Caratteristiche dell'atto amministrativo

Caratteristiche dell'atto amministrativo

E' opinione diffusa che gli atti amm. siano privi di imperatività, non essendo in gradi di incidere autoritativamente nella sfera giuridica dei soggetti destinatari, capacità che invece è riconosciuta ai provvedimenti. La tesi non convince Cavallo pienamente!
Va ricordato che il provvedimento, quale comando giuridico, autoritativamente costituisce il rapporto, disciplinandolo integralmente in quanto norma speciale.
L'atto amministrativo invece si limita all'individuazione dei soggetti destinatari di un rapporto, che è stato già previsto e disciplinato dalla norma: con l'atto il comando giuridico astratto si traduce in un rapporto amm. mediante l'identificazione dei soggetti nei cui confronti il comando giuridico risulterà imperativo. L'assenza di ponderazione giustifica il ruolo subalterno dell'atto nell'instaurare uno specifico rapporto, la cui disciplina è ripresa dallo schema legale della norma.
In caso di atti amm. strumentali: il loro inserimento in un procedimento impedisce loro autonomo rilievo in ordine del rapporto che si costituirà solo con il provvedimento: questi atti sono giustamente privi di imperatività.
Ciò non accade per quei provvedimenti che pur intervenendo in un procedimento, conservano una loro autonomia nell'ambito della fattispecie procedimentale volta all'emanazione di un altro provvedimento. Questi atti provvedimentali sono capaci di esprimere una ponderazione di un interesse, costituendo così un rapporto amm. autonomo anche dopo l'emanazione dell'atto finale.
Non è tanto la natura servile (l'essere al servizio del provv.) il connotato sostanziale dell'atto amm., quanto la mancata discrezionalità nell'esercizio del potere normativam. attribuito all'amm. agente.


ATTO AMMiNISTRATIVO E PROCEDIMENTO

La moda della procedimentalizzazione ha investito anche l'atto non provvedimentale: il rapporto atto-procedimento si risolveva in una totale affermazione del secondo sul primo.
Questa affermazione si riferisce soprattutto a quegli atti che, come dichiarazioni di scienza o di conoscenza erano stati ricondotti alla produzione di certezze giuridiche da parte dell'amm. mediante l'emanazione di atti non provvedimentali. Questa attività di certificazione è stata inquadrata nella categoria degli procedimenti dichiarativi, scindibili in procedimenti di scienza (in cui si rende giuridicamente certo l'incerto) e procedimenti di conoscenza (in cui si partecipa la certezza giuridica).
Se il procedimento, forma del potere, è contenitore per il provvedimento, similmente dovrebbe esserlo per l'atto amm.: il suo procedimento di formazione è più semplice.
Per gli atti amm. non strumentali in procedimento consiste in una sequenza di operazioni  le cui fasi sono scandite dalla norma giuridica: l'amm. agente ha l'obbligo di iniziare il procedimento, che porterà all'emanazione di quell'atto di certificazione, vincolata nell'esercizio discrezionale del suo potere al rispetto di tutte le operazioni.   
Per gli atti amministrativi in posizione strumentale rispetto al provvedimento: questi atti che intervengono in un procedimento si svolgono nel medesimo secondo un modello procedimentale non autonomo, in quanto funzionalizzato nei confronti del provvedimento finale.
Si conferma in questo ulteriore assorbimento del procedimento dell'atto nel procedimento del provvedimento, la posizione servile del prima rispetto al secondo.

Tra i vari elementi dell'atto e gli effetti da esso prodotti, sempre predeterminati normativamente, l'atto amm. a differenza del provvedimento, risulterebbe un atto tipico.
L'esercizio non discrezionale del potere si svolge in termini assolutamente vincolati: l'amm. agente è obbligata ad osservare uno schema legale che, nell'individuare l'articolazione degli elementi, li riassume in una figura unitaria. Quindi il principio di nominatività opera nel conferire tipicità all'atto amministrativo: non si avrebbe spazio per atti innominati, misti e quindi atipici.
Inoltre, mentre per il provvedimento è sempre possibile addivenire ad una negoziazione dell'assetto degli interessi presenti nell'affare amministrativo, ciò è giuridicamente impossibile per gli atti amm.
Per gli atti amm. le figure pattizie degli accordi, che introducono schemi provvedimentali certamente misti, innominati ed atipici, non possono trovare applicazione: l'atto è sempre espressione dell'esercizio non discrezionale di un potere amm., per cui la disciplina dell'interesse pubblico è integralmente predeterminata dalla norma.
Per questo motivo in dottrina si escludeva la apponibilità di clausole accessorie ai meri atti amm., la cui tipicità veniva, per così dire, rinforzata, dal momento che gli effetti giuridici dell'atto discendono soltanto dalla legge e non si riportano dalla volontà dell'amm. agente.
La non apponibilità delle clausole accessorie sta a dimostrare che tipicità e nominatività sono principi che oggi trovano applicazione, proprio nell'area degli atti amm. non provvedimentali.