Il rapporto tra partecipazione procedimentale e legittimazione processuale

Tale collegamento diviene problematico nel caso in cui l'interviente non è titolare di un interesse legittimo inciso dal provv. emesso all'esito del procedimento;
Tra procedimento e processo: c'è un rapporto di complementarietà e di integrazione cd. Selettiva, cioè che non sempre la partecipazione al procedimento è veicolo di legittimazione processuale.
È condivisibile l'opinione secondo cui anche alla partecipazione procedimentale, in quanto tale, deve essere riconosciuta una tutela giurisdizionale.
In conclusione: la partecipazione al procedimento, se pur non incide direttamente sulla legittimazione processuale, pur tuttavia amplia la materia del giudizio in quanto la più intensa rappresentazione degli interessi, connessa all'istruttoria partecipativa (principio dell'audi aleram partem).
Eccezioni: al principio di partecipazione, per cui non c'è l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento:
_ l'attività della p.a. diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione e i procedimenti tributari. Per tutti questi procedimenti restano ferme le norme che li riguardano in modo specifico.

Ulteriore causa di esclusione dell'obbligo di comunicazione è la sussistenza di ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento che impongono il contemperamento del principio di efficienza più quello di pubblicità.
DEF. di URGENZA QUALIFICATA: situazione idonea a giustificare l'affievolimento delle garanzie procedimentali; consente di derogare alla comunicazione di avvio. L'ambito di applicazione di questa causa di esclusione è quello dei provvedimenti di urgenza tipici o atipici; è inoltre estendibile ai PROCEDIMENTI RISERVATI:
_ ipotesi in cui l'esigenza di celerità del procedimento non dipende tanto dall'urgenza del provv., ma dalla necessità che il procedimento si concluda rapidamente perché la sua notizia potrebbe essere di pregiudizio all'interesse tutelato, state l'esigenza di riservatezza che altrimenti vanificherebbe lo scopo.
_ essi, determinando un intervento dell'amm. in ordine a cose o a situazioni che potrebbero venire rimosse o compromesse, da parte dei soggetti controinteressati che ne venissero previamente a conoscenza, implicano inevitabilmente l'esclusione della comunicazione dell'avvio del procedimento.

Tra le ipotesi problematiche di esclusione giurisprudenziale dell'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento devono ricordarsi quella degli atti dovuti e vincolati. Se il contenuto del provvedimento è interamente vincolato dalla norma, l'intervento del privato può offrire elementi cognitivi nuovi, utili a completezza dell'istruttoria. Ma se l'intervento del privato non contribuisce neppure all'accertamento della situazione di fatto non si avrà operatività dell'istituto partecipativo. Un'altra causa dell'obbligo di esclusione dall'obbligo di comunicazione è configurabile per i PROVV. SEGRETI, la cui istruttoria non consente l'accesso delle parti, e del resto neppure il contenuto del provvedimento finale può essere esternato.
È possibile che la comunicazione di avvio del procedimento possa essere sostituita da ATTI EQUIPOLLENTI, da verificare caso per caso, che, nel prevedere adeguati strumenti garantistici, consentono di realizzare una partecipazione analoga a quella disciplinata dalla legge generale sul procedimento amm.

L'avviso di avvio è dovuto in caso di procedimenti che si concludono con il silenzio assenso, atteso che non può escludersi che l'amm. adotti un provv. formale, e comunque vi è sempre un'attivazione del potere che si trasforma in atto (espresso o fittizio).
Al contrario: non vi è obbligo di comunicazione di avvio in caso di denuncia di inizio di attività, la quale esclude la pendenza di un procedimento.