Storia delle aziende pubbliche e sanitarie:

 
 
 
Storia delle aziende pubbliche e sanitarie
di Barbara Pavoni
 
Appunti sulle politiche pubbliche e sanitarie in Italia dall'Ottocento a oggi,
attraverso le guerre mondiali e il Fascismo, fino al dominio della Dc e il periodo
di Tangentopoli. In chiusura breve sintesi della teoria delle professioni secondo
i più autorevoli sociologi.
 
Università: Università Politecnica delle Marche
Facoltà: Economia
Esame: Sociologia delle aziende pubbliche e sanitarie
Docente: Maria Giovanna Vicarelli1. Storia del sistema di welfare in Italia
 
In Italia non c'è un unico sistema di welfare che è rimasto invariato. In Francia ad esempio è rimasto sempre
assicurativo (con adattamenti e trasformazioni). In Svezia è da sempre universalistico-istituzionale. Sono
paesi con continuità di modelli. Invece in Italia così come in Grecia Spagna Portogallo c'è discontinuità. Si
passa infatti attraverso tre forme di welfare +1 variante. La maggior parte del welfare è sanitario. 
Prima fase 1861-1924 dall'unità al prefascismo. Fase liberale. Le politiche sono di tipo residuale. 
Lo Stato non si fa carico della tutela sanitaria. Chi se ne occupa? Famiglia o chiesa. 
Quando queste non possono intervenire, interviene lo Stato. L'assistenza riguarda i poveri, chi non ha
famiglia né lavoro. Interviene il medico condotto alle dipendenze dei comuni. 
Seconda fase 1924-1978 periodo fascista e repubblicano. È il periodo assicurativo. 
La tutela è a carico di una assicurazione, privata o pubblica. Chi lavora ha la copertura assicurativa
mutualistica. Si chiama anche fase meritocratica o lavorativa. Il periodo si divide nelle due varianti
autoritaria e democratica. 
Terza fase dal 1978 ad oggi. Legge 833/78, del servizio sanitario nazionale. Il sistema è universalistico-
istituzionale. Si è tutti uguali e la gestione è diretta nazionale. 
 
Prima fase 1861-1924 dall'unità al prefascismo 
Il sistema sanitario risponde alle esigenze dei cittadini? 
Non ci sono resoconti, statistiche che diano un quadro unitario e anche gli storici sono limitati. 
La situazione è differenziata a seconda dei regimi politici e delle scelte degli Stati. I vari regni avevano
infatti legiferato con sistemi sanitari differenziati.  
Nello Stato Pontificio specie in Lazio e in particolare a Roma c'era una concentrazione di Opere Pie.
Rispondono ai bisogni di assistenza. Soprattutto al centro-nord, assente al sud. 
 
In Toscana e nel centro-nord ad esempio Emilia-Romagna ci si differenzia per la presenza di medici
condotti (tradizione comunale). Non ci sono al sud e poco al nord-est.  
 
Nel Lombardo-Veneto da fine 1700 si erano sviluppati molti servizi socio-sanitari. 
L'impero aveva posto più attenzione e ciò rimase anche con l'unità d'Italia. 
 
A Napoli c'è la più grande facoltà di medicina del paese fino alla fine del 1800. 
 
Ragionando più in termini di annessione che insurrezione la maggior parte della normativa del regno di
Sardegna viene acquisita dal regno d'Italia. 
 
Nel 1865 comunque la normativa è limitata e schematica, che non trasforma i sistemi sanitari. 
 
La prima vera legge o codice di ordinamento sanitario verrà emanato nel 1888 da Crispi e fortemente da lui
voluto infatti fu votato con fiducia. 
È un presidente del consiglio che Bismarkeggia. 
 
Nel 1890 sempre Crispi fa approvare la legge sulle Opere Pie. Anche la legge 328/2000 ha come
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie antecedente questa del 1890. Sono due capisaldi. 
Con queste due leggi si disciplina tutta l'igiene e la sanità pubblica e tutti gli enti ospedalieri. 
 
Come mai si deve aspettare 27 anni? Nonostante che i progetti e i disegni di legge furono diversi?
L'approvazione fu sostenuta anche da epidemie di colera, anche nelle grandi città. Queste fanno scalpore
tramite giornali. 
 
 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 2. Opposizioni alle leggi di Crispi sull'ordinamento sanitario
 
Si oppongono: 
 
-   la Chiesa: ha un ruolo fondamentale con le Opere Pie e si oppone per mantenere il monopolio
dell'assistenza. Il patrimonio delle Opere Pie è superiore al Pil italiano. Ma  
solo il 15% di questo veniva usato nelle stesse Opere Pie per la tutela e i servizi sociali. Esse erano potenti
per i lasciti di beneficenza. Questi lasciti erano per fini morali le Opere infatti erano per il bene di qualcuno
ad esempio minori, donne traviate, vagabondi, ospedalieri. 
 
Ospedalieri è chi ospita chi è in viaggio ed è malato. 
 
Chi amministra? Un discendente o rappresentante di chi fa il lascito, più la parte ecclesiastica, più gli enti
locali in minoranza. 
Le Opere Pie sono private e in mano alla Chiesa. Inserite in ex conventi o ex chiese. Grandi camerate. Le
suore erano adibite all'assistenza, erano volontarie e quindi non costavano niente. 
 
C'erano due figure il cosiddetto proto-infermiere che è più che altro maschile perché deve essere forte per
spostare i malati o i cadaveri. Simile a un portantino.  
 
La figura femminile è una lavandaia ed entrambi sono inferiori alle suore. La lavandaia era una vedova con
o senza figli o una traviata o proveniente da orfanotrofi così come i portantini, erano entrambi “accolti”. 
 
La medicina del tempo non ha cura è limitata. 
 
I medici quindi non erano indispensabili e non erano alle dipendenze dell'Opera Pia ma erano liberi
professionisti in visita su base volontaria. Avevano infatti come clienti le famiglie nobili. 
Lavorando all'Opera Pia il loro fine era di sperimentare di tutto (farmaci, strumenti, operazioni).  
Si chiamavano Primari che si portavano dietro il secondario, di aiuto. 
I medici non si sentiranno mai dipendenti per questo motivo, reclamando da sempre la libera professione.  
La retribuzione del medico era composta da differenti parti che derivavano da diverse normative, era quindi
complessa. 
 
-    I nobili ed i ricchi. Essi non vogliono spendere per la sanità perché c'è da spendere per altro. Il
Parlamento è il riflesso dello statuto Albertino: il Senato è di nomina regia e la Camera è eletta per censo,
pertanto ricchi e i notabili. Inoltre seguono una logica paternalistica, clientelare, patrimoniale (io possiedo e 
ti do se voglio, e tu mi devi tutto). Al massimo possono accettare forme di paternalismo industriale (esempio
villaggi per le fabbriche). 
 
-    L'associazionismo sindacale (tipo sindacati di categoria) di auto-mutuo-aiuto. Presenti per certe
professioni (esempio tipografi, artigiani del legno). Cresce molto negli anni 1880 nelle regioni del centro
nord. Auto mutuo aiuto è tipo una cassa comune per bisogni sociali e sanitari, primo fra tutti il funerale, per
soldi delle vedove, infortunio, malattia, anche forme previdenziali e pensionistiche. 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie È molto locale ad esempio per città ma anche per imprese. Quindi il welfare statale è visto come una
ingerenza e vissuto come vessatorio e lontano. Infatti sia le tasse che l'imposizione del servizio militare
obbligatorio è malvisto in quanto non si comprende la contropartita a questo togliere. 
Il Risorgimento è stato fatto da pochi studenti di ceto medio medio-alto e non dalle masse. Infatti dopo, le
leggi si iniziarono a regolare e codificare, unificando statuti, bilanci, norme su aiuti. Facendo così inaridire
la spinta dal basso. Formalmente, perché poi non fu così. 
Le associazioni sindacali diventeranno sezioni politiche oppure avranno senso ricreativo, tipo balera. Oggi
sono i cral. 
Comunque l'auto mutuo aiuto si oppone allo stato. 
 
-    anche alcuni medici sono opponenti, cioè quelli che svolgono la libera professione. 
 
 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 3. Sostenitori delle leggi di Crispi sull'ordinamento sanitario
 
Chi che invece chiede la riforma? 
 
-   medici condotti: pochi, mal pagati, distribuiti in modo differenziato sul territorio. Le condotte mediche
sono comunali, pagate dai comuni che avevano molte altre funzioni (indebitati). 
Differenze retributive fra comune e comune, licenziabili. 
Sono rivoluzionari, a favore della popolazione che non può permettersi l'assistenza.  
Invece i professionisti non vogliono e non sanno delle sorti dei braccianti e minatori.  
Ci sono malattie intestinali come il tifo e colera e respiratorie. Chiedono che la figura sia istituita in ogni
comune del regno e che anche sia istituita l'ostetrica condotta. Questi sono i loro interessi comunque a
favore della popolazione. 
 
-    igienisti e grandi chimici. 
Andavano fatti gli italiani. Alcuni ministri pensano che va riformata l'università. Investire nelle università è
chiamare nelle cattedre grandi nomi della scienza EU. Professori tedeschi, olandesi, francesi, innovatori nel
loro paese. Morescott è uno di loro che va a Torino.  
Si danno risorse per la ricerca, un ospedale, e lui fa ricerca. 
La facoltà di medicina di Napoli viene rinnovata, il ministro era De Santis, napoletano. 
C'è il ritorno dei cervelli in fuga. 
Si ha una rivoluzione scientifica: scoperta dei fattori eziologici delle malattie. 
Spiegazioni sul suo insorgere partendo dalle patologie. Attività di laboratorio. Batteriologia. 
Prima si parlava solo di miasmi. Prima la medicina era basata sul niente: purghe e salassi. Per i batteri si fa
invece prevenzione oppure vaccinazione tipo per il vaiolo. 
 
Questi clinici aprono una visione nuova dove gli igienisti hanno risalto. Igiene e medicina pubblica è la
specializzazione che nasce in questo periodo. Il medico igienista va sul territorio per individuare i focolai,
anche nei centri abitati con le fogne a cielo aperto (canali al centro delle strade), e cimiteri. 
Indicazioni di igiene anche per le mamme, insegnando loro come pulire, accudire, allattare, sterilizzare. La
legge del 1910 prevede le camere di allattamento. 
Gli orfanotrofi pagavano le balie, le morti dei bambini venivano dichiarate più tardi per prendere i
contributi. Le morti infantili avvenivano a causa delle condizioni igieniche. 
 
Un medico condotto del Comune diventa l'ufficiale sanitario con la legge del 1880.  
Si rivedono così comuni e crescerà la speranza di vita. 
 
Un cenno agli ufficiali dell'esercito: a fianco delle figure dette sopra perché la maggior parte dei giovani
avviati alla leva veniva scartata in quanto malati e gracili. Il rachitismo era dovuto alla pessima
alimentazione. 
L'esercito è fondamentale per governare (e risanare la razza), difesa del territorio. 
 
Anche i medici del lavoro appoggiano, sono influenti, fanno ricerche sul lavoro in miniera e la malaria dei
contadini. Volevano migliorare le condizioni. Sono considerati vicini al lavoratore. 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 4. La nascita della donna medico
 
Nel periodo dal 1861 al 1888 ci sono poche informazioni su di loro. Fino al 1877 è impedito le donne di
frequentare l'università e laurearsi. Non c'è un cambiamento di genere. Possono solo fare le uditrici (e
comunque in un numero ristretto). 
Si cambia da fine ottocento e a cavallo del novecento. 
L'Italia è differente dagli altri paesi come la Francia e l'Inghilterra o Usa o Svizzera.  
In questi stessi anni le università sono aperte alle donne e si laureano. Stessa cosa per i paesi scandinavi. 
 
La Gran Bretagna e paesi scandinavi oltre all'America si inseriscono le donne ma in modo separato per
evitare promiscuità. Ci sono quindi corsi per le donne e su materie per donne e bambini. 
I limiti: ad esempio non c'è scambio, sono considerate marginali (ed anche i relativi ospedali). 
I pregi: meglio esserci che non esserci. 
 
In Italia e Francia non si separa ed è più difficile. C'è subito un'integrazione ed è apparentemente positivo. In
realtà ci sono difficoltà di carriera, ostracismo. Non trovavano lavoro, solo come medico condotto o
volontarie. Maria Montessori ad esempio è una figura centrale, va all'estero. Lascerà nel 1911 per conciliare
la famiglia. Molte donne sono valdesi o ebree o straniere, culture che possono essere istruite come medico.
Le italiane no. 
 
Ad esempio la figlia di Lombroso non viene mandata a medicina e dopo molte insistenze le è concesso ma
in compagnia del fratello e del cugino. 
Creano concorrenza che viene avvertita dai medici nonostante i numeri siano piccoli (25). 
Anche perché in realtà c'è una pletora medica (troppi medici rispetto ai posti disponibili). 
Le donne che si laureano sono donne eccezionali. 
La dottoressa Modena aderisce al socialismo e fa suo l'impegno di indicare le norme per le mamme (fasce,
latte,...). Il baliatico era una modalità frequente nelle famiglie ricche che si portavano a casa la balia. 
 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 5. Ordinamento sanitario di Crispi del 1888 
 
È l'ordinamento di sanità e igiene pubblica. 
Introduce normative su organizzazione di medicina pubblica in tutto il regno sotto due aspetti: 
igienico-preventivo e di assistenza ai poveri. 
 
    igienico-preventivo: serie di norme per i comuni come gestione dell'acqua, cimiteri, pulizie, le città,
rifiuti.... organizzazione e sistemazione dei quartieri. 
Abbattimenti e ricostruzioni ad esempio dei quartieri medievali, degradati. Si sposta la popolazione in altre
zone, nelle cinte, boulevard tipo Parigi. Si porta l'acqua corrente nelle case, luce elettrica.  
 
Del processo di riordino c'è la figura dell'ufficiale sanitario provinciale o per comuni o per grandi comuni.
Ad esempio a Milano esso fa solo l'ufficiale sanitario mentre nei piccoli comuni il medico condotto fa anche
la funzione di ufficiale sanitario. Controlla che le norme vengano realizzate, le vaccinazioni, le epidemie,
alimenti, macellerie, sepolture, igiene nei posti di lavoro, abitabilità. Per l'igiene nei posti di lavoro la legge
è molto seria ma è ostacolata quindi continuano ad esserci molte malattie per lavoro.  
In campagna c'è la malaria ad esempio nei grandi latifondi ci sono dei paesini raccolti. Il bracciante povero
si sposta nelle baracche portando le zanzare negli abiti che non si cambiavano per dormire per giorni e
giorni. Poi si scoprì il DDT nelle campagne. 
La legge ha quindi funzione preventiva. 
Inoltre è di assistenza ai poveri tramite il medico condotto. 
Se il comune da solo non può pagarlo può fare un consorzio fra comuni però non furono fatti. 
Chi sono i poveri? Si lascia il compito di definirlo ai comuni tramite dei parametri che però non erano
oggettivi ma soggettivi del sindaco. 
Si fa un elenco municipale che però è anche una etichettatura. 
Il ceto medio si curava a pagamento da libero professionista. 
Molti altri si affidavano alla medicina tradizionale (immagini, erboristi, conciaossa). 
Le mammane facevano le levatrici. 
Non c'è nessuna norma che si occupa dei farmaci. 
 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 6. Legge sulle opere pie di Crispi del 1890
 
Cosa innova Crispi? Qual è il contenuto strategico? 
 
Due aspetti, amministrativo-gestionali. Non è regolazione del servizio socio sanitario. 
 
1° 
composizione dei consigli di amministrazione: negare che il personale ecclesiastico ne faccia parte. È
rivoluzionario. Il CdA è quindi formato da rappresentanti dei benefattori e da più rappresentanti degli enti
locali (comuni e province). 
Perché Crispi può permetterselo? Il periodo è laico e anticlericale. La storia personale di Crispi è
rivoluzionaria e garibaldina (ha fatto parte dei 1000). La chiesa è vista come un nemico, contraria all'unità. 
 
2° 
dimensione contabile: si tenta di omologare i bilanci secondo criteri uguali. I bilanci prima erano falsi. Se c'è
uno schema più trasparente imposto si possono controllare le risorse finanziarie. 
Come andrà? Crispi avrà una posizione rigida ed il suo governo dovrà lasciare per dare spazio alle idee più
aperte ai movimenti operai ed al cattolicesimo  Giolitti, liberale 1901. 
 
Giolitti sa che l'Italia sta cambiando: industrializzazione  urbanizzazione  crescita degli operai, ceti urbani,
movimenti sindacali, partiti di sinistra. 
 
La chiesa cattolica sa che questi cambiamenti vanno considerati. Rerum Novarum è un'enciclica importante.
Questa apertura pesa, così come partiti di sinistra. Cgil  Cisl, Psi  Dc 
 
Giolitti deve considerarlo e tenta un'apertura. Riforma elettorale: censo più basso  più elettori e più eletti. Ci
sono quindi rappresentanti dei nuovi soggetti. 
 
Giolitti vuol essere appoggiato da tutti, e richiama al governo facendo un patto. 
È un'operazione difficile che non dura, ci sono conflitti fra socialisti e cattolici.  
 
Farà uscire dal governo i socialisti a favore dei cattolici. Giolitti apparentemente riformista quando invece è
più tradizionale, apre al cattolicesimo. Trasformista. Autoritario. 
 
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Storia delle aziende pubbliche e sanitarie 7. Effetti delle leggi di Crispi sull'orinamento sanitario
 
1890. La Chiesa fa di tutto, termini disattesi, ritardi, si mantiene lo status quo per via dei voti. 
In certe zone la normativa si applica, altrove no, si creano differenziazioni territoriali. 
 
Novità: sotto l'urbanizzazione si rende necessaria al nord la costruzione di nuovi ospedali. 
Vengono costruiti con criteri in parte innovativi e gestiti secondo la nuova legge. 
No agli ecclesiastici nei consigli di amministrazione ma rappresentanti degli enti locali e banche oltre ai
notabili per via dei finanziamenti. 
Gli ospedali nuovi erano spesso specializzati ad esempio pediatrici. 
Costruiti secondo i principi moderni, non più vecchie strutture, più igienici. 
Il modello è a padiglioni, divisi per patologie, isolati gli uni dagli altri. Immersi nel verde, in zone areate.
Sono comunque pochi e al sud tranne pochi casi non ci sono. 
 
1888. La legge ha più fortuna, più applicata perché ha meno opponenti. 
Al massimo è un problema di risorse: per il risanamento delle città e per medici e ostetriche condotte
dipendenti.  
I comuni del sud e del Nord qui riducono alcune loro differenze. 
Comunque per molti anni diversi comuni non si adegueranno. 
 
A causa del fronte nelle città emiliane si accalcavano feriti. Ospitati nelle scuole, chiese, blocco degli
insegnamenti. Problemi igienici. 
 
Giolitti non opera come i predecessori ma approva leggi settoriali ad esempio specifiche per la malaria.
Medici competenti e preparati che la studiano sul piano scientifico, si fanno eleggere in Parlamento. Quindi
Giolitti era spinto anche dei medici. 
Celli è un personaggio importante, marchigiano, eletto e comunque medico impegnato. 
 
Come si interviene sulla malaria? Con il chinino. Farmaco dell'albero della china. 
Non risolve la malattia ma la calma.  
Va organizzata la distribuzione, profilassi obbligatoria, costante, economica, informativa. 
Ci si affida ai medici condotti ed il chinino viene venduto presso i sali e tabacchi, istruiti per dare
indicazioni sulle somministrazioni. Prodotto dallo Stato per avere prezzi bassi e produzione sufficiente.
Obbliga lo Stato ad intervenire ma durerà poco. La malaria scende ma non viene debellata. Sarà il fascismo
a debellarla con le bonifiche integrali. 
 
I medici nel 1910 istituiscono l'ordine dei medici. È una conquista perché prima lo chiedevano senza
ottenerlo. È tipo una corporazione, per regolare la professione e tutelarla dall'abusivismo. 
Solo gli iscritti all'ordine potevano svolgere la professione. 
L'albo è inizialmente solo per i professionisti, non per i medici condotti che sono dipendenti pubblici. Ciò
volutamente perché i condotti erano più agguerriti, più vicini alla popolazione e più progressisti. Molti
aderivano alla sinistra. L'ordine rafforza così i liberi professionisti. 
Successivamente alcuni ordini apriranno ai medici condotti e così via via anche gli altri. 
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