Il modello unitario di procedimento amministrativo

Il modello unitario di procedimento amministrativo

L'art. 15 della legge generale sul procedimento lascia trasparire l'idea di una piena legittimazione alla conclusione di accordi da parte delle p.a. Sancendo la possibilità per le amm. di accordarsi per disciplinare lo svolgimento di attività di interesse comune, la previsione in esame ha la funzione di attribuire efficacia giuridica alle determinazioni assunte in via concordata da soggetti pubblici che intendano cooperare per il raggiungimento di una finalità condivisa.
Non vi sono difficoltà nel ritenere che le previsioni relative alla forma scritta ad substantiam, nonché alla sottoposizione delle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi stessi alla giurisdizione esclusiva del G.A.  possano valere anche per convenzioni fra amm. diverse.
Complicazioni: per l'utilizzabilità dei principi del c.c. in materia di obbligazioni e contratti.
È rimesso così all'interprete il compito di districarsi fra ordini diversi di rinvii e valutazioni di applicabilità delle norme che, se da un lato rendono incerto l'esito di una operazione così complessa, dall'altro sembrano allontanare la fattispecie convenzionale in esame dal modello civilistico del contratto.
L'ultima previsione è quella relativa alla sottoposizione degli atti convenzionali ai medesimi controlli previsti per i provv. che dagli accordi stessi dovessero risultare sostituiti: le convenzioni fra soggetti pubblici possono costituire una valida alternativa al provv. anche indipendentemente da un'espressa previsione legislativa (le p.a. infatti possono sempre concludere accordi fra loro.
Se è vero che gli accordi fra amm. possono essere conclusi anche in sostituzione di provv., è altrettanto vero che la preesistenza di un rapporto procedimentale fra soggetti coinvolti non è necessaria per concludere un accordo.
Diversamente da quanto accade per i rapporti convenzionali conclusi ai sensi delle norme sugli accordi procedimentali, le amm. possano istituire in via concordata rapporti nuovi nel senso di non prefigurati precedentemente dalla legge in una qualche riforma.
L'unico limite che le amm. incontreranno nella conclusione degli accordi per lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune riguarderà le rispettive competenze e la dimensione del potere ad esse conferito. Trattandosi di soggetti pubblici, all'aumento degli strumenti utilizzabili per il raggiungimento delle proprie finalità non corrisponde un'estensione degli ambiti operativi, ne un incremento delle potestà che restano attribuite nei limiti previsti dalla legge.
Le amm. dispongono delle prerogative ad esse proprie , incontrando anche nella conclusione di accordi, il limite del principio di legalità concernente le proprie attribuzioni.
L'accordo disciplinato dalla legge di riforma delle autonomie locali può essere preso in considerazione come una tipologia particolare di convenzione dalla quale derivano conseguenze specifiche.
Quanto osservato vale per l'attribuzione di poteri di vigilanza sull'esecuzione delle determinazioni concordate e di sostituzione nel caso di inadempimento, di una o più parti del rapporto.
Un'altra serie di possibili formule convenzionali: convenzioni che lo stato o la regione possono imporre ai comuni e province e per le quali la necessità di una specifica previsione legislativa risiede nella natura obbligatoria della convenzione per gli enti minori. La legge rende utilizzabile l'accordo per regolare, oltre allo svolgimento di attività di servizio, anche l'esercizio di funzioni pubbliche.
La Bassanini 1 ha delegato l'esecutivo a prevedere con decreto apposito, forme convenzionali di raccordo fra i diversi livelli di governo. La necessità di un'apposita disciplina di rango primario deriva dall'opportunità evidenziata dal legislatore, di consentire che con gli accordi si preveda anche l'esercizio di poteri sostitutivi da attivarsi in caso di inadempienza delle funzioni amm.
Le forme di garanzia che devono essere assicurate a fronte della previsione di effetti di tale portata, sono rintracciabili nella previsione della necessaria presenza e dell'intervento, anche unitario, di rappresentanti statali, regionali e locali nelle diverse strutture di esercizio delle funzioni di raccordo, indirizzo, coordinamento e controllo.