Definizione dell'obbligo di procedere e di provvedere

Definizione dell'obbligo di procedere e di provvedere

L'effetto che provoca l'atto formale d'iniziativa sull'amm. che lo riceve o che lo compie è l'obbligo di procedere, di avviare e dare seguito al procedimento. In questo caso è chiara la dualità soggettiva che concorre alla determinazione del rapporto: l'obbligatorietà discende dalla qualificazione che la norma riconosce all'istanza o alla richiesta, espressione di una situazione pretensiva del privato o di una pubblica autorità nei confronti di un'amm., cui è affidata la cura di uno specifico interesse pubblico. L'effetto si traduce in uno specifico obbligo di procedere: il procedimento è instaurato e l'amm., destinataria dell'atto esterno di iniziativa, è divenuta domina del medesimo perché doverosamente legittimata e gestirlo.
Ma l'obbligo di procedere può anche essere riferito nelle ipotesi di iniziativa d'ufficio, nelle quali l'esistenza di un rapporto intersoggettivo non pare sempre evidente.
Nel caso in cui l'avvio del procedimento è determinato dall'autorità agente con atto formale, si avrà un preciso obbligo a procedere dal momento che il soggetto cui è stato trasmesso l'atto formale d'iniziativa d'ufficio, diventa parte del rapporto essendo interessato a che il procedimento sia ritualmente svolto dall'amm. procedente.
Un rapporto non emerge quando l'apertura del procedimento consegua obbligatoriamente alla giuridica conoscenza che l'amm. riceve di un presupposto qualificato dalla norma come propulsivo dell'azione amm. (stato di pericolo...). l'obbligo di procedere discende direttamente dalla normativa, sicché l'amm. procede obbligatoriamente, in quanto deve curare l'interesse pubblico di cui è attributaria: l'esercizio discrezionale del suo potere non può esprimersi sull'an (ovvero se iniziare o meno il procedimento), ma solo sul quomodo, cioè su come concluderlo (e se concluderlo..).
Di regola non sussiste per le p.a. un obbligo generale di procedere ex officio: l'amministrazione può decidere se procedere o può ritenere opportuno non istaurare il procedimento. Nel primo caso una volta compiuta la scelta di procedere, l'amm. deve necessariamente attenersi alle disposizioni contenute nella nuova legge sul procedimento amm. (tranne i procedimenti riservati o segreti) e formalizzare l'atto interno con il quale ha avviato il procedimento. L'individuazione dell'unita operativa e del responsabile del procedimento devono essere comunicati ai soggetti interessati. Con la comunicazione viene ad instaurarsi quel rapporto la cui esistenza giustifica sul piano intersoggettivo la rilevazione anche di quelle fattispecie del richiamato obbligo di procedere a carico dell'amm. domina del procedimento, seppur iniziato d'ufficio non obbligatoriamente, ma sulla base di una libera scelta.   

L’obbligo di provvedere

Dall'obbligo di procedere si è giunti all'obbligo di provvedere. Il legislatore afferma che iniziato il procedimento la p.a. ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.
Ma questa soluzione dovrebbe essere limitata a quei procedimenti aperti in seguito ad atti formali di iniziativa con i quali l'amm. è stata obbligata ad avviare il procedimento: l'obbligatorietà nel procedere si traduce nella conclusione del procedimento mediante l'emanazione dell'atto costitutivo del regolamento degli interessi.
Un significativo spazio deve riconoscersi a quei procedimento che l'amm. agente avvia con atti interni attraverso l'affidamento discrezionale della pratica, iniziata in via riservata o segreta, smistata dall'autorità di vertice a determinati organi ed uffici (qui manca una pubblicità all'apertura del procedimento). In settori strategici dell'amm. (sanità, igiene, ordine pubblico, sicurezza, finanza...) l'iniziativa d'ufficio deve necessariamente esprimersi: si pare il procedimento, c'è un obbligo a procedere. Ma nel corso della procedura l'amm. sarà sovrana nel rilevare magari in venir meno della situazione di pericolo che aveva ingenerato il procedimento, sicché al riguardo può essere giustificata l'archiviazione della pratica: il non atto evita l'emanazione di un provvedimento espresso del tutto inutile, soprattutto in presenza del criterio di economicità che dovrebbe reggere l'attività amministrativa.  
L'individuazione del responsabile del procedimento faciliterà indubbiamente l'applicazione della disciplina penale, sino ad oggi non molto incisiva. Analoga considerazione si può fare per la resp. civile del funzionario, sino ad oggi quasi del tutto inapplicata.