Le fasi del procedimento amministrativo

Le fasi del procedimento amministrativo

Il procedimento amm. si presenta come una sequenza di fasi predeterminate, tra loro articolate in modo concorrente per l'emanazione del provvedimento amm.: la formazione progressiva della congrua ponderazione è frutto di questa serie di atti ed operazioni strumentali per la valutazione degli interessi, la quale, in termini di regolamento precettivo degli stessi, è conclusiva del procedimento medesimo.
Le singole fasi sono integrate in una successione temporale che, nell'unitarietà della fattispecie provvedimentale, viene strutturalmente unificata nel provvedimento finale: infatti le fasi sono in una sequenza seriale, cioè la terminazione dell'una è il presupposto non solo logico, per l'inizio della successiva. Per il raggiungimento del momento terminale, l'amm. agente deve compiere tutte le sequenze.

L'iniziativa, l'istruttoria e la decisione sono le tre fasi procedimentali attraverso le quali si svolge la ponderazione dell'interesse pubblico; secondo un diffuso orientamento si riconosce una possibile ulteriore fase cd. Integrativa dell'efficacia, destinata a conferire al provvedimento finale l'idoneità alla produzione degli effetti voluti dall'amm: la valutazione ponderata degli interessi, riassunta nel regolamento predisposto dal provvedimento, sarà verificata da un soggetto diverso da quello che ha gestito le precedenti fasi del provvedimento.

L'intervento di altre amm. si traduce spesso nella inserzione di subprocedimenti che accedono, sempre in posizione strumentale, al procedimento principale: ciò può accadere nelle varie fasi che possono essere condizionate dalla conclusione di un subprocedimento predisposto per l'emanazione di un atto o di provvedimento necessario per lo svolgimento rituale di quella fase procedimentale.
Ad es. un provvedimento di proposta comporta l'avvio del procedimento, innescando la fase dell'iniziativa ed attivando altra amm., che sarà poi deputata alla gestione di fasi successive, che porteranno all'emanazione del provvedimento finale. La proposta è provvedimento conclusivo a sua volta di un subprocedimento, gestito autonomamente dal soggetto proponente, il quale con il suo atto fa iniziare il procedimento, che sarà concluso da altra amministrazione. Anche nel subprocedimento vi sarà una scansione di fasi secondo quella modulazione seriale, che si è vista ricorrere nel procedimento principale.
Subprocedimenti non potrebbero intervenire nella fase decisionale, di esclusiva spettanza dell'amm. agente attributaria dell'interesse pubblico primario.
Altra ipotesi di partecipazione alla fase decisionale di soggetti diversi dall'amm. agente è offerta dalle 2 fattispecie di accordo previste dalla normativa generale sul procedimento amm.: specie l'accordo sostitutivo del provvedimento costituisce una figura alternativa al modello tradizionale. La soluzione convenzionale del procedimento non è configurabile quale provvedimento amm.
Ma sarà soprattutto nella fase istruttoria che la ponderazione degli interessi si articola in subprocedimenti, mediante i quali l'immissione nel procedimento di interessi secondari o la valutazione dell'interesse primario viene arricchita dall'apporto di altre competenze, diverse da quella dell'autorità agente. Provvedimenti (autorizzazioni, ammissioni, nulla osta..) ed atti non provvedimentali (pareri, accertamenti..) sono "versati" nel procedimento, conseguendo ad una attività compiuta secondo un modello procedimentale: sono tasselli che si inseriscono in una fase del procedimento contribuendo, in modo spesso determinante alla prosecuzione e terminazione del medesimo. In un solo procedimento amm. quindi possono intervenire più atti e provvedimenti, ciascuno dei quali è atto costitutivo di un subprocedimento.
La presenza di subprocedimenti, molto significativa nella fase integrativa dell'efficacia, non dovrebbe limitarsi alle sole ipotesi in cui l'atto finale del subprocedimento abbia natura provvedimentale, in quanto espressione di una valutazione autoritativa dell'interesse pubblico. Anche gli atti amm. semplici seguono una sequenza procedimentale, sicché non sembra puntuale una loro esclusione dal novero degli atti costitutivi di un subprocedimento.
Lo schema del procedimento amm., articolato in fasi, che tra loro interagiscono in una successione progressiva seriale, nasce con la vocazione di essere il contenitore formale in cui è destinata a svolgersi la congrua ponderazione dell'interesse pubblico: sarà dunque il provvedimento l'atto finale, conclusivo in quanto costitutivo del procedimento.
L'attività organizzatoria o contrattuale delle p.a. sono procedimentali secondo procedure simili: il corrispondente procedimento servirà come contenitore per un accordo di programma o per un contratto ad evidenza pubblica. L'analogia formale con il contenitore procedimentale non consente di andare oltre: l'attività è e rimane organizzatoria o negoziale.