quest'ultima può non determinarne automaticamente una semplificazione del
procedimento.  
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 8. Le attività della pubblica amministrazione 
 
SEMPLIFICAZIONE DEL PROCEDIMENTO
 ha di mira l'alleggerimento e razionalizzazione, con conseguente velocizzazione dell'attività da svolgersi da
parte della p.a.; 
 
SEMPLIFICAZIONE DEGLI ADEMPIMENTI AMMINISTRATIVI
 
riguarda il destinatario dell'azione pubblica ed è rivolta a diminuire i pesi amm., eliminando adempimenti e
rendendo più certo il risultato al quale esso aspira.  
Non è infrequente che le 2 ipotesi coincidano, traducendosi il più rapido e semplice svolgimento dell'attività
amm. in una garanzia di minori oneri anche per il cittadino.  
 
Il percorso che dalla semplificazione dei rapporti fra cittadino e p.a. conduce alla liberalizzazione delle
attività sottoposte al vaglio del potere pubblico, dimostra come l'amm. vede progressivamente diminuire lo
spazio di valutazione degli interessi coinvolti ad essa riservato, a vantaggio della certezza del risultato della
propria azione. 
 
"Concessione amministrativa": è un provvedimento ad ampio contenuto di discrezionalità, costruito come
mezzo attraverso il quale l'amm. dispone dei propri beni o organizza le attività di servizio delle quali è
responsabile di fronte alla collettività.  
 
"Autorizzazione": è caratterizzato da una minore libertà decisionale.  
(cap. 3 tipi di provvedimenti amm. pagg. 361-386 B) 
il percorso verso la liberalizzazione incontra la semplificazione dei procedimenti autorizzatori che
diminuendo la discrezionalità connessa all'applicazione della norma, si trasforma in: 
_ SILENZIO ASSENSO: il riconoscimento di una valenza decisionale all'inerzia della p.a., nella forma del
silenzio significativo, costituisce un'ipotesi di semplificazione a vantaggio del destinatario dell'azione
pubblica (B pagg. 369 ss.; 384; 402 ss.). 
_ DICHIARAZIONE DI INIZIO DI ATTIVITA': essa è a cavallo tra un'operazione di semplificazione
esterna e una scelta di autentica liberalizzazione dell'attività privata (B pagg. 620). 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 9. Il decreto sul federalismo amministrativo
 
_ TENDENZA ALLA SEMPLIFICAZIONE INTESA COME "ALLEGGERIMENTO DEI PESI
AMMINISTRATIVI"; 
_ TENDENZA AD UN'EFFETTIVA VOLONTA' LIBERALIZZANTE 
si assiste però:  
_ da un lato: all'introduzione di modelli alternativi alla necessità del provvedimento espresso nella forma del
silenzio assenso, (es. richiesta di autorizzazione dell'esercizio di mulini e panifici) e attraverso la semplice
denuncia di inizio di attività (es. le imprese di pulizia e le attività di autorizzazione). 
_ dall'altro: completa deamministrativizzazione di certe attività. 
 
Circa il silenzio assenso e la denuncia di inizio attività, si tratta in particolare della: 
_ soppressione di autorizzazioni di pubblica sicurezza (relative ad attività quali quelle di orafo, guida,
corriere e le attività circensi o quelle di allevamento e impiego di colombi viaggiatori); 
_ eliminazione di diversi adempienti (come la necessità di avviso per le riprese cinematografiche in luogo
aperto al pubblico o per la produzione di pellicole cinematografiche). 
 
Ragioni della liberalizzazione (intesa come abbandono di aree di intervento da parte dell'amm.): 
_ esigenza di diminuire le ingerenze pubbliche nella sfera delle libertà private; 
_ eliminazione del percorso procedimentale che a ciò consegue priva le istanze portatrici degli interessi più
deboli della possibilità di intervenite nella definizione e comunque impedisce che gli interessi stessi siano in
qualche modo valutati e ponderati in rapporto con gli altri. 
Un criterio possibile in base al quale distinguere la liberalizzazione utile da quella potenzialmente dannosa (
per evitare che l'eliminazione dei procedimenti privi le istanze portatrici degli interessi deboli, della
possibilità di intervenire alla decisione) è il principio di proporzionalità, inteso come traduzione
amministrativa di quel criterio di ragionevolezza che la Corte Cost. ha elaborato con riferimento al rapporto
di bilanciamento fra i diversi valori espressi in Costituzione.  
Quindi: si tratta di valutare i costi e i benefici derivanti dalla soppressione dell'intervento amm. 
Questo criterio è espresso dall'art. 20 della legge Bassanini 1 dove tra l'altro di adombra la possibilità si
sostituire provvedimenti troppo onerosi con forme di autoregolamentazione da parte degli interessati. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 10. I tempi di procedimento della pubblica amministrazione 
 
1 premessa, oggetto, metodo e finalita’ dell’indagine 
 
1990 – P.A. è oggetto di un processo di riforma. 
 
la p.a. ha delle ESIGENZE :  
_ MAGGIORE TRASPARENZA  
_ MAGGIORE DEMOCRATICITA’       
_ MAGGIORE EFFICIENZA                         
tutte manifestate dalla società civile.  
Per soddisfare queste esigenze, il processo di riforma ha inciso sui tradizionali moduli dell’organizzazione e
dell’attività dei pubblici poteri. 
Le tappe più significative di questa riforma verso un’amministrazione partecipata e semplificata sono
costituite dalla legge generale sul provvedimento (legge 7/08/1990 n’241) e dalle c.d. leggi BASSANINI sul
“FEDERALISMO e sulla SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA”. 
 
ALLE ESIGENZE DI GARANZIA X IL CITTADINO SI SOMMANO, FINENDO X PREVALERE,
QUELLE DI EFFICIENZA E DI CELERITA’ DELL’AZIONE. 
In tutto questo il TEMPO DELL’AZIONE AMMINISTARTIVA  e del PROCEDIMENTO acquistano un
RUOLO CENTRALE. 
Il particolare il TEMPO DEL PROCEDIMENTO : 
COSTITUISCE L’INDICE PRINCIPALE X MISURARE L’EFFICIENZA DEGLI APPARATI PUBBLICI
E RAPPRESENTA UN BENE SUSCETTIBILE DI AUTONOMA RILEVANZA GIURIDICA E
PATRIMONIALE. 
Il problema del tempo di procedimento  della pubblica amministrazione 
               “eccessiva lunghezza del provvedimento” 
                                                   + 
               “incontrollabile incertezza dei tempi di conclusione dello stesso”. 
 
SOLUZIONI fornite dal legislatore: 
Ha operato su un duplice piano:  
Sotto il profilo della CERTEZZA, ha sancito l’OBBLIGO DI CONCLUDERE IL PROCEDIMENTO CON
UN PROVVEDIMENTO ESPRESSO ED ENTRO UN TERMINE PRESTABILITO. 
sotto il profilo della LUNGHEZZA , ha introdotto un TERMINE RESIDUALE e GENERALE DI 30gg,
“PROVOCATORIO x la sua brevità, accanto a numerosi strumenti di semplificazione dell’azione
amministrativa, quali il silenzio assenso, la denuncia di inizio attività, e la conferenza di servizi. 
 
PERCIO’: non appare più sufficiente che l’amministrazione si attivi, ma è necessario che lo faccia
celermente, in termini brevi e predeterminati il cui rispetto viene ad essere assicurato dal responsabile del
procedimento. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo  
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 11. Le soluzioni del legislatore sui tempi di procedimento 
 
Gli interventi normativi più recenti (cd. LEGGI BASSANINI)  si sono basati sul disegno riformatore gia
avviate nel  ’90, riprendendo le linee guida contenute nella LEGGE SUL PROCEDIMENTO. 
 
INFATTI:  
la LEGGE BASSANINI 1 ha previsto precise misure sanzionatorie in caso di violazione dei tempi
procedimentali (INDENIZZO e POTERI SOSTITUTIVI); 
le LEGGI BASSANINI 2 e 3 hanno valorizzato il principio di semplificazione dell’azione amministrativa
attraverso la RIDUZIONE DEI TERMINI e la PREVISIONE DI NUOVI STRUMENTI DI
SNELLIMENTO  (c.d. RIFORMA DEI PARERI; CONFERENZE DI SERVIZIO OBBLIGATORIE,
SPORTELLO UNICO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE) 
 
Obbligo di concludere un procedimento con un provvedimento espresso e la previsione di un termine finale
certo entro cui addivenire ad una decisione: costituiscono le fondamenta su cui si erige il nuovo sistema dei
tempi dell'azione amm. 
 
 PRINCIPIO DI CERTEZZA DEI TEMPI DELL’AGIRE AMMINISTRATIVO: OBBLIGO DI
PROVVEDERE E TERMINE DEL PROCEDEIMENTO 
 
Principio di certezza dell’agire amministrativo:  
_ obbligo di provvedere; obbligo di concludere un procedimento espresso con un provvedimento espresso 
_ termine del procedimento; previsione di un termine finale certo entro cui addivenire ad una decisione. 
entrambi costituiscono le fondamenta su cui si erge il nuovo sistema dei tempi dell’azione amm. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 12. Caratteristiche del provvedimento amministrativo espresso 
 
La legge generale ha introdotto un fattore innovativo, in quanto, dall’obbligo di procedere si è passati
all’obbligo di provvedere, con la conseguente illegittimità di eventuali comportamenti silenziosi. 
Quindi: l’atto esplicito e l’obbligatoria conclusione del procedimento: garantiscono la trasparenza
dell’azione amm. e assicura il cittadino contro eventuali condotte elusive. 
 
I principi di economicità e ragionevolezza dell’azione amm. suggeriscono di individuare i limiti impliciti del
provvedere, che dovrebbe essere circoscritto ai soli casi in cui può individuarsi un atto formale di iniziativa
e dunque un rapporto obbligatorio tra amm. e soggetto interessato.  
Più precisamente: 
_ il provv. amm. costituirà l’esito fisiologico (salvo i casi di accordo sostitutivo) del procedimento aperto su
istanza di parte, perché in tal caso sussiste sempre un rapporto formalizzato  e dunque un affidamento da
tutelare.  
_ nel caso di iniziativa d’ufficio sarà la comunicazione di avvio a sublimare l’obbligo di procedere
nell’obbligo di provvedere.  
 
Ne consegue: 
_ in caso di procedimenti riservati, segreti o iniziati obbligatoriamente d’ufficio, al verificarsi dei
presupposti previsti dalla norma: non sempre all’obbligo di procedere corrisponde il relativo obbligo di
provvedere; 
_ (al contrario) l’archiviazione della pratica risulterà pienamente giustificata ogni volta che l’amm. ravvisa il
venir meno della situazione legittimante il procedimento: in questi casi il NON ATTO  evita l’emanazione
di un provvedimento inutile e appare perciò la soluzione più opportuna e coerente con il principio di
economicità che deve informare l’azione amm. 
 
Obbligo di provvedere 
 
Non comporta necessariamente la soddisfazione della pretesa formulata nei confronti della p.a. 
Distinzione: OBBLIGO DI PROVVEDERE: 
_ Formale: obbligo di pronunciarsi sull’istanza. 
_ Sostanziale: obbligo di esprimersi sulla fondatezza della domanda.  
La giurisprudenza e la dottrina prevalenti ritengono che la legge su procedimento abbia accolto il significato
formale e perciò l’amm. risulta obbligata ad emanare, entro il termine prefissato, un provvedimento espresso
di qualsivoglia contenuto; mentre le questioni relative alla fondatezza della pretesa dovranno essere risolte,
caso per caso, alla luce delle leggi che disciplinano i singoli procedimenti.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 13. Il termine del procedimento amministrativo 
 
E’ molto importante che: siano fissati dei limiti temporali entro cui l’amm. è tenuta ad esprimersi. 
Il legislatore ha perciò stabilito che: le p.a. determinano per ciascun tipo di procedimento, se non sia già
disposto per legge o per regolamento, il termine in cui esso deve concludersi, e nell’ipotesi in cui le stesse
non provvedano, il termine è di 30 gg. 
In base a questa disposizione si conclude che: 
_ ogni procedimento deve avere un termine certo e l’amm. deve provvedere a determinare i tempi di
svolgimento della propria azione qualora questi non siano stabiliti in via generale per legge o per
regolamento: principio di certezza del termine. 
Punti per la fissazione del termine nel procedimento: LEGGE, REGOLAMENTO, ATTI della p.a. 
Il fondamento della disciplina dei tempi è sempre LEGALE, perché è una norma di rango primario (l. 241)
che pone il principio di certezza del tempo dell’azione amm., rimettendo a fonti di carattere secondario solo
la concreta definizione del quantum.  
 
Quindi il termine del procedimento:  
_ scandisce, sotto il profilo temporale, l’attività della p.a. nell’interesse esclusivo di quest’ultima. 
_ concorre a definire l’assetto dei rapporti tra potere pubblico e destinatario del provvedimento, anche in
funzione di tutela della sfera giuridica di quest’ultimo.  
In definitiva: la certezza del termine, che in precedenza rappresentava l’eccezione, diventa la regola e il
valore del tempo che la p.a. tendeva a trascurare, assurge a valore ordinamentale fondamentale.  
 
La legge sul procedimento ha posto soltanto il principio di certezza del tempo dell’agire della p.a., lasciando
all’interprete il compito di individuare la natura del termine e il relativo regime giuridico. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 14. Caratteristiche del termine nel procedimento amministrativo 
 
Come nel processo, anche nel procedimento, i termini si distinguono in: 
 
_ PERENTORI: il decorso del tempo è fatto impeditivo dell’esercizio della situazione soggettiva e se questa
è esercitata, o è inutilmente data, o rende viziato l’atto. 
 
_ ORDINATORI: il termine fissato dalla norma ha valore indicativo costituendo regola di buona amm. per
l’autorità cui spetta la potestà di prorogarli.  
 
_ COMMINATORI: il superamento del termine non impedisce l’esercizio della situazione soggettiva o del
potere, ma comporta o può comportare una sanzione a carico di chi lo ha trasgredito.   
 
Dibattito sulla natura del termine (l'Elena non l'ha messo nei suoi appunti): 2 orientamenti: 
1_ invoca il principio tradizionale secondo cui i termini sono di regola ordinatori e solo in via eccezionale,
nei casi previsti dalla legge, sono perentori, e conclude per la natura meramente sollecitoria del termine
finale del procedimento. Tale impostazione non appare conforme alla lettera e allo spirito della normativa
che configura il termine come obbligatorio.  
inoltre la finalità di certezza e celerità che ispirano la normativa di riforma suggeriscono di attribuire al
termine un valore vincolante e non meramente indicativo.  
Quindi: il termine assegnato alla p.a. per l’emanazione del provvedimento non ha funzione semplicemente
orientativa, perciò il termine finale non può essere classificato come meramente ordinatorio, ma come
cogente.  
 
2_ valida ricostruzione interpretativa. Per individuare la natura del termine occorre distinguere tra:  
-procedimenti d’ufficio: avviati dalla p.a.; sono volti all’emanazione di provvedimenti restrittivi. 
-procedimenti ad istanza di parte:  iniziati dal privato; diretti ad ottenere provvedimenti che producono
effetti ampliativi della sfera giuridica del destinatario.  
In entrambi i casi il termine assume una dimensione intersoggettiva, in quanto si inserisce nel rapporto tra la
p.a. e il cittadino sul quale ricadono gli effetti del provvedimento, ma la sua natura varia in relazione al tipo
di interesse (rispettivamente pretensivo e oppositivo) di cui è titolare il privato.  
Nei procedimenti ad istanza di parte il termine si colloca all’interno della relazione diritto soggettivo-
obbligo che si instaura tra il privato che presenta la domanda e la p.a. che è obbligata a provvedere. poiché si
riproduce un assetto di rapporti corrispondente a quello esistente tra creditore-debitore, il modello
concettuale di riferimento deve rinvenirsi nel termine per l’adempimento delle obbligazioni : quindi
l’applicabilità del regime civilistico.   
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 15. Carastteristiche dei procedimenti amministrativi 
Sent. 210/1995 Corte Cost. 
 
SCHEMA 
  
1. 
a)PROCEDIMENTI D’UFFICIO: ad impulso della stessa p.a. procedente. 
 
b)PROCEDIMENTI AD ISTANZA DI PARTE: instaurato con atto propulsivo dell’interessato cui, pertanto,
corrisponda o meno l’obbligo della p.a. di procedere. 
 
Per entrambi i casi opera il termine finale di cui all’art. 2 l. 241/1990 
 
 
2. 
a)PROCEDIMENTI CONTENZIOSI 
 
b)PROCEDIMENTI NON CONTENZIOSI 
 
 
A seconda che sia richiesto o meno in contraddittorio tra le parti. prima dell’emanazione della l. 241/90 la
contenziosità era prevista solo per talune tipologie procedimentali (es. proc. disciplinare, proc. espropriativi,
proc. concessione di acque…); oggi invece la legge riconosce la contenziosità come regola generale
dell’azione amm. pur se non come principio costituzionale (corte Cost., sent. 210/1995).   
 
1. b) Nei procedimenti ad istanza di parte, il termine si colloca all’interno della relazione “DIRITTO
SOGGETTIVO” – OBBLIGO” che si instaura tra il privato che presenta la domanda e la p.a. che è
obbligata a provvedere. Poiché si riproduce un assetto di rapporti corrispondenti a quello esistente tra
creditore – debitore, il modello concettuale di riferimento deve rinvenirsi nel termine per l’adempimento
delle obbligazioni, quindi applicabilità del regime civilistico. 
1. a) Per i procedimenti d’ufficio, il termine svolge essenzialmente una FUNZIONE DI GARANZIA,
collocandosi all’interno della relazione tra il potere dell’amministrazione che incide negativamente nella
sfera giuridica del destinatario e l’interesse legittimo oppositivo di quest’ultimo. In tal caso il rapporto di
riferimento è il termine per l’esercizio dei diritti potestativi o il termine perentorio. 
 
Questa 2° tesi coglie il nuovo ruolo svolto dal termine del procedimento: infatti il FATTORE
TEMPORALE non rappresenta un mero elemento integrativo della fattispecie costitutiva del potere
esercitato dall’amministrazione, ma svolge una funzione di garanzia dei destinatari del
provvedimento,collocandosi all’interno di una relazione di tipo OBBLIGATORIO (diritto dell’istante ad
una risposta e obbligo della p.a. di provvedere). 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 16. Critiche al procedimento amministrativo 
 
Poco convincente il tentativo di ricostruire la natura del termine partendo dalla distinzione tra procedimento
su istanza e d’ufficio, atteso che non esiste una corrispondenza biunivoca tra tipo di iniziativa e natura del
provvedimento finale. 
Perplessi lascia anche l’individuazione di un termine perentorio (di decadenza) in caso di procedimento
d’ufficio, atteso che la deroga al principio della inesauribilità del potere dovrebbe trovare un preciso
fondamento nelle disposizioni normative. 
 
Si ricavano perciò, due importanti conseguenze sotto il profilo teorico e pratico: 
 
1.Il termine finale del procedimento non può considerarsi perentorio, ma più tecnicamente
COMMINATORIO, sia nei proc. ad istanza di parte sia in quelli d’ufficio. 
Il non provvedere entro il termine rituale non estingue il potere dell’amminist., ma può comportare una
reazione sanzionatoria nell’interesse dei soggetti nei cui confronti è stato iniziato il procedimento
incompiuto. In pratica: il superamento dei tempi procedimentali legittima il privato a reagire contro l’inerzia
della p.a., avvalendosi dei mezzi di tutela amministrativa, risarcitoria e penale. 
 
2.La distinzione tra proc. d’istanza di parte – d’ufficio non incide sulla natura del termine e sulla sua
funzione, ma soltanto sulle modalità di individuazione del 
      “DIES A QUO” che sarà diverso a seconda del tipo di iniziativa. 
 
3.2 DISCIPLINA DEL TERMINE E IL DIVIETO DI AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 17. La disciplina del termine del procedimento amministativo 
 
Nell’affermare il carattere cogente del termine, la norma prevede un triplice ordine di fonti per la sua
determinazione: LEGGE; REGOLAMENTO; ATTI DELLA SINGOLA AMMINISTRAZIONE. 
Per ciascun tipo di procedimento “il termine può essere già disposto per legge o regolamento”. Qualora
manchino disposizioni di legge o di regolamento spetta alle p.a. determinare il termine entro cui deve
concludersi il procedimento, diversificando la disciplina secondo le diverse tipologie di provvedimento. 
Tale normativa pone due ordini di problemi: 
 
1.Dal punto di vista SOGGETTIVO occorre individuare l’amministrazione competente a detta
determinazione. 
    SOLUZIONE: 
    Poiché esiste un’amminist. che ha dato avvio al procedimento e che pertanto ne è  “DOMINA” (c.d.
amminist. procedente) e ad essa che spetta la competenza  specifica di determinare i tempi necessari per
l’adozione del provvedimento. 
 
2.Dal punto di vista OGGETTIVO è necessario precisare i limiti entro i quali può esprimersi il potere
discrezionale della p.a. nella fissazione dei termini. 
SOLUZIONE: Ogni amminist. ha il potere di predeterminare il tempo del proprio agire e di modificare a
seconda del mutare delle proprie esigenze, i termini originariamente stabiliti. 
 
Ovviamente è stato chiarito, sia in dottrina + giurisprudenza, che le amminist. non possono stabilire termini
finali irragionevolmente lunghi, ma la durata del procedimento deve risultare RAGIONEVOLE e
CONGRUA sia rispetto alla complessità degli adempimenti che alla tipologia dei provvedimenti. 
Inoltre  le determinazioni con cui le amminist. fissano i termini del procedimento devono assumere forma
regolamentare e “sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti”, cosicché il
destinatario del provvedimento può sempre conoscere il regime temporale che lo interessa e censurare
eventuali condotte elusive della p.a. 
Regime di pubblicità previsto dalla lex sul  procedimento e la natura regolamentare  delle determinazioni 
costituiscono precisi “paletti” alla discrezionalità della p.a. nella fissazione del termine, dimostrando come
questo svolga una funzione di tutela dei soggetti che entrano in relazione con i pubblici poteri. 
Nelle ipotesi in cui le amministrazioni non provvedono ad autodeterminare la durata del procedimento ed in
assenza di altra disposizione normativa, interviene il 3° criterio di fissazione del termine. Se il termine non
viene indicato dall’amminist. interessata, esso è di 30 giorni (é suppletivo, generale, residuale). Ha una
funzione “provocatoria” in quanto sanziona l’inerzia della p.a. spingendola ad assumere autonome
determinazioni. 
dies a quo: giorno iniziale, coincide com l'avvio del procedimento. 
 
TERMINE 
 
Il giorno iniziale. Avvio del procedimento, e varia a seconda del tipo di iniziativa: 
Nel caso di proc. d’ufficio, si identifica con l’atto di affidamento della pratica all’unità organizzativa
responsabile. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo Nei proc. ad istanza di parte, con il giorno di “ricevimento della domanda e della richiesta”, cioè con la data
del timbro risultante nel protocollo di arrivo dell’amministrazione. 
In entrambi i casi dovrà essere comunicato dal responsabile a tutti i soggetti interessati al procedimento. 
Il termine finale ha carattere unitario, si riferisce cioè all’intero procedimento e non a fasi di esso e a sub-
procedimenti. 
 
Il termine “unico”, risponde infatti alla Ratio della normativa di tutelare il cittadino, fornendogli una
“garanzia temporale certa e identificabile della conclusione del procedimento”. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 18. Definizione del divieto dell'aggravamento del procedimento
amministrativo
 
Problema della DEROGA dei termini e delle ragioni che la possono determinare. 
LEGGE del ’90. Ha notevolmente circoscritto il potere riconosciuto in passato all’autorità procedente,
affermando che “la p.a. non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze
imposte dallo svolgimento dell’istruttoria”. 
Il divieto d’aggravamento si configura, perciò, come un vero e proprio principio giuridico che impone alla
p.a. di non rallentare il proc. con la previsione di termini inopinatamente lunga o con la richiesta di
adempimenti istruttori inutili o particolarmente complessi, salvo che ciò non sia determinato da straordinarie
e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. 
E’ inoltre, richiesta l’esplicita indicazione agli interessati del nuovo termine per provvedere. 
Il requisito della straordinarietà dovrà essere interpretato in modo rigoroso e il giudice potrà rilevare la
violazione del principio di non aggravamento ogni volta che l’amm. invochi generalmente le ragioni
istruttorie senza precisare i motivi di fatto o di diritto che impongono la deroga del termine o il
rallentamento del procedimento. 
 
Esistenza di un sub procedimento 
 
L’esistenza di un sub procedimento non incide sull'unicità del termine finale ma pone problemi di
coordinamento e computo.  
Nei pareri e valutazioni tecniche la palese incongruenza tra il termine di 30 gg e quello più lungo per rilascio
degli stessi, deve essere superata ex lege o con espressa determinazione dell'amm.  
In mancanza di tale computo, l'avvio del procedimento determina la sospensione del termine principale. 
In altre ipotesi di subprocedimenti che non sfociano in pareri o valutazioni tecniche, o nell'ipotesi di atti
endoprocedimentali, rilasciati da amm. preposte alla tutela ambientale... sono previsti accordi organizzativi
aventi ad oggetto determinazioni dei tempi (per rispettare l'unicità del termine). 
In mancanza di accordo o previsione normativa l'amm. procedente deve subire inerzia altrui qualora l'atto
richiesto riguardi "interessi costituzionalmente forti": conclusione procedimento con provvedimento
negativo, entro il termine stabilito.  
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 19. Caratteristiche della gestione dei tempi del procedimento
amministrativo
 
Il sistema dei tempi (legislatore ’90) trova il suo “garante” nella figura del RESPONSABILE. 
Il quale, funge da autorità guida del procedimento e gestisce la successione seriale delle fasi, costituendo il
referente per i soggetti pubblici e privati. 
Responsabile = Persona fisica. Ad esso compete “rispettare e fare rispettare i termini entro i quali il
procedimento dovrà obbligatoriamente concludersi con un provvedimento espresso. 
Egli esercita un ruolo attivo e di controllo in tutta la sequenza procedimentale, dal momento dell’avvio sino
all’adozione dell’atto finale. 
E’ chiamato a valutare l’esistenza dei presupposti necessari per l’emanazione del provvedimento,
verificando anche tramite l’accertamento d’ufficio, le condizioni di ammissibilità dell’istanza e i requisiti di
legittimazione. 
In caso di “istanze erronee o incomplete”il responsabile può chiederne la rettifica e in ogni caso deve
provvedere all’acquisizione d’ufficio degli atti se l’interessato dichiari che “fatti stati e qualità siano attestati
in documenti già in possesso della stessa amminist. procedente o di altra p.a. o che la p.a. è tenuta a
certificare”. Quindi il responsabile del procedimento deve cooperare con il privato e soccorrerlo nel
compimento degli adempimenti richiesti. 
 
Nella fase istruttoria: deve promuovere la richiesta di pareri e valutazioni tecniche, sollecitare il rilascio
degli stessi, nonché esaminare i documenti versati nel procedimento. 
Nell’accertamento valutativo spicca il ruolo del responsabile, che può anche proporre o indire la conferenza
di servizi e promuovere la conclusione di accordi con i privati.   
 
Una volta finita l’istruttoria, egli dovrà trasmettere gli atti all’organo competente per l’adozione, salvo che
non spetti a lui la competenza. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 20. Caratteristiche del silenzio inadempimento 
Costituiscono FATTORI INNOVATIVI rispetto al passato: 
 
1.L’autodeterminazione di tempi certi per la chiusura dei procedimenti; 
 
2.L’individuazione di un responsabile. 
 
Restano comunque 2 problemi: 
a)La qualificazione del comportamento omissivo della p.a. (silenzio). 
b)La validità o meno di un eventuale provvedimento tardivo. 
 
 
a)SILENZIO = “comportamento di inazione”. 
    La legge qualifica l’inerzia della p.a. equiparando la condotta omissiva agli effetti di un     provvedimento
di rigetto o di accoglimento dell’istanza: c.d. SILENZIO SIGNIFICATIVO     nelle 2 fattispecie:  
SILENZIO DINIEGO 
SILENZIO ASSENSO 
 
Laddove manchino qualificazioni legislative esplicite, il silenzio può comunque assumere valore di
COMPORTAMENTO CONCLUDENTE se sussiste un rapporto giuridico tra     amministrazione e cittadino
per effetto del quale la prima abbia l’obbligo di provvedere: c.d. SILENZIO RIFIUTO o SILENZIO
INADEMPIMENTO, per indicare la situazione che si     verifica quando il privato presenta una istanza alla
p.a. e questa, pur avendo l’obbligo di provvedere, rimanga inerte (violazione obbligo di provvedere). 
     
SILENZIO SIGNIFICATIVO  FONTE: è la legge 
SILENZIO RIFIUTO o INADEMPIMENTO  è frutto dell’opera “creativa” del giudice, mosso dall’esigenza
di assicurare agli amministrati un minimo di garanzia. 
     
Va precisato che  il SILENZIO non integra alcun provvedimento fittizio, né tacito, ma     costituisce un mero
comportamento. Perciò è preferibile parlare di SILENZIO INADEMPIMENTO, anziché silenzio rifiuto, al
fine di sottolineare che l’inerzia costituisce violazione di un obbligo di provvedere pasto a carico
dell’autorità per la tutela del soggetto interessato all’emanazione dell’atto. 
 
In base al consolidato orientamento giurisprudenziale, l’omissione di provvedimento da parte della p.a. può
acquistare rilevanza, come ipotesi di silenzio inadempimento, solo qualora sussista un obbligo di provvedere
e l’interessato abbia formalmente diffidato l’amministrazione assegnandogli un termine per adempiere. 
 
Art. 2 della legge sul procedimento: determinato il superamento dell'iter di emersione del silenzio rifiuto,
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo fondato sulla diffida sostituendolo con un iter basato semplicemente sul decorso del termine. Nel sistema
antecedente la diffida aveva la funzione di "rendere univoco il silenzio come espressione volontà negativa"
attraverso fissazione di un termine tale da concretizzare inadempimento.  
Ciò non ha più senso in un sistema dove ogni procedimento ha termine certo. 
Laddove la p.a. non emani un provvedimento entro il termine prestabilito, si determina una violazione
dell'obbligo di provvedere con automatica formazione del silenzio inadempimento e conseguente possibilità
per l'interessato di esperire ricorso giurisdizionale.  
Il giudice può imporre obbligo di pronuncia espressa, in caso di fondatezza della pretesa sostanziale
prospettata.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 21. Le condizioni del silenzio inadempimento 
 
 
Il SILENZIO-INADEMPIMENTO costituisce una fattispecie a formazione progressiva per il cui
funzionamento sono necessarie 3 CONDIZIONI: 
 
1.L’INERZIA DELLA P.A. PROCEDENTE,PROTRATTA PER ALMENO 60 GIORNI DALL’AVVIO
DEL PROCEDIMENTO. 
2.L’ESPERIMENTO DI UNA DIFFIDA FORMALE AD ADEMPIERE,NOTIFICATA PER MEZZO DI
UN UFFICIALE GIUDIZIARIO. 
3.L’ULETRIORE INERZIA DELLA P.A. PROTRATTASI PER ALMENO 30 GIORNI DALLA
DIFFIDA. 
 
Definizione e qualificazione giuridica dell’inerzia della P.A.: 
dottrina e giurisprudenza oscillano tra 2 posizioni contrapposte: 
 
1.una FORMALISTICA che considera il silenzio quale “PRESUPPOSTO PROCESSUALE PER
L’IMPUGNAZIONE.” 
 
2.l’altra SOSTANZIALISTICA, che gli attribuisce il significato di “PROVVEDIMENTO NEGATIVO”. 
 
Entrambe le tesi sono state superate alla luce della legge sul procedimento,in quanto non colgono l’essenza
del fenomeno. 
La previsione legislativa dell’obbligatorietà ,in via generale ,di una conclusione ESPLICITA e
TEMPESTIVA del procedimento amministrativo attribuisce, infatti , al comportamento inerte il significato
di un inadempimento  in tale ottica, il silenzio è innanzitutto un COMPORTAMENTO ILLEGITTIMO, un
fatto di DISFUNZIONE AMMINISTRATIVA consistente nella violazione dell’obbligo di provvedere. 
“VIOLAZIONE” nel senso di “NON ESERCIZIO” del potere amministrativo, una negazione della
funzione. 
 
Poiché non sussiste alcun argomento a giustificazione della diffida, sembra certamente da condividere
l’impostazione più innovativa e radicale secondo la quale l’ART. 2  della Lex sul PROCEDIMENTO ha
determinato il superamento del defaticante ITER di emersione del silenzio-rifiuto fondato sulla diffida,
introducendo uno più duttile e rapido, basato sul SEMPLICE DECORSO DEL TERMINE. Cioè quando la
P.A. non emana il provvedimento nei tempi prestabiliti, di determinerà una violazione dell’obbligo di
provvedere con l’automatica formazione del silenzio-inadempimento e la conseguente possibilità per
l’interessato di …..(pag 16) ricorso giurisdizionale senza dover previamente diffidare l’amministrazione  Il
giudice competente, fermo restando l’illegittimità della condotta omissiva, dovrà valutare la fondatezza della
pretesa sostanziale prospettata e, in caso di esito positivo di detto giudizio, imporre all’amministrazione
l’obbligo di una pronuncia espressa.        
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 22. Il silenzio e l’omissione d’atti d’ufficio
Contrariamente alla legge sul  procedimento, richiede quale presupposto per il perfezionamento della
fattispecie un previo atto di diffida. Una volta scaduti i termini predeterminati dall’amministrazione senza
che questa si sia pronunciata, il cittadino interessato può denunciare per omissione d’atti d’ufficio il
pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico sevizio che entro “30 gg. dalla richiesta scritta
dell’interessato non compia l’atto del suo ufficio e non esponga le ragioni del ritardo”. 
Il c.p. configura, dunque, l’omissione come un “reato a richiesta”, cioè spetta al privato invocare
l’adempimento della p.a. e in caso di silenzio, adire eventualmente il giudice per far valere la responsabilità
penale della persona fisica competente all’adozione dell’atto. 
 
Rapporto silenzio – omissione d’atti d’ufficio: 
 
1.Il silenzio rilevante dal punto di vista amministrativo non coincide con l’omissione d’atti d’ufficio. Infatti
non ogni ipotesi di inadempimento configura per ciò stesso un reato e viceversa. 
 
2.In entrambi i casi viene in considerazione l’inerzia, ma le 2 fattispecie si differenziano per quanto riguarda
l’accertamento della condotta omissiva, che nella nuova configurazione del reato omissivo presuppone un
preciso atto di diffida ad adempiere. Atto finalizzato principalmente a rilevare il dolo specifico a carico del
responsabile e si     rivela superflua nel procedimento amministrativo ove l’elemento psicologico dell’agente
è del tutto irrilevante e la fissazione di un termine per adempiere elimina ogni pericolo di     incertezza per il
cittadino. 
 
In definitiva: 
Si deve osservare che il termine di 30 gg. introdotto dalla norma incriminatrice non influisce sulla
problematica del termine conclusivo del procedimento che decorre dall’avvio di quest’ultimo e non dall’atto
di messa in mora. 
Si ricavano due importanti conseguenze: 
 
1.Fino alla scadenza del termine stabilito dalla legge o dai regolamenti la condotta del responsabile può
essere qualificata come dolosamente omissiva, in quanto “l’atto d’ufficio” può essere legittimamente
adottato entro lo spazio temporale che la normativa vigente stabilisce; 
2.La diffida penalmente rilevante dovrebbe essere notificata solamente dopo il decorso del termine penale
stabilito dall’amministrazione per la conclusione del  procedimento, in quanto anteriormente a tale data non
può configurarsi alcun inadempimento dell’amministrazione e l’atto di messa in mora sarebbe comunque da
ritenere inefficace. 
Silenzio – inadempimento e Omissione d’atti d’ufficio 
Sono fattispecie autonome in quanto la legge sul procedimento ha fornito al legislatore penale l’autore del
reato, senza identificare l’inerzia amministrativa con quella     criminosa. Tuttavia spetta all’interprete
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo coordinare le 2 discipline, atteso che “l’atto  d’ufficio” e il ritardo nell’adozione del provvedimento
costituiscono elementi normativi della fattispecie penale da qualificarsi sulla base delle disposizioni che
regolano il procedimento. Ne consegue che nessuna omissione penalmente rilevante è configurabile ove non
vi sia un superamento dei tempi stabiliti in via amministrativa e il responsabile eventualmente denunciato
dovrà essere assoluto perché il “fatto non sussiste” o comunque risulta scriminante dal legittimo esercizio
del diritto al termine. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 23. Caratteristiche del provvedimento tardivo e l'atto soppressorio
 
Problema dell’eventuale validità di un provvedimento tardivo, cioè emanato dalla p.a. dopo l’intervenuta
maturazione del termine. Bisogna verificare se il decorso del tempo fissato dal legislatore senza la p.a.
provveda, comporti o meno la decadenza della stessa dall’esercizio del potere. 
     
Dottrina più recente. Partendo dalla distinzione tra termini ordinatori e perentori, ha distinto 2 fattispecie: 
 
Procedimenti di parte, in cui il termine posto a favore dell’istante non ha natura perentoria, l’obbligo di
provvedere sull’istanza perdurerebbe anche dopo la scadenza del termine fin quando sussiste l’interesse del
privato ad ottenere il provvedimento. Dunque, il superamento dei tempi procedimentali non inciderebbe
sulla validità o esistenza del provvedimento determinando solamente un problema di responsabilità per il
ritardo nell’adempimento. 
 
Procedimenti d’ufficio, dato che il termine ha carattere potestativo (o perentorio), il superamento dei tempi
procedimentali assumerebbe il significato di fatto impeditivo (decadenza dell’esercizio del potere), con la
conseguenza che il provvedimento tardivo, in quanto emanato in carenza di  potere, risulterebbe
radicalmente nullo. 
    Questa conclusione, sebbene coerente con l’impostazione “privatistica”, non può essere     condivisa in
quanto muove dalla premessa già criticata, che il termine finale del     procedimento abbia natura perentoria. 
 
Poiché si è dimostrato che il termine finale del provvedimento ha natura comminatoria ne consegue che il
superamento dei tempi procedimentali non consuma il potere di provvedere della p.a., né  il provvedimento
tardivo può considerarsi nullo. 
Esso è comunque manifestazione della doverosità di provvedere, obbligo che persiste in capo alla p.a. anche
dopo la scadenza del termine conclusivo del procedimento. 
Ovviamente il provvedimento tardivo lede un termine comminatorio fissato per legge o per regolamento e
perciò inficia la validità sia nei procedimenti d’ufficio che in quelli su istanza di parte. Infatti si tratta di una
atto illegittimo, che può essere impugnato dal destinatario in quanto adottato fuori termine. 
In definitiva, la sua sopravvivenza giuridica è lasciata alla volontà di chi trae interesse o meno a mantenere
l’assetto introdotto con il provvedimento, salvo il diritto al risarcimento del danno per il ritardo con cui si è
adempiuto all’obbligo di provvedere. 
 
PROVVEDIMENTO TARDIVO   ATTO SOPRASSESSORIO 
(Spesso utilizzato dalla p.a. quale tipico escamotage per eludere l’obbligo di provvedere. Non sussiste più,
dopo l’entrata in vigore della lex sul procedimento). 
La mancanza di un atto endoprocedimentale, indispensabile per il procedimento principale, richiesto e non
versato, comporterà sempre l'emanazione di un provvedimento negativo e non di un atto soppressorio:
rinviando ogni regolamento di interessi, costituisce un illegittimo superamento del termine finale. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 24. I rimedi contro l'inerzia dell'amministrazione 
 
Al fine di promuovere una maggiore tutela del cittadino, giurisprudenza e dottrina si sono concentrate sul
problema dell’oggetto del giudizio contro il silenzio: 
viene sottolineato il carattere sostanziale dell’interesse fatto valere dal ricorrente contro l’inerzia
dell’amministrazione, richiamandosi il principio costituzionale di effettività della tutela giurisdizionale. 
il processo amministrativo non ha per oggetto la legittimità dell’atto, ma la situazione sostanziale di
interesse legittimo (cioè il bene della vita cui il privato aspira), per cui il giudice è chiamato ad emettere una
sentenza di accertamento circa la fondatezza della pretesa.  Ha introdotto misure di tutela: sia tipo
sostanziale volte a garantire il cittadino di fronte                  all’inadempimento della p.a. sia di tipo
processuale             
 
Prevede 3 rimedi posti dall’ordinamento a disposizione del privato: 
 
1.Attivazione dei poteri sostitutivi; 
2.Segnalazione dell’inerzia ai servizi ispettivi di controllo; 
3.Richiesta di un indennizzo automatico per la violazione del termine. 
 
1. Rimedi sostitutivi di carattere soggettivo, sia a livello statale, sia a livello locale. 
Amministrazioni centrali: 
le disposizioni riguardanti il pubblico impiego prevedono che l’interessato, dopo la scadenza del termine
finale per l’adozione del provvedimento, possa proporre istanza al dirigente generale, il quale dovrà
provvedere entro 30 gg. dalla ricezione della stessa sostituendosi al responsabile inerte. 
Se il provvedimento è di competenza del dirigente generale, l’istanza andrà inviata al ministro che, pur non
potendo esercitare i poteri di avocazione un tempo riconosciutigli, dovrà comunque provvedere alla nomina
di un commissario che si sostituisca al dirigente inerte. 
Amministrazioni locali: 
la legge Bassanini prevede lo stesso procedimento qualora comuni e province omettano di compiere atti
obbligatori per legge, il cittadino potrà ricorrere al difensore civico (nel caso in cui sia istituito) o al
CORECO, detti organi,dopo aver diffidato l’amministrazione inerte, potranno nominare un commissario per
il compimento dell’atto onesto. 
 
2.  
In caso di inosservanza dei tempi procedimentali, è riconosciuto al soggetto interessato all’adozione
dell’atto finale, il potere di segnalare agli organi preposti al controllo interno e agli uffici ispettivi
dell’amministrazione, i procedimenti chiusi in ritardo, invocando l’applicazione delle sanzioni previste in
caso di protratta inerzia nell’adozione del provvedimento. 
 
La reiterata chiusura del procedimento oltre i termini previsti, può configurare: 
a)un illecito disciplinare per il responsabile del procedimento; 
b)e può integrare una causa di responsabilità ed. dirigenziale per il manager preposto all’ufficio inerte. 
 
3. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo Questo terzo rimedio si concretizza nell’indennizzo a favore del privato in caso di violazione dei termini
procedimentali. 
Tra le disposizioni più significative introdotte dalla legge Bassanini c’è il riconoscimento di forme di
indennizzo automatico e forfettario nei casi di: 
a)mancato rispetto del termine procedimentale 
b)di mancata o ritardata adozione del provvedimento 
c)di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della p.a. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 25. Definizione di indennizzo automatico
 
La norma persegue un duplice obbiettivo: 
Il campo di applicazione di questa disposizione è circoscritto ai procedimenti avviati su iniziativa di parte in
cui l’interessato vanta, in genere, situazioni soggettive di tipo pretensivo: quindi: accelerazione dei tempi ed
effettività dei termini procedimentali. 
 
Indennizzo: “prestazione in denaro con funzione compensativa, dovuta in presenza di un danno non
antigiurico”, infatti l’ordinamento prevede la possibilità di erogare un indennizzo per rispondere ad
un’esigenza di giustizia sostanziale, riequilibrando il pregiudicato subito legittimamente dal privato a fonte
di un beneficio concreto della collettività. Si parla di responsabilità da atti leciti o legittimi,  poiché in tali
ipotesi non si verifica un danno ingiusto, cui l’ordinamento reagisce con il risarcimento, ma una
modificazione della sfera giuridica di 2 soggetti, con incremento dell’uno a carico dell’altro. 
L’obbligazione indennitaria è perciò prevista in funzione di una composizione di interessi e discende dalla
esigenza di garantire un giusto corrispettivo al soggetto la cui sfera giuridica sia stata sacrificata per il
prevalere di un diverso e superiore interesse. 
 
 
RISARCIMENTO 
 
INDENNIZZO 
Strumento di reintegrazione completa della sfera giuridica violata. 
 
Conduce ad un risultato inferiore rispetto alla perdita subita, che viene “ristorata” solo in parte con una
somma congrua. 
 
 
L’indennizzo previsto dalla lex Bassanini prevede specifici ambiti in cui applicare tale misura di ristoro
(vedi pag. precedente): 
 
1.Le vicende concernenti il mancato rispetto del termine attengono al procedimento e alle situazioni
giuridiche ad esso relative; 
2.- 3)   Concernono situazioni sostanziali e non meramente procedimentali. 
 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 26. Il mancato rispetto del termine di procediemento
amministrativo
Art. 2, L. n° 241 individua il comportamento dell’amministrazione in termini di vero e proprio obbligo di
concludere il procedimento con un provvedimento espresso e di ripristinare  tempi prestabiliti. 
 
 
Situazione passiva di obbligo di provvedere della p.a. 
 
 
Situazione di diritto soggettiva del privato di ottenere, entro il termine previsto, un altro espresso di qualsiasi
contenuto. 
 
 
“Il diritto soggettivo non riguarda l’emanazione entro il termine del provvedimento amministrativo,
richiesto, ma l’esercizio della potestà amministrativa di provvedere a prescindere dalla satisfattività della
decisione per l’interesse sostanziale fatto valere”. 
 
Si può perciò parlare di “diritto al termine” quale situazione soggettiva formale, di natura procedimentali
consistente nella pretesa del privato ad ottenere una risposta nei tempi prestabiliti. 
 
In quest’ottica il tempo = bene avente valore autonomo nel patrimonio del soggetto e la violazione dei
termini da parte della p.a. si traduce automaticamente nel pregiudizio che deve essere riparato. 
Il danno conseguente alla violazione dell’obbligo di provvedere è solo quello derivante dallo stato di
incertezza dovuto alla mancata definizione del procedimento. Si tratta perciò di una responsabilità formale. 
 
indennizzo 
 
La previsione dell’indennizzo a favore del privato per il caso di mancato rispetto dei tempi del procedimento
viene a costituire un implicito riconoscimento normativo della costruzione teorica del c.d. diritto soggettivo
al termine e al contempo fornisce un’adeguata tutela alla predetta situazione soggettiva assicurando un
ristoro patriminiale al suo titolare in caso di lesione. 
Quindi si può attribuire una finalità sanzionatorie a questa figura volta a punire l’inosservanza dei termini
stabiliti per la conclusione del procedimento e a prevenire future condotte inerti della p.a. Tale funzione
prevale su quella risarcitoria, e ciò è dimostrato dal carattere automatico e forfetario dell’indennizzo che non
richiede la dimostrazione di danno effettivo, ma esclusivamente il mero fatto oggettivo della violazione di
un obbligo. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo  
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 27. Ritardo o mancata adozione del provvedimento amministrativo 
MANCATA E RITARDATA ADOZIONE DEL PROVVEDIMENTO; 
Secondo un indirizzo il legislatore ha voluto ammettere un indennizzo non solo in ipotesi di mancata
conclusione del procedimento e conclusione tardiva del procedimento, ma anche nel caso in cui l'amm. non
abbia risposto positivamente all'istanza del privato e il ritardo e l'omissione del provvedimento.  
 
RITARDATO O INCOMPLETO ASSOLVIMENTO DEGLI OBBLIGHI E DELLE PRESTAZIONI DA
PARTE DELLA P.A. 
 
Nei punti 2 e 3 diversi presupposti e natura rispetto al punto 1. 
 
In particolare (nel punto 2) il legislatore ha ammesso l’indennizzo anche nelle ip. in cui l’amministrazione
non abbia risposto positivamente all’istanza del privato e il ritardo o l’omissione del provvedimento
richiesto si rilevino illegittimi. 
 
In conclusione: le previsioni introdotte dalla lex Bassanini hanno una portata rivoluzionaria in quanto viene
riconosciuta per la prima volta a livello legislativo, una tutela “lautamente” risarcitoria nei confronti di
“pretese” pregiudicate da comportamenti omissivi o da atti illegittimi della p.a.  
 
Quindi: Il termine indennizzo è stato usato dalla lex Bassanini, in senso atecnico, quale sinonimo di
“ammenda dai caratteri del tutto particolari con una funzione essenzialmente preventivo- punitiva (e solo
sull’istanza riparatoria) equiparabile a quella delle sanzioni amministrative o delle cd. pene private. 
(La norma sull’indennizzo non ha ancora trovato concreta attuazione). 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 28. Definizione di giurisdizione esclusiva e azione risarcitoria 
 
LA NUOVA "TUTELA PROCESSUALE": GIURISDIZIONE ESCLUSIVA E AZIONE RISARCITORIA 
 
NUOVA “TUTELA PROCESSUALE”: 
 
_  GIURISDIZIONE ESCLUSIVA 
_  AZIONE RISARCITORIA      
                                 
A fronte dell’inerzia della p.a. il cittadino può ricorrere al giudice amministrativo per chiedere
l’accertamento dell’illegittimità da silenzio – rifiuto e/o per ottenere l’annullamento dell’eventuale
provvedimento tardivo di diniego. 
 
Tale rimedio è stato fino ad oggi l’unica forma di tutela prevista dall’ordinamento in caso di comportamento
omissivo della p.a. o di ritardata adozione del provvedimento. 
E’ necessario che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole della p.a., l’interesse al bene
della vita cui l’interesse legittimo si correla e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla
luce dell’ordinamento positivo. 
 
Interessi pretensivi.  La loro lesione si configura nel caso di illegittimo diniego del provvedimento o
ingiustificato ritardo nell’adozione dello stesso, occorrerà quindi procedere ad un giudizio prognostico, onde
stabilire “se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, bensì di
una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva”. 
 
Problema: rapporti tra risarcimento del danno e indennizzo per violazione del termine del procedimento,
nonché tra giudizio amministrativo e civile. 
 
 
Indennizzo – Risarcimento del danno 
 
Lex Bassanini 1: indennizzo, caratterizzato da una funz. prettamente sanzionatorie, può essere affiancato da
una parallela azione risarcitoria volta a tutelare l’interesse legittimo leso dalla mancata o tardiva conclusione
del procedimento. 
In tal caso il privato dovrà fornire la prova dei presupposti soggettivi ed oggettivi dell’illecito, nonché
dell’effettivo nocumento economico subito. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 29. Caratteristiche delle misure di snellimento e i silenzio
significativo 
L'Obbiettivo della semplificazione nelle riforme amministrative: MISURE DI SNELLIMENTO E
SILENZIO SIGNIFICATIVO 
 
misure di snellimento                        
silenzio significativo           
 
 
La legge sul procedimento e “corpus delle leggi Bassanini” hanno introdotto: 
 
Principi di certezza dei tempi; 
Criteri e misure per la semplificazione + accelerazione del procedimento. 
 
Tali obiettivi, volti ad attuare il principio di economicità dell'azione amministrativa, vengono conseguiti dal
legislatore attraverso la: 
 
_ riduzione o l'accorpamento delle fasi procedimentali, 
_ coordinamento delle varie amm. intervenienti,  
_ riordino delle competenze degli uffici, 
_ soppressione degli organi superflui, 
_ accorpamento delle funzioni di settori omogenei, 
_ costruzione di centri interservizi previsti dalla legge Bassanini. 
Tutto questo per evitare rallentamenti.  
 
L'accelerazione, sarà resa possibile dalla semplificazione delle procedure e allo stresso tempo sarà inutile se
non si provvederà alla riduzione dei tempi procedimentali.  
I tempi devono essere ridotti, ma non a tal punto da sacrificare l'esauriente valutazione comparativa degli
interessi coinvolti. 
 
Silenzio significativo:  è uno strumento di semplificazione: si forma una fattispecie precettiva con effetti
uguali a quelli di un provvedimento negativo o positivo: riduzione degli adempimenti procedimentali.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 30. Caratteristiche della verifica preventiva e il silenzio assenso 
 
Fino al 1990: il controllo amm. sulla potenziale dannosità delle attività private si svolgeva secondo la
VERIFICA PREVENTIVA: se l'attività avesse presentato profili di "pericolosità sociale", il legislatore
avrebbe richiesto, per l'esercizio di essa, il rilascio di un previo procedimento permissivo. Unica eccezione
era il SILENZIO ASSENSO, in cui l'autorizzazione preventiva rimaneva necessaria, ma il provvedimento
espresso poteva essere supplito dal comportamento dell'amm. 
Oggi: con la lege sul procedimento, il legislatore ha modificato il sistema introducendo: 
_ la denuncia di inizio attività, 
_ ha potenziato l'istituto del SILENZIO ASSENSO. 
 
Si passa quindi dal necessario provvedimento preventivo, all'eventuale provvedimento repressivo.  
La potenziale pericolosità dell'attività viene controllata dall'amm. a seguito della denuncia, e quindi dopo
che essa è iniziata.  
 
Istituto della denuncia 
 
Originariamente era soggetto a numerose limitazioni , che tendevano a temperarne gli effetti. La disciplina
introdotta non era immediatamente operativa, dovendo essere attuata tramite un regolamento governativo
volto ad individuare i procedimenti oggetti al nuovo regime.  
Accanto alla regola dell'inizio di attività, immediatamente dopo la denuncia, si prevedeva la variante
secondo la quale l'effettivo avvio doveva essere subordinato al decorso di un termine stabilito. 
Si escludeva dall'ambito di applicazione dell'istituto ogni provvedimento permissivo che non dipendesse
esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge o che fosse posto a tutela dei valori
storico ambientali o del lavoratore sul luogo di lavoro.  
 
Per questi motivi la sua attuazione ha avuto esiti modesti; l'azione del governo e del legislatore si è orientata
verso una duplice direzione: 
_ effettiva e ampia applicazione del silenzio assenso; 
_ revisione del regime della denuncia.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 31. La normativa della denucnia, art. 19
 
Art. 19 della 241:   in tutti i casi in cui l'esercizio di una attività privata si subordinato ad un atto di
consenso, questo si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell'interessato, attestante
l'esistenza dei presupposti e requisiti di legge a condizione che: 
 
1_ il rilascio dell'atto permissivo dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e requisiti di
legge, senza l'esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali. Si
consente così al privato una diretta attuazione delle regole nel caso in cui siano definite in via normativa e
non rimesse alla discrezionalità della p.a. 
 
2_  non sia previsto alcun limite, o contingente o numerico. 
 
3_ non si tratti di concessioni edilizie e delle autorizzazioni previste a tutela dei valori storico - ambientali.  
  
La disciplina della denuncia sarà applicabile in tutti i casi dotati di caratteristiche indicate dal legislatore. 
Il meccanismo sostitutivo (dal necessario provvedimento preventivo, all'eventuale provvedimento
repressivo) assume valore di regola generale rispetto alle ipotesi speciali in cui viene mantenuto il regime
delle autorizzazioni preventive. 
Il meccanismo della denuncia non può essere applicato qualora sia previsto un limite o un contingente
complessivo per il rilascio dell'atto di autorizzazione . 
 
Tutti questi casi, in cui difettano le condizioni generali per l'applicabilità dell'istituto, rientrano nella nozione
di limiti interni.   
Le fattispecie del punto 3, in quanto necessitino di apprezzamenti con un elevato profilo di discrezionalità,
sono limiti esterni.  
 
La normativa della denuncia non ha privato la p.a. del potere di controllo sulle attività private: lo ha differito
ad un momento successivo. A seguito della denuncia del privato attestante i presupposti e i requisiti di legge,
ed eventualmente accompagnata dall'autocertificazione dell'esperimento di prove a ciò destinate, spetta alla
p.a. aprire, d'ufficio, un procedimento di verifica. 
Il procedimento ha ad oggetto: 
_ la regolarità della denuncia 
_ la legittimità dell'attività intrapresa.  
 
La verifica si fonda sulla dichiarazione del privato e sulla documentazione contenuta nel fascicolo.  
Il controllo deve effettuarsi entro e non oltre 60 gg dal ricevimento della denuncia. Esito: 
 
_ POSITIVO: In presenza dei presupposti e dei requisiti della legge, la p.a. potrà chiudere il procedimento
con un'archiviazione senza adottare formalmente alcun atto e senza alcuna comunicazione all'interessato:
tale soluzione però non garantisce i terzi lesi dall'attività intrapresa, né assicura un reale svolgimento delle
procedure di verifica. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo _ NEGATIVO: potere repressivo. Entro 60 gg spetta all'amm. disporre, se del caso e con provvedimento
motivato da notificare all'interessato. Entro questo termine il divieto di prosecuzione dell'attività e la
rimozione dei suoi effetti, salvo che l'interessato non provveda a conformare l'attività intrapresa alla
normativa vigente nel termine eventualmente assegnato dall'amm.. 
 
ENTRO 60 GG:  
_ deve essere effettuata la verifica, 
_ deve essere notificato l'eventuale provvedimento di rimozione o quello che ordina al privato di conformare
a legge la sua attività.  
Il fatto che la norma ponga questo termine, il procedimento di controllo più il principio di certezza del
termine, inducono a condividere la tesi della natura perentoria del termine, con la conseguenza che la
scadenza dello stesso consuma il potere repressivo dell'amm.         
Ammettendo questo carattere perentorio del termine si sono venuti a creare diversi inconvenienti.  
Quindi si vorrebbe operare ad una soppressione del termine dei 60 gg e assimilarlo al potere di accertamento
successivo alla generica attività di vigilanza per permettere sempre alla p.a. di operare una verifica. Questo
perché si ha la presenza di un potere sanzionatorio non soggetto a termini per chi esercita attività in
contrasto con la normativa vigente.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 32. Il silenzio assenso e il principio di semplificazione 
 
Come la denuncia di inizio di attività, anche il (-) è riconducibile al principio di semplificazione (anche se
diversamente dalla denuncia, questi si inquadra tra i comportamenti omissivi): 
_ snellimento burocratico, 
_ nuovo modo di atteggiarsi del rapporto tra cittadino e amm., tra autorità e libertà.  
 
Il diritto positivo ha 3 vie per combattere la condotta omissiva: 
1_ l'inerzia equivale ad un provvedimento di rigetto dell'istanza (SILENZIO DINIEGO) 
2_ l'inerzia equivale ad un provvedimento di accoglimento (SILENZIO ASSENSO) 
3_ l'inerzia equivale ad un inadempimento: mero fatto che non rende possibile all'interessato aderire alle vie
giurisdizionali (SILENZIO INADEMPIMENTO). 
 
L'istituto del silenzio assenso, oltre ad operare una semplificazione amm., può applicarsi solo su
procedimenti iniziati su istanza di parte e nei casi espressamente previsti dalla legge. 
È infatti necessaria una tipizzazione data la particolare struttura dell'istituto  in cui manca una qualsiasi
ponderazione di interessi e il principio del giusto procedimento viene sacrificato alle esigenze di rapidità
(viene sacrificata anche la qualità dell'azione). 
 
Art. 20 della 241: è una norma paradigmatica del silenzio assenso che si configura in termini dogmatici
come "mero fatto giuridico". 
Tale fatto, comportamento inerte, è assunto dalla legge come atto produttivo di uguali effetti di un
provvedimento esplicito.   
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 33. Il procedimento del silenzio assenso 
 
Inizia con la presentazione dell'istanza del privato, che si considera accolta se l'amm. procedente non adotta
entro termini previsti un provvedimento di diniego. 
I termini si computano dalla data di ricevimento della domanda e sono stabiliti, per ciascun tipo di
procedimento, dalla normativa regolamentare. 
La domanda di ricevimento deve indicare: 
_ le generalità 
_ le caratteristiche dell'attività da svolgere 
_ deve essere allegata una dichiarazione di sussistenza dei presupposti  
_ versamento tasse e contributi (se irregolare non priva la maturazione dell'efficacia del silenzio
significativo).  
Se essa non è regolare (inesatta  o incompleta), l'amm. deve darne comunicazione all'interessato entro 15 gg,
indicandone le cause: il decorso del termine del procedimento partirà quando la domanda sarà regolarizzata.  
 
Il decorso del termine può essere interrotto dall'amm. una sola volta per richiesta all'interessato di elementi
integrativi o di giudizio  che l'amm. non può acquisire automaticamente.  
Il termine finale è generalmente fissato dal regolamento in 3-6 mesi ma non mancano periodi più brevi, ad
es. 15 gg, entro i quali l'amm. deve comunque adottare e comunicare all'interessato il provvedimento di
diniego. In caso contrario si forma il silenzio assenso con la conseguente estinzione del potere decisorio
dell'amm. agente. È un termine perentorio che, nell'attribuire valenza significativa al comportamento
omissivo della p.a., impedisce a quest'ultima l'emanazione di un provvedimento tardivo (questo principio
trova conferma nella 241). 
 
Il silenzio significativo consuma il potere di provvedere sull'istanza e l'amm. procedente può solo rimuovere
gli effetti legali di tale comportamento omissivo, in sede di autotutela, motivando le ragioni che impongono
una revisione.  
 
operatività del silenzio assenso:  
Applicabile ad una cerchia ristretta di atti amm., caratterizzati dalla semplicità del procedimento e da un
contenuto essenzialmente vincolato, ma anche nei casi di discrezionalità pura. 
Tuttavia gli interessi costituzionalmente forti (ambiente e salute), non possono essere sottratti all'istruttoria e
alla ponderazione. Perciò spetta al legislatore compiere una previa comparazione tra le varie istanze
valutando ogni volta l'opportunità di introdurre il regime del silenzio assenso in tali materie. 
 
Il silenzio assenso è un rimedio legale della p.a.: semplifica il procedimento ed evita ritardi pregiudizievoli
per il privato, e assicura l'utilità al privato. 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 34. Definizione di silenzio facoltativo e silenzio devolutivo 
 
L'omissione analizzata fino ad ora fa riferimento alla fase decisoria e al rapporto tra privato e p.a. 
L'inerzia può tuttavia manifestarsi anche nei rapporti tra p.a., con riguardo ad atti preparatori e strumentali
rispetto alla decisione finale: silenzio procedimentale.  
In questo caso l'omissione rappresenta la violazione dell'obbligo di procedere, cagionata dalla mancata
emanazione di un atto consultivo o di comportamenti dilatori e pretestuosi. 
Al fine di evitare l'arresto procedimentale, il legislatore ha introdotto una specifica disciplina in materia di
pareri e valutazioni tecniche: 2 meccanismi:   
_ SILENZIO FACOLTATIVO 
_ SILENZIO DEVOLUTIVO 
 
E' stabilito che gli organi della p.a. sono tenuti a rendere i pareri obbligatoriamente richiesti, entro 45 gg dal
ricevimento del quesito. 
Nel caso di pareri facoltativi non è fissato alcun limite, ma le amm. interpellate sono tenute a comunicare il
termine entro cui l'atto consultivo sarà emanato. 
Il decorso del termine può essere interrotto dall'organo consultivo una sola volta e per una sola ragione:
qualora questi abbiano rappresentato esigenze istruttorie. 
In tal caso il parere deve essere comunicato entro 15 gg dalla ricezione degli elementi istruttori da parte
delle amm. interessate. 
 
Silenzio facoltativo 
 
Decorrenza del termine senza che il parere sia comunicato o senza che l'organo adito abbia rappresentato
esigenze istruttorie: l'inerzia dell'organo consultivo non determina la paralisi del procedimento: l'amm.
richiedente può prescindere dal parere e procedere verso la fase decisoria  indipendentemente
dall'acquisizione dell'atto.  
Spetta al responsabile la scelta di attendere il parere o tirare dritto per la sua strada sulla base di una congrua
ponderazione tra le esigenze di celerità e quelle di partecipazione. Inoltre spetta a lui o ai privati giungere ad
una qualificazione negativa dell'inerzia, mediante la messa in mora dell'organo consultivo e quindi la
formazione del silenzio inadempimento: il responsabile chiuderà il procedimento con provvedimento
negativo e gli interessati ricorreranno al g.a.  
Tale regime non si applica in caso di interessi cost. forti: le esigenze di celerità recedono rispetto alla
completezza dell'istruttoria. In questo caso l'atto consultivo si ritiene infungibile, sia sotto il profilo
soggettivo che oggettivo. 
 
Silenzio devolutivo 
 
Ricorso ad altri enti o organi amm. per l'emanazione dell'atto richiesto in caso di inerzia ab origine degli
organi competenti. 
Nel caso specifico, qualora l'organo adito non emetta la valutazione richiesta entro 90 gg o nel medesimo
tempo, non rappresenti esigenze istruttorie, il responsabile sarà obbligato a rivolgersi in via surrogatoria ad
altra amministrazione, dotata di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo Esclusione del regime nel caso di interessi forti. 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 35. La legge Bassanini e il procedimento amministrativo 
 
Non è sufficiente dettare i principi regolatori dell'azione amm. ma è necessario procedere ad una
razionalizzazione normativa preesistente. 
Dal 93 il Governo ha potuto ridisciplinare interi procedimenti con regolamenti di delegificazione la cui
adozione determina l'abrogazione normativa  
Sino al 97: interventi puntuali ed episodici. 
Con la Bassanini la politica di semplificazione acquista carattere di stabilità (legge di semplificazione volta
al governo). 
2 innovazioni in rilievo:  
1_ costituzione di un apposito nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure 
2_ previsione metodologie e tecniche di analisi dell'impatto della regolamentazione.  
 
Produzione normativa degli ultimi 10 anni  volta a perseguire l'obiettivo dell'efficienza del sistema
amministrativo, attraverso: 
_ razionalizzazione dei tempi 
_ semplificazione del procedimento. 
 
La certezza e la brevità dei termini necessari all'adozione del provvedimento finale costituiscono dei
parametri irrinunciabili per valutare la qualità dell'azione amm. in quanto garantiscono al cittadino la
possibilità di programmare i propri comportamenti e di reagire di fronte a condotte elusive ed arbitrarie.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 36. Definizione di partecipazione nel procedimento amministrativo 
 
Legge sul procedimento amministrativo: capo III "Partecipazione". 
Partecipazione indica e realizza il prender parte ad un processo di decisione, di soggetti diversi da quelli ai
quali un ordinamento attribuisce istituzionalmente la competenza a provvedere e che organizza stabilmente
per questo scopo. 
Partecipante: è l'"estraneo", cioè il cittadino a qualche titolo interessato. 
Quindi la partecipazione è finalizzata ad assicurare il coinvolgimenti del privato nell'esercizio dell'azione
amm., in ossequio al principio della trasparenza e della sovranità popolare sancito dall'art.1 Cost. 
Corollario più significativo della partecipazione al procedimento amm. è quello per cui viene superata o
comunque attenuata, la tradizionale unilateralità del potere amm. 
La partecipazione non elimina il provvedimento amm., al di fuori dei casi in cui si pervenga alla conclusione
di un accordo, ma si concentra nella fase precedente quella decisoria, di determinazione dei presupposti.  
Distinzione concettuale tra: 
_ partecipazione: ha una funzione puramente collaborativa, esprimentesi nelle osservazioni: il termine ha
una duplice valenza: esigenza di tutela del cittadino; utilità del contributo collaborativo del cittadino.  
_ contraddittorio: secondo l'opinione prevalente esso ricorre quando l'intervento del privato (o di altro
soggetto pubblico non istituzionalmente coinvolto) nel procedimento ha una finalità difensiva, o di tutela
della propria situazione giuridica soggettiva, e si manifesta con l'atto tipico di opposizione.  
 
Quindi emerge una nozione positiva di partecipazione, tale da identificare il contraddittorio alla stregua di
tecnica partecipativa: si delinea così un modello italiano di partecipazione al procedimento diverso da quello
americano del contraddittorio pieno, come anche quello tedesco. 
Precisando: avendo di mira una partecipazione qualitativa, cioè espressiva di una oggettiva rilevanza degli
interessi manifestati, ai fini della loro ponderazione nel contesto istruttorio, possiamo affermare che prima
finalità di essa è : la RAZIONALIZZAZIONE DELL'AZIONE AMM. e solo indirettamente è finalizzata
alla tutela. 
 
Altro aspetto innovativo rispetto il passato: la legge sul procedimento amm. prevede la partecipazione sin
dall'inizio, mediante la comunicazione dell'avvio del procedimento. 
Cioè, quando non sussistono ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del
procedimento stesso, è comunicato, con le modalità previste dall'art. 8, ai soggetti sui quali esso è destinato
a produrre effetti diretti, a coloro che per legge devono intervenire,, e ai soggetti individuati o facilmente
individuabili, diversi dai diretti destinatari, che possono subire pregiudizio dal provvedimento.  
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 37. Caratteristiche della partecipazione nel procedimento
amministrativo 
 
Permea l'intero arco procedimentale; è la fase dell'iniziativa e anche quella della decisione; ma essa
caratterizza anche l'istruttoria, vero baricentro del procedimento, nella quale si realizza l'intera opera di
individuazione ed esibizione degli interessi coinvolti e di individuazione dei soggetti titolari degli interessi. 
Istruttoria: fase centrale in cui l'amm. procede alla verifica dei fatti e all'acquisizione e ponderazione degli
interessi al fine di far emergere possibili alternative decisionali: qui la partecipazione assume la sua evidente
ragion d'essere. 
Quindi dopo la legge 241 può ritenersi pur con eccezioni e limiti adeguata solo l'istruttoria partecipata,
ovvero l'istruttoria di parti, in cui la parte è titolare del diritto alla controrappresentazione, e ciò vale come
inequivocabile segno del superamento di una concezione della p.a. come soggetto autoreferenziale, in
posizione di rigida separatezza rispetto alla comunità sociale.  
 
Istituto del RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO: si colloca proprio nell'istruttoria: 
_ la sua funzione caratterizzante consiste nel coordinamento istruttorio, di governo del procedimento e anche
di consegnatario dell'indissolubile relazione tra realtà organizzativa e realtà procedurale. 
_ esso si presenta quale funzionario demandato alla costruzione di una sembianza fisica della sequenza. 
_ si mostra inoltre come garante della partecipazione. 
_ a lui spetterà, caso per caso, trovare un congruo contemperamento tra gli (almeno in apparenza)
incompatibili principio partecipativo e principio di celerità ed efficienza, proiezioni di un sistema a
semplificazione partecipata.  
 
L'ordinamento giuridico contiene ipotesi di disciplina speciale della partecipazione per taluni procedimenti,
tra cui quello sanzionatorio, quello espropriativo e quello di approvazione dei piani urbanistici generali,
precedenti alla legge 241. 
 
 
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo 38. Il rapporto tra normativa generale del procedimento e
normative settoriale preesistenti
 
Non è di esclusione della prima rispetto le seconde, né un rapporto di sussidiarietà (nel senso che in tanto si
può applicare la normativa sul procedimento, in quanto non sia prevista qualche disciplina dalle normative
di settore) ma di INTEGRAZIONE, nel senso che la legge sul procedimento integra la normativa dettata
dalla normativa di settore, dettando una serie di garanzie. 
Un'analoga combinazione si ha nel rapporto tra le garanzie procedimentali previste dalla legge generale sulle
autonomie locali mediante la formula aperta del rinvio alle modalità stabilite dallo statuto. 
Ciò significa:   
_ da un lato: la disciplina statutaria può solo contenere un potenziamento della partecipazione; 
_ dall'altro: in caso di inerzia da parte degli enti locali nell'esercizio della propria potestà statutaria, le norme
generali sul procedimento trovano comunque applicazione anche nei procedimenti di competenza delle
amministrazioni. 
La legge sulle autonomie locali:  
_ prevede una partecipazione individualistica degli interessati ai procedimenti che li coinvolgono; 
_ rimette alla disciplina statutaria anche la enunciazione di forme di partecipazione popolare (consultazione
della popolazione; istanze; petizioni; proposte dei cittadini) sconosciute alla legge sul procedimento, e
invece già previste dalla legislazione regionale: partecipazione politica, finalizzata a consentire la presenza
attiva dei cittadini nel governo dell'ente locale.  
Si evidenzia perciò: una distinzione di contenuto e di forme tra:  
_ partecipazione procedimentale 
_ partecipazione politica: svolge solo un compiuto di stimolo, essendo generalmente sprovvista di sanzione. 
 
La legge sul procedimento disciplina l'istituto della COMUNICAZIONE DELL'AVVIO DEL
PROCEDIMENTO (art. 7 l. 241/90), prevedendo 3 categorie di destinatari: 
_ soggetti nei cui confronti il provv. finale è destinato a produrre effetti diretti; 
_ soggetti che devono intervenire per legge nel procedimento; 
_ i terzi (cioè non diretti destinatari) ai quali dal provv. possa derivare un pregiudizio, in quanto individuati
o facilmente individuabili. 
Si tratta di categorie soggettive tra loro differenti, per le quali muta il titolo della partecipazione e dunque
anche il contenuto della stessa, ma che vengono nel loro insieme ad enucleare il novero dei cd.
INTERVENTORI NECESSARI. 
Distinzione tra: 
_ efficacia diretta del provv.: riguarda gli effetti che si producono nella sfera giuridica del destinatario del
provv. 
_ efficacia riflessa del provv.: riguarda gli effetti che si producono nella sfera giuridica del soggetto terzo
rispetto al provv. (cioè non destinatario dei suoi effetti diretti). Essi sono i titolari di situazioni incompatibili
o inscindibili con quella implicata nel provv. finale perciò un'interferenza (o dipendenza) tra rapporti
giuridici. Da ciò si ricava: efficacia riflessa: concerne sia effetti favorevoli che effetti sfavorevoli  per i terzi;
risulta perciò più ampia dell'efficacia diretta, posta ad oggetto della legge generale sul procedimento, la
quale mira solo alla tutela anticipata dei terzi incisi dagli effetti sfavorevoli.  
Beatrice Cruccolini Sezione Appunti
Diritto amministrativo