Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi:

 
 
 
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi
di Alessia Chiovaro
 
Appunti su servizi pubblici locali, mercato del gas, Servizio idrico, servizio
elettrico, controllo economico di gestione
 
Università: Università degli Studi di Palermo
Facoltà: Economia
Titolo del libro: Economia e gestione delle imprese di pubblici
servizi tra regolamentazione e mercato
Autore del libro: Renato Mele
Editore: CEDAM1. Le trasformazioni del settore dei servizi pubblici negli stati
moderni
 
Partendo dall’epoca della prima apparizione delle imprese di servizi pubblici nei principali stati europei
possiamo individuare 4 fasi e stadi temporali: 
* Nascita e primo sviluppo (1850-1900). Il primo periodo vede la nascita di alcuni servizi (elettrici, trasporti
urbani, trasporti ferroviari, di illuminazione pubblica, telefonici) operanti su scala comune ad iniziativa
anche di imprese private, che in Italia erano rappresentate spesso da investitori esteri, sulla base di
concessioni rilasciate dalle amministrazioni comunali1.  
* Regolamentazione pubblica (1900-1945). Questo secondo periodo è caratterizzato dallo sviluppo del
settore (anche per effetto dello sviluppo della domanda) che vede aumentare numericamente le iniziative
nonché lo sviluppo e il consolidarsi di imprese che si espandono a seguito di fenomeni di concentrazione
produttiva, economica e finanziaria (settore elettrico, ferroviario e telefonico). Questo periodo è
caratterizzato inoltre dai primi tentativi di definire una normativa per esercitare il controllo pubblico sulle
attività del settore tanto su scala nazionale quanto su scala locale. In questa fase il ruolo dello Stato fu quello
di codificare un sistema organico di diritti e doveri formali, in base ai quali regolare i rapporti tra gli
individui, tra questi e le istituzioni e tra le istituzioni stesse.  
Sotto il profilo operativo lo Stato dette luogo anche ad interventi diretti di tipo imprenditoriale che si
sostanziò nella creazione di imprese-organo (Aziende Autonome Statali) che pur conservando una certa
autonomia contabile, non godevano di alcuna reale libertà decisionale e strategica. (es. Monopolio dei
Tabacchi, delle Poste e Telecomunicazioni); la naturale evoluzione delle “imprese-organo”portò
successivamente alla formazione di aziende o amministrazioni autonome (l’Azienda Statale per i Servizi
Telefonici, l’ANAS, l’Azienda delle Ferrovie dello Stato). 
* Pubblicizzazione del settore (1945-1985/90). Il terzo periodo si caratterizza per l’ulteriore sviluppo di
sviluppo e diffusione del sistema di servizi pubblici sia in termini di domanda, sia in termini di numerosi
imprese, che, infine, in termini di tipologia di servizi. In questa fase si assiste alla quasi completa ed
integrale pubblicizzazione delle imprese tanto su scala nazionale (Enel, Ferrovie, Telefoni) quanto su scala
locale attraverso l’acquisizione delle gestioni e delle aziende di servizi da parte degli enti Locali (soprattutto
Comuni). Questo modello fu definito dello “Stato sociale del Benessere” (Welfare State2) o “Stato
dell’intervento attivo in campo economico” e ha visto un’ampia applicazione dei suoi principi in tutti i paesi
europei dagli anni 50 agli anni 80. La sua origine p riconducibile a specifici modelli ideologici, dalla
concezione liberale-interventistica (tra cui l’interventismo keynesiano) alla versione cristiano-sociale, e
infine all’impostazione marxista.  
In questa fase si sviluppò e crebbe fortemente una figura di Stato imprenditore, gestore delle attività
economiche tramite imprese pubbliche. 
* Deregolamentazione e Sviluppo della concorrenza e Privatizzazione (dal 1985 ad oggi). Il quarto periodo è
caratterizzato da un insieme di scelte di deregolamentazione, privatizzazione e concorrenza; esso si fonda
sulle necessità di avviare cambiamenti per promuovere lo sviluppo dell’efficienza produttiva e dell’efficacia
delle aziende operanti nel settore dei servizi pubblici (in un’ottica di economicità), di assecondare i
presupposti di legittimità dell’interesse generale (bisogna dimostrare che il servizio pubblico soddisfa
l’interesse generale meglio dell’iniziativa privata a condizioni economiche comparabili). Questa fase potrà
dirsi completa quando alle “concezioni nazionali del servizio pubblico” si potrà sostituire una “concezione
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi comunitaria” dello stesso.  
In tale ultimo periodo lo Stato moderno si è orientato verso un modello definibile “della qualità della vita o
dei servizi”, che a sua volta si può suddividere in 2 distinte sottofasi: 
lo “Stato dei servizi”, nel quale diventa centrale l’efficienza dell’amministrazione pubblica nel produrre
servizi corrispondenti alle richieste della collettività  
lo “stato regolatore, dove si attua un ridimensionamento dell’intervento pubblico, per cui l’”amministrazione
è meno coinvolta nei processi di produzione tecnica, concentrando la propria attenzione sul governo dei
comportamenti economici di altri soggetti 
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 2. Definizione Servizio Pubblico
 
I servizi pubblici soddisfano un interesse di carattere generale (-> benessere della collettività).  
Qual è l’interesse generale? (2 profili): 1) che il tariffario sia accessibile; 2) che il servizio erogato sia di
qualità. (obiettivi a cui fanno riferimento le direttive europee) 
Definizione tradizionale. Si considerano pubblici tutti quei beni materiali o immateriali che la Pubblica
Amministrazione riconosce3 di “pubblica utilità” e in quanto tali ne assicura4 la produzione, distribuzione e
erogazione in modo da garantire a tutti i cittadini e alle utenze interessate un uso libero e privo di qualsiasi
restrizione o discriminazione economica, spaziale e temporale.  
Questa definizione fa dei servizi pubblici una categoria aperta che in quanto tale è destinata a ricomprendere
prodotti e servizi considerati essenziali secondo gli orientamenti politici e sociali del governo nazionale (e in
quanto tali meritevoli di una attività di controllo e di tutela a salvaguardia degli interessi collettivi e generali)
e pertanto suscettibili di variazione economica e algebrica.  
La gestione delle attività comprese nel settore dei servizi pubblici è sottoposta a un’ampia e pervasiva
attività di controllo e sorveglianza della P.A e che in particolare riguarda: 
a) livello qualitativo dei servizi e la diffusione dei servizi 
b) la sorveglianza delle condizioni e della struttura dell’offerta e della domanda 
c) la verifica dei modi e delle forme di utilizzo dei privilegi (concessionari di benefici pubblici) e di impiego
delle risorse pubbliche.  
d) Il perseguimento di finalità redistributive e/o di equa ripartizione dei costi 
Il raggiungimento di queste finalità ha richiesto la definizione di norme di regolamentazione del settoe dei
servizi pubblici basato su alcuni fondamentali aspetti, quali: gli investimenti, le forme di mercato, le forme e
modalità di intervento organizzativo, gli elementi e le modalità di esercizio del controllo.  
Alla luce di questa visione (antecedente al processo di deregolamentazione) la gestione delle attività di
produzione e erogazione dei servizi di pubblica utilità era caratterizzata prevalentemente da 2 aspetti: 
- l’utilizzo dello strumento delle aziende ed imprese a proprietà pubblica  
- la riserva di condizioni monopolistiche all’operatore: tanto su scala nazionale, quanto su scala locale.
Anche nei casi in cui la P.A riteneva di affidare il servizio in concessione ad imprese private, a queste
veniva riservata una condizione di monopolio  
Il binomio azienda pubblica- monopolio fino agli anni 1980/85 ha assicurato in molti paesi (compresi quelli
europei) quasi interamente la gestione dei servizi pubblici; la formula era nata anche a seguito delle teorie
economiche che denunciavano il “fallimento del mercato” come meccanismo in grado di selezionare e
promuovere investimenti in tutti i settori di beni. In particolare per i beni c.d. “Pubblici”per i quali
l’imprenditoria privata (non potendo avere aspettative di profitti) rinunciava a fare investimenti in tali
settori; lo Stato pertanto era chiamato a esercitare un ruolo di supplenza. quindi doveva essere il soggetto
pubblico a erogare servizi; ciò significa che lo Stato (e Regione, etc) diventa imprenditore 
Tuttavia la gestione pubblica, operante in regime di monopolio, col tempo ha via via mostrato segni di
degenerazione e decadimento in quasi tutti i paesi; i casi di inefficienze causate dalle gestioni pubbliche e
dai monopoli danneggiavano pesantemente le imprese e i consumatori.  
A partire dal decennio 1980-90 si sono profilate una serie di eventi e esigenze dei governi e dell’economia
che hanno richiesto trasformazioni e rivolgimenti di grande portata. In particolare: 
a) le innovazioni tecnologiche ed organizzative (nella produzione, distribuzione e erogazione dei servizi) 
b) il miglioramento delle condizioni economiche e della ricchezza dei consumatori (crescita della soglia dei
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi corrispettivi sopportabili e maggiori esigenze di varietà e qualità dei servizi) 
Le nuove esigenze dei governi e dei paesi invece nascevano dalla necessità  
di ridurre il loro ruolo imprenditoriale nell’economia, onde contenere le ripercussioni sulla finanza pubblica 
di fronteggiare apertura dei mercati mondiali e comunitari al libero scambio o al mecato comune 
di migliorare le condizioni competitive dei settori manifatturieri e di servizi (efficacia e efficienza)  
Queste trasformazioni hanno avviato un processo che ha investito tutto il settore dei servizi pubblici e di
pubblica utilità promovendo interventi di: deregolamentazione, privatizzazione e apertura dei settori della
concorrenza (liberalizzazione) 
NB: Differenza tra liberalizzazione e privatizzazione. Sono due passaggi consecutivi (liberalizzazione
prima, privatizzazione poi): 
Liberalizzazione: Indica l’enunciazione di principi e regole stabilite per regolare il mercato da monopolistico
a libera concorrenza.  
Privatizzazione: implica l’effettiva cessione della proprietà dal soggetto pubblico al soggetto privato.  
2. L’evoluzione e il cambiamento del concetto di servizi di pubblica utilità.  
Tali trasformazioni stanno portando a una modificazione del concetto tradizionale di servizio pubblico per
promuovere una concezione comunitaria del settore che tenga conto di 2 principi fondamentali: 
mantenimento delle regole di libera concorrenza per tutte le attività economiche, anche quando sono gestite
da imprese pubbliche 
la limitazione del monopolio alle sole attività “non economiche” e a quelle che il “mercato” non è in grado
di servire 
Questa evoluzione di fatto comporterebbe la scomposizione del tradizionale comparto dei servizi di pubblica
utilità in due sub-comparti: 
quello delle attività di interesse economico generale opportunamente regolamentate nelle condizioni di
accesso, di gestione e di concorrenza, dagli Stati membri della Comunità e dalla stessa Comunità Europea.  
Quello della attività “di base” e di “servizio universale” per le quali sono previsti e consentiti interventi della
pubblica amministrazione, quanto a finanziamenti e modalità organizzative (imprese pubbliche) e quanto a
forme di mercato (monopolio) 
Secondo l’art.90 del Trattato CE e la giurisprudenza della Comunità Europea: “…la gestione dei servizi di
interesse economico generale deve essere assicurato da imprese la cui natura giuridica è indifferente
(pubblica o privata) che operano in modo indipendente sul mercato ed in regime di concorrenza”. Il trattato
prevede tuttavia una deroga solo quando la missione dello svolgimento di quelle attività può essere
compromessa se affidata alle regole del mercato (servizi universali e servizi di rete) mentre lo esclude
esplicitamente nei casi in cui la restrizione della concorrenza non favorisca assolutamente il raggiungimento
della missione di servizio di interesse economico generale.  
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 3. I Servizi di pubblica utilità e di interesse generale
 
(o servizi regolamentati): secondo una Classificazione europea 
Servizi universali. Sono quei servizi che devono essere assolutamente garantiti dalla P.A, e devono essere
erogati secondo principi di uguaglianza, continuità e accessibilità (prezzo equo). La gestione di questi
servizi comporta oneri (superiori ai ricavi) ed obblighi non sopportabili da imprese aventi finalità lucrative,
per cui è richiesto l’intervento dello Stato 
Servizi di base. Sono i c.d “servizi di rete” e di infrastrutture, necessari per la produzione e erogazione di
alcuni servizi (economici) di interesse generale, su cui viene garantito il libero accesso e a condizioni
egualitarie a tutti gli operatori interessati dietro pagamento di un canone per l’uso della rete.(garantire
accesso alla rete) Le reti hanno la caratteristica di essere dei monopoli naturali (laddove è opportuno che lo
siano). La gestione delle linee e delle infrastrutture riguarda i servizi ferroviari, telefonici e postali (cavi),
energia elettrica (rete di trasporto e distribuzione), gas, acquedotti, per i quali appare estremamente
dispendioso e sicuramente antieconomico la duplicazione delle reti per consentire l’attuazione della
concorrenza anche nelle attività di rete.  
ES. Il servizio elettrico ha due momenti fondamentali: 
1. Servizio di rete, che consente di trasmettere l’energia (ad alta/bassa tensione) dall’area in cui viene
prodotta [altri es: gas, acqua, ..] 
2. Servizio elettrico (vendita energia) 
Dobbiamo distinguere la rete da ciò che circola nella rete. Perché? Perché la rete è un servizio di base che è
opportuno che venga gestito in condizioni di monopolio, mentre il servizio di vendita va erogato in regime
di libera concorrenza; è un mercato libero, fa parte dei: 
Servizi specifici o a valore aggiunto. Rappresentano quelle prestazioni per le quali è desiderabile il libero
mercato e la concorrenza tra operatori per assicurare le migliori condizioni di qualità e di prezzo 
I servizi pubblici e di interesse generale sono tali non solo per scelta politica e sociale ma anche per loro
natura: sia per alcuni caratteri tecnico economici e gestionali sia per la necessità di regolamentare l’uso di
beni demaniali attraverso opportuni strumenti giuridici (concessioni, autorizzazioni, licenze) che implicano
una certa sorveglianza e tutela da parte della pubblica amministrazione.  
 
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 4. Classificazione dei servizi pubblici
 
I servizi pubblici sono pertanto un insieme eterogeneo di beni suscettibili di varie scomposizioni e
classificazioni per consentire la migliore analisi possibile. Appaiono rilevanti le classificazioni che
rispondono ai seguenti aspetti: 
modalità di fruizione del servizio. Secondo questo aspetto i serv. pubblici sono classificabili in due
categorie: 
- uti singoli (o servizi individuali e speciali), comprendono tutte quelle attività (definite di pubblica utilità)
che comportano l’erogazione di beni tecnicamente dividibili e sono caratterizzati da una domanda e un
godimento singolarmente individuabile; per queste attivita mentre la P.A si assume l’onere e l’obbligo di
mettere a disposizione dell’utente lo specifico servizio, quets’ultimo è libero di provvedere alla
soddisfazione dei suoi bisogni ricorrendo anche a beni e servizi alternativi (non pubblici). Si manifesterebbe
così un rapporto di natura contrattuale che regola lo scambio tra produttore e utilizzatore del servizio 
- uti universi (o servizi pubblici collettivi o generali) sono costituiti da prestazioni indivisibili offerte alla
collettività; anche quando non escludono una percezione e un godimento individuale non danno luogo a
rapporto di scambio (es. servizi di illuminazione pubblica, servizi per la salvaguardia e controllo delle
condizioni ambientali e sanitarie, etc) 
modalità di copertura dei costi. Secondo questo aspetto i servizi pubblici possono essere suddivisi secondo
la fonte dei ricavi e delle entrate che consentono la copertura dei costi sostenuti per l’espletamento del
servizio, ovvero: 
- da mercato 
- da trasferimento dello stato (imposte e tasse) 
- in forma mista.  
La classificazione in sostanza separa i servizi che il mercato considera autosufficienti e remunerativi da
quelli invece che non possono sperimentare prezzi in linea con i costi sostenuti per produrli e che quindi
richiedono un intervento pubblico di sostegno (i servizi sanitari infatti sono in larga parte erogati senza
corrispettivo alcuno; i prezzi dei servizi di trasporto generalmente non coprono tutti i costi, etc). Così la P.A
deve ricorrere alle risorse rivenienti da imposte e tasse per consentire la produzione e erogazione di tali
servizi.  
categorie di bisogni soddisfatti. 5 categorie: 
* Bisogni di mobilità (trasporti terrestri-feroviari, funiviari, su gomma, marittimi, aerei, nonché le
infrastrutture necessarie: strade, canali, porti, aeroporti, etc) 
* Bisogni di comunicazione (servizi postali, telegrafici, telefonici, telematici) 
* Bisogni di informazione e svago (servizi radio e televisivi) 
* Bisogni di energia (energia elettrica, gas naturale e artificiale, acqua calda, riscaldamento, etc) 
* Bisogni di igiene e sanità (servizi di fognatura, nettezza urbana, servizi sanitari, acquedotti) 
caratteri del processo produttivo. Questa classificazione si basa sui caratteri delle tecnologie e degli impianti
impiegati per la produzione del servizio; in altre parole se il processo è assimilabile o meno a quello del
settore manifatturiero (servizi a contenuto industriale); secondo tale criterio i servizi sono distinti in
funzione del: 
* contenuto del processo: servizi di tipo industriale (energia elettrica, gas, acquedotti, etc) e servizi di tipo
non industriale (sanità, istruzione, informazione e comunicazione) 
* peso della strumentazione fisica o delle risorse umane impiegate nella realizzazione e erogazione del
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi servizio: servizi basati sulla macchine (telefoni, trasporti) e servizi basati sull’uomo (istruzione, sanità, etc).  
* caratteri dei servizi pubblici. La caratteristica predominante dei servizi pubblici è l’immaterialità o
intangibilità o cmq la limitata percettibilità fisica. L’intangibilità è tuttavia un requisito che si presenta con
gradazioni differenti. Pertanto non tutti i servizi sono “immateriali” allo stesso modo e nella stessa misura (i
servizi pubblici comprendono anche energie e beni materiali come gas, aqcua, latte, farmaci, etc alcuni dei
quali tuttavia presentano una limitatissima percettibilità fisica come energia elettrica e gas e altri sono
difficilmente soggetti a politiche e attività di differenziazione per cui il connotato della “materialità” perde
valore e significato per alcune tipiche scelte aziendali). Strettamente connessi al carattere dell’immaterialità
o della limitata percettibilità fisica e da questa dipendenti sono: deperibilità, intrasferibilità, difficoltà di
standardizzazione e differenziazione, difficoltà di misurazione quantitativa e qualitativa, difficoltà di
ostentazione.  
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 5. Dalla regolamentazione alla deregolamentazione nel settore dei
servizi di pubblica utilità
 
La regolamentazione dei servizi pubblici è stata giustificata dall’opportunità di tutelare il pubblico interesse,
fornendo alla pubblica amministrazione gli strumenti giuridici ed economici per perseguire la distribuzione
paritetica e appropriata delle risorse pubbliche.  
Sotto il profilo teorico, pertanto, la regolamentazione ha trovato in passato ampio sostegno dottrinale nella
teoria dell’interesse pubblico, che giustificava l’intervento pubblico nell’economia ogni qualvolta si
verificava o si paventava un fallimento del mercato tale da determinare un’iniqua e inefficiente destinazione
delle risorse e l’insoddisfazione dei consumatori.  
La regolamentazione riguardava fondamentalmente questi aspetti: 
* investimenti. La regolamentazione degli investimenti si ispira al principio della massimizzazione dei
benefici economici e sociali della collettività nell’allocazione delle risorse disponibili in modo da risultare
più “equo” e socialmente più efficace, rispetto alle logiche di mercato 
* forme di mercato. Laddove interviene l’attività di regolamentazione pubblica, la forma di mercato tipica
prevalente è quella del monopolio legale, conferita dalla P.A alle imprese di pubblici servizi relativamente a
uno specifico servizio da erogare o a una determinata area di attività. Il regime monopolistico era suggerito
non solo da ragioni giuridiche e di politiche sociali ma anche economiche: 
- le economie di scala (scaturenti dalla concentrazione delle attività in un’unica impresa) e economie di
integrazione verticale (integrazione della gestione delle reti, produzione e distribuzione dei servizi) 
- superiori capacità di ricerca e innovazione e utilizzazione di capitali che le imprese di maggiore
dimensione potevano vantare 
- la superiore capacità tecnica e organizzativa nella gestione delle attività coorenti 
- la possibilità di governare “le esternalità” che molti servizi pubblici producono e i cui vantaggi possono
essere più agevolmente contabilizzati attraverso contributi e erogazioni provenienti dalla P.A 
* controllo. Il controllo (di natura politica, economica, amministrativa e tecnica) esercitato dalla P.A sulle
imprese di servizi pubblici –almeno nell’esperienza italiana- veniva esplicato sotto la forma di: atti
deliberativi (leggi, decreti, deliberazioni di enti pubblici locali, regolamenti, etc); controlli e verifiche delle
attività gestionali (controlli tecnico-economici sulla gestione delle aziende pubbliche); partecipazione alla
formazione delle decisioni aziendali e controllo generale sull’amministrazione e sulla gestione.  
La regolamentazione pubblica pertanto ha imposto e sviluppato una logica di controllo burocratico,
enfatizzando il controllo esterno sui singoli atti, operazioni o decisioni, senza attuare invece un più efficace
controllo sui risultati, sui sistemi di atti, operazioni e decisioni considerati congiuntamente.  
* modalità di organizzazione. La P.A ha assunto frequentemente la gestione diretta del servizio pubblico
oppure ne ha affidato l’esercizio all’esterno (contracting out, se l’affidamento è rivolto ad imprese private e
contracting in se l’affidamento è rivolto ad altri enti pubblici). In particolare con l’affidamento al privato la
PA, tenendo conto che l’impresa è finalizzata al conseguimento del profitto, può eventualmente intervenire
con contributi e sussidi. Quando la P.A conferisce l’esercizio della gestione dei servizi pubblici ai privati lo
fa con l’atto della concessione, con il quale regolamenta il rapporto e le modalità di organizzazione,
produzione, e erogazione dei servizi alla collettività.  
* modalità di gestione della produzione, distribuzione e erogazione dei servizi. La produzione, distribuzione
e erogazione implicano ulteriori controlli: sia di natura economico-amministrativa (che assicurano il
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi razionale e efficace utilizzo dei mezzi e delle risorse tenendo conto delle condizioni economiche generali del
paese e pertanto della sostenibilità fiscale delle politiche sociali) e di natura tecnica (per assicurare all’utenza
un determinato livello qualitativo dei servizi pubblici e proteggere i lavoratori del settore, la collettività e
l’ambiente dall’adozione di determinate scelte tecnologiche nello svolgimento dell’attività produttiva e
distributiva) 
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 6. Debolezze della Regolamentazione 
 
Il favore goduto dal binomio azienda pubblica-monopolio è durato fino agli anni 70/80 quando si sono resi
evidenti e conclamati i difetti, le degenerazioni e le inefficienze provocvate da un modello gestionale di tipo
burocratico-amministrativo, tra l’altro poco incline a tenere conto delle esigenze della collettività
consumatrice. Si andavano così profilando ipotesi di: fallimento dell’intervento pubblico e del monopolio,
che si fondavano sulle evidenze dello spreco e dello sforamento dei conti pubblici, sulla necessità di
modificare la relazione stato-cittadino, sulle condizioni di inefficienza e inefficacia delle imprese pubbliche,
etc.  
Tutte queste sollecitazioni, unite alle esigenze, in Europa di dare concreta attuazione all’art.90 del Trattato
della Comunità (che si basa sul libero scambio e sulla concorrenza5), nonché alla globalizzazione dei
mercati anche nei settori tradizionali e tipici dei servizi pubblici (Telecomunicazioni, Servizi Postali, Servizi
Elettrici) dava il via ad un profondo cambiamento basato su 3 pilastri: 
* Deregolamentazione. Con la deregolamentazione (che non deve essere intesa come soppressione ed
eliminazione di regole e vincoli nella gestione dei servizi pubblici) la P.A modifica sostanzialmente
l’approccio e la filosofia di trattamento del comparto di pubblica utilità, attuando una netta separazione tra le
3 fondamentali funzioni: regolamentazione (attuata dal governo e parlamento e dagli enti pubblici locali
attraverso l’attività normativa), gestione (affidata alle imprese che possono essere a proprietà pubblica o
privata) e controllo (sottratta alla P.A e affidata a “autorità indipendenti” con poteri amministrativi e
sanzionatori).  
Con la deregolmanetazione viene altresì concessa la parziale o totale rimozione delle barriere di accesso al
settore e quindi la possibilità di ingresso di nuove imprese sul mercato per le attività di servizi specifici o a
valore aggiunto.  
* Privatizzazione. Con la privatizzazione la P.A. trasferisce a soggetti privati la proprietà e l’esercizio di
imprese pubbliche o di rami di attività di queste operanti nel settore dei pubblici servizi. La scelta di questa
soluzione poggia sul principio che la gestione privata è più efficiente di una gestione e proprietà pubblica (la
quale permane sia nelle aree di servizi pubblici c.d. universali sia nella proprietà e gestione delle
infrastrutture di rete necessarie per taluni servizi)  
* Concorrenza. (liberalizzazione) La libera concorrenza, prevista per tutte le attività economiche comprese
quelle di “interesse economico generale” nell’ambito della Comunità europea è la condizione di mercato
imposta dall’art,90 del trattato con la sola eccezione delle attività di servizio universale e “di rete”.  
 
Questi passaggi enormemente complicati vanno gestiti nel tempo.  
Nonostante questa forte spinta a riformare e ristrutturare le attività del settore permangono ancora esigenze
di pubblica utilità e interesse generale e collettivo che vanno individuate e protette per non venire meno a
uno dei principi nazionali e comunitari che vanno perseguiti. Non è infatti possibile ignorare che esistono: 
a) fasce di popolazione a cui è necessario garantire l’accesso e l’utilizzazione dei servizi anche a condizioni
non remunerative per il produttori; queste prestazioni definite “servizio universale” richiedono la fissazione
di particolari tariffe e prezzi detti della “fascia sociale” per consumatori che si trovano in particolari
condizioni economiche 
b) strutture, impianti e infrastrutture necessarie per la produzione e distribuzione dei servizi pubblici che
richiedono investimenti molto elevati, che rendono molto onerosa la moltiplicabilità degli impinati e lo
sviluppo tecnologico e la cui gestione diventerebbe non remunerativa (si tratta in generale della gestione
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi delle reti di impianti telefonici, linee ferroviarie, reti di acquedotti, linee di trasporto e distribuzione di
energia elettrica, per le quali in generale non sono previste e attuate procedure di liberalizzazione 
c) necessità di garantire per tutte le prestazioni di servizi condizioni di continuità, sicurezza, capillarità e
affidabilità.  
 
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 7. La trasformazione dei mercati: dal monopolio alla concorrenza
 
Le Ragioni politiche ed economiche-tecniche dei monopoli nei servizi pubblici  
Ragioni che hanno determinato la scelta del monopolio nell'offerta dei servizi pubblici: 
- ragioni di natura economico-tecnica 
* proprietà di subadditività della funzione di costo, conseguente alla presenza di economiae di scala e
economie di scopo nelle produizoni di servizi pubblici 
(monopolio naturale --> un solo soggetto ne garantisce una maggiore efficienza) 
Tale proprietà della funzione di costo si presenta allorquando sia verificata la seguente condizione: per ogni
dato livello di produzione Q, il costo sostenuto da una singola impresa C(Q) è inferiore alla somma dei costi
sostenuti da più imprese per la produzione di entità frazionate di Q. In termini analitici, si ha subadditività
dei costi se: 
    n                         
C(Q) <         Ci (Qi)        con Q1 + Q2 + … + Qn = Q 
    i = 1                         
* presenza  di esternalità positive o negative nella produzione di servizi pubblici. Le esternalità sorgono
quando i costi e i benefici sociali non coincidono con i costi e i ricavi industriali (o costi e ricavi privati).
Esempi di esternalità negative: inquinamento e distruzione del patrimonio naturale; esternalità positive:
determinate ad es. dai servizi di trasporto e telecomunicazioni. La mancata considerazione delle esternalità
positive determina una allocazione di risorse inferiore a quella efficiente (viceversa accade nel caso di
esternalità negative) 
 
- ragioni politico-sociali (garanzia di tutela delle fasce più deboli e garanzia di un'ampia diffusione
territoriale e ampia ppossibilità di accesso ai servizi per tutta la collettività) 
° vantaggi in termini di controllo su: 
- estensione dei servizi. La P.A richiede normalmente all'impresa di realizzare la massima diffusione del
servizio alle utenze nell'area di competenza dall'azienda (obiettivo ostacolato nel caso di una molteplicità di
imprese) 
- livelli qualitativi nell'offerta, soprattutto quello di formnire il servizio in qualunque momento venga
richiesto. Questa condizione, determinando punte di richiesta concentrate in particolari epoche, impone la
costruzione di impianti con capacità commisurata alla dimensione delle punte massime della domanda, con
il conseguente determinarsi di estesi lassi temporali di sottoutilizzazione degli impienti, data l'inesistente o
ridotta possibilità di accumulo dei servizi attesi. Il passaggio da offerte polverizzate (molteplicità di imprese)
a offerte concentrate può meglio consentire l'interconnessione tra sistemi di produzione e distribuzione,
riducendo così i tempi di ozio degli impianti e gli sprechi di risorse. 
- condizioni tariffarie. (controllo ottimale in caso di monopolio). Le finalità tradizionalmente perseguite
dalla P.A. attraverso la manovra delle tariffe, sono relative alla: 
a) redistribuzione del reddito. (obiettivi di perequazione e equità sociale), in particolare riguardano la
discriminazione dei prezzi a favore delle classi sociali meno abbienti. L'ottica redistributiva impone di
definire le modalità di recupero delle agevolazioni tariffarie oscillanti tra: maggiorazioni tariffarie alle
categorie di utenza non agevolate e ripiano dei deficit da parte dello Stato. 
b) efficacia allocativa. La finalità allocativa mira ad assicurare la massima efficienza del sistema economico
nel suo insieme, favorendo l'ottima allocazione delle risorse tra i diversi possibili impieghi. Il concetto di
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi efficacia allocativa implica che i prezzi di vendita dei singoli beni riflettano le preferenze dei consumatori in
termini di disponibilità a pagare per ciascuno di essi. In un sistema concorrenziale ciò si verifica quando i
prezzi eguagliano i costi marginali di produzione; per un'impresa monopolistica che fissa i prezzi a un
livello superiore ai costi marginali, la quantità domandata si riduce (in presenza di beni sostitutivi) con uno
spreco netto di risorse e una riduzione del benessere per la collettività. 
Differenza tra prezzo e tariffa: il prezzo è determinato dalle regole di mercato; la tariffa è un “prezzo
pubblico” fissato amministrativamente dalle autorità. 
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Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 8. Dal Monopolio alla Concorrenza
 
Tradizionalmente la regolamentazione pubblica ha operato, nel ns Paese (così come negli altri paesi
industrializzati) attraverso interventi volti al controllo della struttura del mercato, attraverso regimi di
monopolio.  
Nuova regolamentazione (trasformazione dello Stato da “gestore/imprenditore” a controllore”) riguarda: 
- salvaguardia condizioni della competitività.  
- passaggio da una regolamentazione della struttura del mercato (controllo degli accessi) a una
regolamentazione del comportamento degli operatori presenti nel mercato o dell’impresa monopolistica  
Si parla di “deregolamentazione asimmetrica” (non è sempre uguale), per intendere la differenziazione dei
regimi regolamentari nelle diverse fasi di produzione ed erogazione nelle quali taluni servizi di pubblica
utilità possono essere scomposti. Circostanza che è riscontrabile nei settori dell’energia elettrica, del gas,
delle telecomunicazioni, dei trasporti ferroviari, laddove le condizioni di monopolio sono presenti solo nella
fase di trasmissione e distribuzione e non nelle fasi a monte della produzione e a valle della vendita dei
servizi. Dalla separazione delle diverse fasi del processo produttivo-erogativo e dal loro differenziato regime
di mercato (segmenti monopolistici e segmenti concorrenziali) scaturisce inoltre l’esigenza di definire
misure idonee (consistenti in sostanza nella separazione gestionale) onde evitare che un’impresa operante
contemporaneamente in segmenti monopolistici e concorrenziali possa realizzrae forme di “sussidio
incrociato”, estendendo in tal modo, la sua posizione dominante nei mercati concorrenziali ed ostacolando
l’entrata di nuovi operatori.  
 
Politiche per la concorrenza e le privatizzazioni.  
Sono da considerarsi strumenti di regolamentazione. Vale a dire sono strumenti attraverso i quali lo Stato,
modificando il suo ruolo di regolamentatore e ridimensionando quello di gestore/produttore, persegue la sua
missione di garante degli interessi della collettività, non abdicando le sue funzioni di regia nei settori di
pubblica utilità.  
Lungi dall’inquadrarsi in un ambito di politica economica ispirata al laissez faire, la revisione della
regolamentazione pubblica deve sapere coniugare esigenze, in taluni casi contrapposte:  
- di efficienza allocativa e di benessere della collettività 
- di efficienza produttiva ed economica delle imprese operanti nei settori regolamentati 
1° strumento. Regolamentazione del prezzo (o meglio della tariffa): mi misura il grado di accessibilità da
parte dell’utenza.  
 
Criteri: 
1) “Rate of return regulation” (r.o.r). Viene fissato un tasso di rendimento per l’impresa (generalmente
misurato dal ROI) nel suo valore massimo che non può essere superato.  
In virtù di questo criterio le imprese potevano manovrare la leva del prezzo entro i limiti definiti
dall’ottenimento di un prefissato rapporto profitti/capitale investito. Sul piano dell’efficienza (tanto
allocativa quando gestionale-imprenditoriale) il meccanismo della r.o.r regulation produceva i 2 seguenti
effetti distorsivi: 
a) da un lato risultavano incentivanti gli investimenti capital intensive, al di là delle reali esigenze, nonché si
procrastinavano nel tempo i piani di ammortamento degli stessi al fine di mantenere il denominatore del
rapporto il più elevato possibile (condizione di sovrainvestimenti nota come “effetto Averci-Johnson” 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi b) dall’altro le imprese avevano convenienza a mantenere alto il livello dei costi e a ritardare l’introduzione
di tecnologie capital saving potendo trasferire i maggiori costi sui prezzi, fermo restando il vincolo del rate
of return (condizione di inefficienza gestionale nota come “x-inefficiency”) 
-> Chi gestisce l’impresa si trova in una situazione vincolata; questi vincoli implicano il crearsi di
inefficienza.  
Questo criterio non è corretto in un’economia che tende ad aprirsi al mercato.  
Dalla constatazione dell’inadeguatezza della regolamentazione così concepita, l’ottica del regolatore mutò
sostanzialmente e pervenne alla forma centrata sul meccanismo del price cap.  
 
2) “Incentive e regulation” (o della incentivazione) o “Price cap”. [Cap = protezione, cappello] 
Si tratta di una forma di regolamentazione che fa riferimento direttamente alle tariffe dei servizi e che
presenta una forte valenza di incentivazione al contenimento dei costi di gestione e quindi implicitamente
all’introduzione di innovazioni tecnologiche, organizzative e gestionali in grado di aumentare la produttività
delle imprese.  
In sostanza il meccanismo del price cap consiste nella definizione di una tariffa di base e nella possibilità di
aumentarla in una misura non superiore a un prefissato limite. Tecnicamente il meccanismo del price cap
identifica detto limite alla variazione annua della tariffa mediante la seguente formula.  
T = P – X + K         [indica il max incremento tariffario consentito] 
E’ uno strumento di deregolazione ma anche strumento di adeguamento tariffario (premesso che le tariffe
vengono periodicamente adeguate). La tariffa risulta dal costo della tariffa esistente + l’adeguamento
tariffario.  
T = incremento tariffario della tariffa (limite di prezzo) 
P = tasso di inflazione programmato 
X = recupero della produttività prevista (tassello che incentiva le imprese a migliorare l’efficienza) 
K = incremento dello standard qualitativo programmato.  
Dobbiamo sottolineare che tutti questi valori sono valori programmati. Quindi il “price cap” lo calcolo su
elementi che si verificheranno nel futuro. 
Tale meccanismo premia le imprese capaci di incrementare la propria produttività (tramite il contenimento
dei costi) al di là di quella prefissata ed espressa nel parametro X.; l’impresa è quindi nelle condizioni di
poter accrescere il livello dei profitti attraverso incrementi di produttività, nel rispetto del vincolo assegnato
agli aumenti di prezzi.  
 
- Finalità della regolamentazione della concorrenza 
1) Impedire che nei mercati pubblici si pratichino politiche di “scrematura del mercato” (creamskimming) 
regolamentare tutta la filiera (La regolamentazione deve disciplinare le fasi della filiera)  
In presenza del rischio di ingresso di nuovi operatori soltanto nei segmenti di mercato più redditizi, l’assenza
di regolamentazione potrebbe comportare che: la concorrenza venga a istaurarsi solo nelle parti di attività o
segmenti più redditizi; e di conseguenza, l’impresa che preesisteva in condizioni di monopolio e che
continuando a operare in tali condizioni (nonostante il mercato sia stato liberalizzato) nei segmenti o parti di
mercato non attrattivi per nuove imprese, sarebbe indotto a “recuperare” i minori prezzi praticati nei servizi
concorrenziali attraverso un aumento dei prezzi in quelli monopolistici.  
Ne consegue che il meccanismo del “sovvenzionamento incrociato” si riproporrebbe in altra forma, questa
volta però non accettabile in termini di politica economica, in quanto verrebbero a mancare quelle
condizioni di tutela e garanzia dei segmenti poveri del mercato (coincidenti nella maggior parte dei casi con
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi l’interesse pubblico) che subirebbero innalzamenti dei prezzi a fini compensativi.  
2) Impedire che negli stessi siano praticate politiche predatorie da parte delle imprese (o dell’unica impresa)
già operanti a danno delle nuove entranti, tese ad ostacolane la permanenza nel mercato, e soprattutto
incentrate sulla manovra dei prezzi. Di fatti, all’entrata di un nuovo concorrente potrebbero conseguire
immediati abbassamenti dei prezzi da parte delle imprese preesistenti tale da rendere insostenibile la
sopravvivenza del neo-concorrente.  
 
Aspetto più innovativo della deregolamentazione: i settori liberalizzati sono sottoposti a controllo delle
autorità di settore (Autority). La caratteristica di queste autorità è l’indipendenza: sono autorità indipendenti
(rispetto ai poteri politici pubblici) che mi controllano il settore.  
I compiti affidati alle Autorità di settore sono: 
- compiti di tipo propositivo (proporre leggi, e modifiche di leggi e/o regolamenti)  
- compiti di tipo dispositivo (possibilità di emanare regolamenti di settore) 
- compiti di vigilanza e di controllo (sul funzionamento del sistema) 
- compito di valutazione delle istanze (istanze, segnalazioni o reclami presentate dall’utenza nel momento in
cui vi sono difformità relativamente all’applicazione della qualità dei servizi e dei livelli tariffari).  
Nel ns Paese con la legge del 14/11/1995 n.481. sono state istituite Autorità i settore: 
- Autorità per l’energia elettrica e il gas 
- Autorità per le telecomunicazioni  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 9. Le Politiche per la concorrenza
 
Descriveremo ora i “meccanismi di concorrenza” che possono realizzarsi e produrre effetti benefici sulle
condizioni macro e micro di efficienza e efficacia. Questi meccanismi non necessariamente consistono in
una competizione nel mercato, ma possono anche manifestarsi: 
a)  allo stato “potenziale”, rendendo un mercato non direttamente competitivo, bensì contendibile.  
b)  “a monte” rispetto alla presenza di una o più imprese in un mercato (concorrenza per il mercato) 
c)  in modo “simulato” o “Indiretto” attraverso il confronto delle performance delle imprese, quale
strumento di stimolo per il loro miglioramento (yardstick competition).  
Per ciascuno di essi si pone un duplice livello di intervento politico, in quanto la “Politica per la
concorrenza” è scomponibile in due fasi logicamente distinte: 
- creazione di condizioni concorrenziali (promozione della concorrenza) 
- mantenimento e tutela delle medesime (politiche di tutela per la concorrenza, con interventi anche di tipo
sanzionatorio nei casi di pratiche di “abuso di posizione dominante”) 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 10. Concorrenza nel mercato. Che tipo di concorrenza è? E’ la vera
concorrenza
 
La contendibilità di un mercato. La “teoria dei mercati contendibili” (formulata alla fine degli anni 70 e
inizio anni 80) costituisce una profonda revisione della teoria classica della concorrenza, e sostituisce il
tradizionale paradigma struttura-condotta-performance8 con quello della “contendibilità dei mercati”.  
Il fattore che mete in crisi il paradigma struttura-condotta-performance è rappresentato dalle economie di
scala che assai frequentemente si riscontrano nei servizi pubblici e che sono poste in contrapposizione con la
numerosità delle imprese operanti sul mercato, facendo venire meno il teorizzato legame tra numerosità
delle imprese ed efficienza del mercato. Il nuovo paradigma della contendibilità sostituisce l’elemento della
numerosità delle imprese con quello della possibilità di entrata di nuovi concorrenti; la minaccia di entrata di
nuove imprese induce quelle già esistenti all’assumere comportamenti efficienti e a praticare prezzi che
consentono soltanto profitti normali o extra-profitti nulli e ad assumere comportamenti imprenditoriali tesi a
minimizzare i costi.  
La perfetta contendibilità di un mercato, dal punto di vista teorico, è subordinata al verificarsi delle tre
condizioni: (Il grado di contendibilità di un mercato si misura da questi elementi).  
* assenza di barriere all’entrata (soprattutto di barriere di natura tecnologica), ossia possibilità per l’impresa
entrante di accedere alla stessa tecnologia delle imprese già operanti.   
* Assenza di barriere all’uscita; costituite da ingenti costi non recuperabili o costi sommersi (sunk cost) [es:
la pista di un aeroporto, mentre es di capitale riutilizzabile:aeroplano]. Ciò si verifica con la concreta
possibilità di impiegare per altri scopi produttivi i beni capitali utilizzati per entrare, ovvero rivenderli senza
perdite.  
* Le potenziali imprese valutino l’opportunità della entrata in riferimento ai prezzi fissati dalle imprese
operanti, considerandoli dati esogeni non immediatamente reattivi all’effettiva entrata nel mercato (Il prezzo
è un prezzo che risponde alla legge della domanda e dell’offerta.) 
Il soddisfacimento di queste tre condizioni determina la “credibilità della minaccia” proveniente dai
potenziali concorrenti. Tali condizioni (soprattutto le ultime due) raramente trovano riscontro nella realtà. 
Qualora queste non si riscontrassero nella realtà, non è tuttavia escluso che esse possano essere
artificialmente create attraverso l’intervento pubblico. (xes. si potrebbe impedire alle imprese operanti di
effettuare riduzioni di prezzo prima che sia trascorso un certo periodo del tempo dal momento dell’entrata di
una nuova impresa) 
Un’altra circostanza che sollecita l’intervento pubblico ai fini “correttivi” del mercato è costituita dalla
presenza di un regime tariffario differenziato per “aree di mercato”, con l’opportunità per i nuovi entranti di
collocarsi esclusivamente nelle aree più redditizie (entrata puramente creamskimming). Un rimedio
possibile consiste in un sistema di tasse e sussidi che rivelino realmente se l’impresa entrante è più efficiente
di quella esistente, imputando alla prima anche i costi dei servizi meno remunerativi (anche se non prodotti)
forniti solo dalla seconda.  
Anche in ordine al problema dei costi non recuperabile la teoria della contendibilità offre una soluzione: una
separazione operativa delle attività gravate dai costi non recuperabili dalle rimanenti attività di servizio.
L’insieme delle prime verrebbe affidato alla gestione diretta dello Stato o dei governi locali, o sottoposte a
forme di regolamentazione (monopolio naturale), mentre la restante attività del servizio sarebbe affidata ad
impres pubbliche e private in regime di concorrenza.  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi In termini di politica per la concorrenza, la creazione di mercati contendibili richiede una frammentazione o
separazione verticale delle attività di produzione, trasmissione e distribuzione, in quei servizi dove tali
attività appaiono nettamente separabili e distinguibili (servizi postali, energia elettrica, gas,
telecomunicazioni, per i quali il monopolio naturale è caratteristico di una parte soltanto dell’attività, in
particolare delle fasi della trasmissione e distribuzione che, servendosi di reti, determinano rilevanti
economie di scala; invece la fase della produzione dei servizi offre concrete possibilità per l’introduzione
della concorrenza.  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 11. La Concorrenza per il mercato. (tipo di concorrenza che si
addice ai ns. servizi)
 
In altre parole, la concorrenza per il mercato trasferisce la competizione delle imprese nella fase di
acquisizione del diritto temporaneo a servire il mercato in condizioni di monopolio. Il meccanismo mediante
il quale lo Stato concede a un’impresa la gestione pro tempore di un servizio pubblico è costituito da una
gara di appalto o asta, nella quale risulterà vincente l’impresa che offra di gestire il servizio alle condizioni
economicamente più vantaggiose. Lo Stato si impegna poi a versare l’eventuale differenza tra tariffa politica
imposta e il prezzo dichiarato nel corso dell’asta. La concorrenza per il mercato comporta lo spostamento
del confronto competitivo “dalla fase operativa del mercato (concorrenza ex post) a quella definibile come
propositiva (concorrenza ex ante).  
Tale politica, che genera la competizione tra le imprese che aspirino a ricevere la concessione, appare
praticabile per quei servizi pubblici in cui la configurazione industriale più efficiente sia quella del
monopolio, dove, in altre parole, un’unica impresa è in grado di gestire l’attività in modo più efficiente di
qualsiasi altra combinazione di due o più imprese. Ciò si verifica, ad es. nei casi in cui siano presenti
economie di scala ovvero dove sussistano, per finalità sociali, esigenze di “sussidio incrociato” che
sottoporrebbero il mercato al rischio di entrare di tipo creamskimming.  
La operatività e il successo della “concorrenza per il mercato” sono poi subordinati al verificarsi di alcune
condizioni, che operano un’ulteriore selezione all’interno dei servizi, individuando quelli per i quali una tale
politica è maggiormente realizzabile.  
- una prima condizione riguarda la presenza e la rilevanza dei costi non recuperabili. L’impresa che si
aggiudica il contratto (concessionaria), dovendo partecipare a successive aste dall’esito incerto, potrebbe
essere non incentivata a investire nell’attività, per limitare le eventuali perdite di capitale fisso non
utilizzabile in altro modo o rivendibile cui andrebbe incontro in caso sconfitta. (soluzione: analoga a quella
proposta per la concorrenza nel mercato) 
- una seconda condizione è costituita dalla possibilità di indicare precisi standard qualitativi, per un duplice
motivo: 1) ai fini dell’aggiudicazione dell’asta, per disporre di una base omogenea di valutazione delle
offerte in concorrenza. 2) ai fini del controllo, la cui efficacia ed economicità dipende dal grado di
specificazione del contratto. (la quale risulta tanto più precisa quanto più tecmologia e domanda sono stabili
nel tempo; per cui possiamo affermare che: “una politica di appalto in concessione appare particolarmente
adatta a servizi relativamente semplici, i cui standard qualitativi siano definibili e controllabili con relativa
facilità.  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 12. La concorrenza virtuale - Yardstick competition (in modo
simulato o “indiretto”)
 
E’ un ulteriore strumento di regolamentazione finalizzato a introdurre meccanismi di concorrenza nel settore
dei servizi pubblici.  
Si tratta di comparare le performance di una singola impresa con quelle di altre imprese analoghe o con
valori medi di settore. Rilevanti vantaggi in termini di regolamentazione si ottengono soprattuttoi in quei
casi in cui sorgono difficoltà di misurazione dei costi industriali effettivi e pertanto risulta difficile “il pieno
raggiungimento degli obiettivi di efficacia allocativa, perché non può svolgersi un’esatta imputazione dei
costi ai prezzi, né quelli di efficienza interna” [Sarno, 1994] 
L’applicazione di politiche di questo tipo appare appare opportuna in quei settori o attività produttive più
convenientemente esercitabili in forme monopolistiche.  
Analogamente a quanto avviene nelle politiche di concorrenza per il mercato, questa forma “Virtuale” o
indiretta di concorrenza non introduce una competizione sul piano del posizionamento o successo nel
mercato, ma svolge una funzione di incentivo al miglioramento delle performance.  
Un aspetto rilevante della yardstick competition è che essa può introdurre una forma di concorrenza diretta
tra le imprese in riferimento all’approvvigionamento dei fattori di produzione attraverso la capacità di
attrazione di risorse finanziarie, pubbliche e/o private, di risorse umane, di collaborazioni e partnership con
altri soggetti economici o istituzionali.10  
Tuttavia sul piano della concreta attuazione la yardstick competition presenta qualche difficoltà applicativa;
il principale problema è quello di “come assicurare alle procedure di comparazione un grado di
significatività accettabile sia rispetto alle differenze delle strutture regionali di domanda, sia al grado di
monopolio dell’informazione che varia tra le diverse industrie e che è generalmente molto accentuato nelle
industrie fortemente integrate.  
L’efficacia di questo strumento è poi in funzione delle modalità di utilizzo dei risultati del confronto,
soprattutto con riferimento ai sistemi di incentivazione (premio) o di punizione dei responsabili aziendali, o
ai sistemi di finanziamento commisurati ai risultati effettivamente conseguiti. 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 13. La struttura del settore dei servizi pubblici
 
L’analisi della struttura del settore dei servizi pubblici viene fatta sulla base di alcuni caratteri salienti che
consentono di evidenziare gli aspetti che, più di altri, hanno incidenza sui comportamenti delle imprese, e
che sono: 
a)  mercati e competenze territoriali delle imprese. Quasi tutti i servizi pubblici e le imprese che li pongono
in essere sono nati per soddisfare esigenze di ambiti geografici definiti costituiti generalmente prima dalle
aree locali e poi successivamente per quelle nazionali.  
La definizione di un ambito territoriale di competenza ha determinato frequentemente un ostacolo alla
crescita e sviluppo delle imprese; e non ha avuto molto successo la possibilità di costituire consorzi tra
comuni e/o aziende municipalizzate per il raggiungimento di economie di scala e per il miglioramento
dell’efficacia e efficienza gestionale. Almeno per il passato lo stretto collegamento tra impresa e bacino di
mercato di competenza territoriale ha determinato il consolidarsi di tante piccole posizioni monopolistiche
nel settore dei servizi pubblici locali. Oggi, le grandi imprese operanti nei grandi servizi di rete nazionali
(trasporti ferroviari, poste, energia elettrica, telefoni, radio televisivi) e nei servizi locali si stanno
trasformando in imprese operanti a livello internazionale e a livello nazionale attraverso processi di
acquisizione, di accordi di collaborazione per l’accesso a determinati mercati, di fusioni tra imprese
municipalizzate. I primi settori a sviluppare strategie di intervento sui mercati internazionali e mondiali sono
stati quelli dei servizi telefonici, dei trasporti aerei e della Televisione.  
Sul piano dei servizi locali si sta rompendo il sillogismo tra Ente appaltante e Società di Gestione e la
conseguente riserva monopolistica. Il disegno di legge sulla privatizzazione dei servizi pubblici locali a
contenuto industriale (elettrici, gas, trasporti, nettezza urbana, acquedotti e fognature) prevede l’utilizzo di
formule di gestioni costituite da società di capitali miste (a partecipazione pubblica maggioritaria o
minoritaria) o di aziende speciali. 
 
b)  settori di attività e processi di diversificazione. Le imprese operanti nel settore dei servizi pubblici sono
sempre state caratterizzate da una fortissima specializzazione settoriale; le modalità e le forme in cui in
passato si manifestava lo sviluppo dimensionale delle imprese erano quelle della integrazione orizzontale e
verticale; i pochi esempi di diversificazione riguardavano le imprese di servizi locali multiutility e
interessavano in particolare il settore del gas e degli acquedotti.  
Con la deregolmanetazione, l’apertura della concorrenza e con lo sviluppo della tecnologia, si sono aperte
nuove opportunità di partecipazione o investimento a livello locale e/o nazionale ed internazionale in settori
diversi da quelli originari per la possibilità di sfruttare sinergie e/o potenzialità fornite dalle proprie strutture
o dal proprio know how in ambiti settoriali diversi. Sul piano locale, anche per effetti di interventi normativi
si va consolidando l’idea di integrazione di diversi servizi in aziende multiutility che possono garantire, nei
comuni più piccoli, alcune economie nella gestione del marketing e delle attività amministrative.  
 
c)  processi e fenomeni di integrazione e disintegrazione verticale. Il settore dei servizi pubblici si è
caratterizzato in passato da ampi fenomeni di integrazione verticale sia per le forti economie conseguenti
alla concentrazione di molte attività della filiera nelle mani di un’unica impresa (economie di integrazione),
sia per la possibilità di controllare meglio la riserva monopolistica in tutte le fasi del processo produttivo, di
trasporto e distribuzione. Non si ritenevano praticabili ipotesi si separazione della proprietà e della gestione
– nei servizi di rete- delle infrastrutture di linea e delle attività di produzione e erogazione dei servizi. Inoltre
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi venivano internalizzate anche funzioni e operazioni delle attività non appartenenti al core-business (servizi
di manutenzione, pulizia, mense, etc) per supportare che strategie di sviluppo dimensionale delle imprese e
di aumenti di occupazione.  
Intorno agli anni 70/80 si sono andate profilando prospettive di disintegrazione verticale delle attività di
servizi pubblici con l’apertura di ipotesi concorrenziali almeno in alcune fasi della filiera. Il risultato più
importante di queste prospettive è stato quello di ritenere possibile e vantaggiosa la separazione delle attività
di “Gestione delle reti, linee e infrastrutture” (per le quali rimaneva valida l’ipotesi di riserva monopolistica)
dalle attività di produzione del servizio, per le quali si riteneva possibile e vantaggioso l’affidamento a più
imprese (in concorrenza tra loro) della gestione del servizio.  
Anche nel settore dei servizi pubblici locali talune imprese hanno dato luogo a iniziative di outsourcing e di
outgoing per concentrare investimenti e risorse soltanto sulle attività che costruiscono il core-business,
nonché ad operazioni di separazione delle fasi e specializzazione delle stesse. (es nel settore della Nettezza
urbana operano separatamente imprese che si occupano delle operazioni di raccolta e quelle che si occupano
del trattamento e smaltimento rifiuti.  
 
d)  numero e dimensione delle imprese. Anche il n° e la dimensione delle imprese operanti nel settore dei
servizi pubblici sono stati oggetto di modificazioni nell’ultimo decennio. Sono infatti aumentate e
aumenteranno il n° (mentre in genere diminuiscono le dimensioni medie) di imprese operanti nell’ambito
dei servizi nazionali del settore del trasporto aereo, servizi telefonici e radio-televisivi visivi, elettrici,
postali, soprattutto come conseguenza dei processi di disintegrazione verticale, di deregolamentazione e di
liberalizzazione dell’accesso. Al contrario, tenderà a diminuire il n° e (e aumentare le dimensioni) delle
imprese operanti nei settori dei servizi pubblici locali sia per effetto di operazioni di fusioni, concentrazioni,
incorporazioni, sia per effetto della normativa sulla privatizzazione delle attività di servizi pubblici su scala
locale e della caduta del vincolo della riserva del limite di operatività territoriale.  
 
e)  aspetti giuridici e organizzativi delle imprese. (v. § successivo) 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 14. Forme giuridiche e organizzazione di gestione dei servizi
pubblici
 
La definizione di servizio pubblico – almeno in Italia e in Francia - nasce con la parallela assunzione degli
obblighi e delle garanzie gestionali da parte della P.A. La formula servizio pubblico-gestione pubblica
rappresentava il massimo della garanzia politica e sociale in quanto la P.A poteva esercitare il controllo più
completo: sulla direzione del servizio, sulle persone che gestiscono il servizio nonché sui messi (in
particolare finanziari) utilizzati per gestire il servizio. La prospettiva di una pluralità di soluzioni possibili
sia in ambito pubblico che privato rendeva sempre pià auspi cabile una separazione netta tra i differenti ruoli
e poteri e quindi tra enti regolatori (P.A), enti gestori (aziende ed imprese pubbliche o private, ma soggette
al diritto comune) ed enti di controllo (autorità indipendenti). La presenza di differenti alternative non
solleva la P.A. dall’obbligo e dall’impegno di assicurare la “disponibilità” dei servizi e la “tutela” degli
interessi generali manifestati dalla collettività.  
Con riferimento alle esperienze maturate nei paesi europei e nella Comunità Europea si può dire che
l’esercizio delle attività di produzione e vendita dei servizi pubblici è suscettibile di attuarsi con due diverse
categorie di interventi: [Classificazione a livello europeo.] 
 
* Gestione diretta: La P.A, centrale o periferica, sceglie di assumere direttamente (con formule giuridiche
diverse e dotate di differente autonomia strategica e operativa) la gestione delle attività connesse alla
produzione, erogazione dei servizi pubblici. In questo caso la P.A. fornisce le risorse finanziarie e materiali
occorrenti alla gestione, assumendosi per intero le responsabilità operative nei confronti della collettività
utente.  
La gestione diretta statale si distingue in 2 formule differenti che potremmo chiamare “alla francese” di: 
- Regia diretta: quella gestione realizzata dalla stessa amministrazione pubblica. Lo Stato, o le pubbliche
amministrazioni locali, attraverso la propria organizzazione provvedono a gestire l’attività di pubblico
servizio anche attraverso l’individuazione al loro interno di “entità” o organi che pur godendo di qualche
autonomia non hanno una distinta personalità giuridica. La responsabilità e la gestione del servizio è
dell’ente di competenza.  
Il gestore si identifica col soggetto pubblico responsabile del servizio. Si parla di “gestioni in economia”. E’
una modalità di gestione che tende a essere abbandonata sia dalle amministrazioni centrali che periferiche.
Ormai anche i piccoli comuni tendono a consorziarsi.  
- Regia indiretta o autonoma: Lo Stato o le amministrazioni locali danno luogo a distinte “entità” di carattere
pubblico, ma dotate di autonomia e personalità giuridica o morale propria; in genere con patrimoni e
strutture amministrative proprie e distinte dalla P.A. e con una forte autonomia gestionale (finanziaria,
commerciale, etc).  
l’amministrazione che eroga il servizio rimane sempre centrale o periferica.  
La responsabilità però rimane sempre all’amministrazione pubblica.  
In generale la “formula della regia diretta” viene impiegata per i servizi amministrativi e per quelli che
hanno un prevalente contenuto sociale (assistenza), mentre si adottano le formule della regia indiretta per i
servizi con contenuti industriali e commerciali, che prevedono il pagamento di una tariffa.  
 
* Gestione delegata. La P.A, centrale o periferica, attraverso la concessione o altre formule similari:
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi dell’appalto, dell’affidamento (procurement), concede ad un soggetto terzo e giuridicamente diverso dal
concedente di gestire per proprio conto e sotto proprio controllo l’attività di pubblico servizio acquisendo i
diritti e i poteri che l’amministrazione pubblica decide di trasferirgli. Quest’ultima rimane tuttavia titolare
del diritto/dovere di consentire al cittadino utente la “disponibilità” del servizio e conserva il potere di
regolamentare le attività operative, nonché di fornire indirizzi di politica economica e sociale per le attività
che, considerate di interesse generale, sono suscettibili di particolare tutela (contratti di programma, contratti
di servizio).  
La concessione di servizi pubblici (nel diritto amministrativo italiano e francese) consiste in una
convenzione per mezzo della quale un ente pubblico incarica un’impresa di realizzare un pubblico servizio;
l’impresa assicura gli investimenti necessari e viene remunerata per mezzo di canoni corrisposti dall’utenza.
Con la concessione si attua un rapporto di sostituzione tra l’ente pubblico (titolare del servizio pubblico) e
l’azienda concessionaria. La concessione consiste pertanto di un insieme di condizioni, diritti e doveri che
regolano i rapporti tra il concedente e il concessionario, nonché quelli tra il concessionario e gli utenti del
servizio.  
Il contratto di concessione non è uguale in tutti i Paesi europei; (la normativa va adattata). Secondo il diritto
amministrativo italiano e francese la “concessione ha natura di atto misto” a motivo della duplice
caratterizzazione delle clausole contenute: quelle contrattuali (e quindi unilateralmente poste dalla P.A) e
quelle contrattuali (definite consensualmente tra le parti); in Inghilterra l’ordinamento non prevede la
“concessione” come atto di trasferimento di “potestà pubbliche” che assume invece la forma del contratto di
natura privatistica in cui l’esercizio e le modalità del controllo sono affidate al sistema della “Migliore
pratica” (best practice) propria del settore privato. Per questo motivo la scelta dell’azienda concessionaria
deve avvenire con le modalità “intuitu personae”. 
Le visioni dell’ordinamento comunitario non coincide con quelle nazionali; l’ordinamento comunitario
infatti: 
non fornisce una nozione di concessione simile a quella degli ordinamenti italiani e francesi, in quanto
l’accesso al mercato dei servizi di interesse generale è libero.  
L’affidamento del servizio ad imprese che danno la loro disponibilità deve prevedere “procedure
concorsuali” per l’aggiudicazione degli appalti a terzi sulla base di condizioni che devono essere note ed
uguali per tutti i partecipanti; ciò contrasta con la procedure “intuitu personae” tipica dell’ordinamento
amministrativo italiano e francese.  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 15. Il settore dei servizi pubblici in Italia
 
 
In Italia: Sotto il profilo della forma giuridica i settori che operano nel settore dei servizi pubblici possono
essere distinti nelle seguenti categorie: 
- Istituzioni della P.A centrale o regionale con autonomia organizzativa e gestionale (es. Università, ASL).
Sono quei servizi che fino a pochi anni fa venivano prodotti e erogati direattamnete dagli organi centrali o
periferici della P.A.  
- S.p.a pubbliche: 100% azioni sottoscritte dal soggetto pubblico (società “in house”): sono società per
azioni che, pur essendo soggette alla disciplina privatistica dettata dal codice civile, conservano connotati di
natura pubblicistica perché le quote azionarie sono ancora detenute in maggioranza dal soggetto pubblico (è
il caso delle Poste Spa, Ferrovie dello Stato Spa, RAI Spa, e delle spa costituite da comuni per la gestione di
servizi pubblici locali) 
- S.p.a miste: la cui composizione del capitale è in parte pubblica e in parte privata (è una modalità, una
strada molto battuta). Il problema è stabilire chi ha la maggioranza. Se si vuole mantenere lo status pubblico
il 51% delle azioni deve essere in mano pubblica.  
 
Sono incluse quelle società per azioni il cui capitale è ancora prevalentemente in mano pubblica che a
seguito di processi di privatizzazione (es Enel, Eni) sono destinati a diventare aziende private con
azionariato diffuso. In questa classe sono comprese anche le spa a totale o prevalente capitale privato a cui il
comune può affidare il servisio con procedura concorsuale.  
Nb: ci sono alcune situazioni (tipico del servizio idrico – come nella ns regione) di costituzione di una S.p.a
mista dove la maggioranza delle azioni è sottoscritta dal soggetto pubblico. Dal punto di vista di gestione
(secondo una logica gestionale) in termini di soggetto economico (chi deve comandare) esistono anche dei
contratti in cui il socio pubblico ha la minoranza ma rimane soggetto economico (prende le decisioni  potere
di governance) [accordo convenuto nel momento della contrattazione] 
- S.p.a private. Società interamente private.  
Le società per azioni pubbliche private o miste gestiscono le attività di servizi pubblici sulla base di
affidamenti concessori e di contratti che definiscono gli impegni generali e particolari assunti dalle imprese
nella gestione dei servizi di pubblica utilità. 17 
- Organi e aziende di Spl (servizi pubblici locali) non costituite sottoforma di s.p.a ma che hanno la loro
autonomia (aziende speciali, aziende consortili e istituzioni).  
 
L’azienda speciale è un’azienda di proprietà dell’Ente Locale. Essa è caratterizzata da propria personalità
giuridica (ciò che distingue l’azienda speciale dalla vecchia azienda municipalizzata è proprio l’espresso
riconoscimento della personalità giuridica), autonomia gestionale e contabile, un proprio statuto e un proprio
capitale in dotazione. L’Ente locale conferisce all’azienda speciale il capitale in dotazione, ne determina le
finalità e gli indirizzi e provvede alla copertura di eventuali costi sociali. Con la previsione dell’azienda
speciale il legislatore ha inteso fornire agli Enti locali uno strumento utile per la gestione di servizi di
rilevanza economica e imprenditoriale, la cui attività deve essere improntata a caratteri di efficacia,
efficienza ed economicità.  
 
L’azienda consortile è di proprietà di più enti territoriali; presenta le medesime caratteristiche organizzative
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi e gestionali dell’azienda speciale con la particolarità di estendere la propria attività sul territorio dei comuni
partecipanti al consorzio.  
 
L’istituzione è una forma di gestione che può essere utilizzata per l’esercizio di servizi sociali che non hanno
rilevanza imprenditoriale (le cui attività non possono essere gestite in regime di concorrenza); non ha una
propria autonomia patrimoniale né una propria personalità giuridica; essa infatti si configura come organo
tecnico complesso dell’ente locale cui possono essere affidati compiti di vari tipi (di carattere assistenziale,
culturale, di programmazione di attività di interesse locale. In comune con l’azienda speciale, l’istituzione
possiede la stessa struttura organizzativa (un CdA, un presidente e un direttore) e lo stesso obbligo di
operare secondo canoni di efficienza, efficacia ed economicità e con l’obbligo di conseguimento del
pareggio di bilancio.  
Tanto le SPA (pubbliche, private o miste) tanto le azione speciali e consortili sono destinate a gestire quelle
attività di servizi che sono considerate a “rilevanza industriale” (erogazione di energia, del gas, gestione del
ciclo dell’acqua, gestione dei rifiuti solidi urbani e assimilati, servizi di trasporto collettivo), in quanto si
ritiene che in questi settori debbano prevalere le logiche, modalità di gestione e controllo tipiche della
produzione di beni e servizi a domanda libera.  
L’elemento discriminante tra azienda speciale e spa (entrambe dotate di autonomia patrimoniale e
personalità giuridica) va ricercata nella possibilità di compartecipazione nella Spa di altri investitori soci
pubblici o provati (divisione del rischio e possibilità di acquisire tramite la partecipazione azionaria, risorse
inftastrutturali, umane e tecniche, il cui reperimento sarebbe altrimenti impossibile o molto più oneroso.  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 16. Il servizio in “economia”
 
Il servizio in “economia” (che è una forma di gestione che sopravvive dal vecchio ordinamento, Legge
Giolitti) consiste nella gestione diretta di un servizio nell’ambito della struttura amministrativa dell’Ente
locale. Proprio perché rappresenta una forma “residuale” (attualmente in via di esaurimento), viene
considerata utile solo quando lo suggeriscono le modeste dimensioni dell’attività o le caratteristiche del
servizio (quindi quando non sia opportuno dare luogo alla costituzione di un’istituzione o un’azienda
speciale). Nella gestione in economia manca qualsiasi autonomia; il servizio è affidato a un organismo
burocratico del comune e il suo esercizio rientra nella normale amministrazione comunale, con cui di fatto
viene a confondersi. La gestione e amministrazione del servizio è affidata di solito a uno specifico
assessorato. Il completo inserimento della gestione del servizio nell’amministrazione comunale, tuttavia,
rappresenta sovente un ostacolo al buon andamento del servizio: l’estrema lentezza ad operare, la scarsa
agilità e flessibilità gestionale si ripercuotono sui risultati sia in termini di economicità ed efficienza, sia
talvolta in termini di qualità del servizio.  
Abbiamo osservato che il collegamento delle imprese di servizi pubblici e un dato bacino territoriale
costituisce per l’impresa un ostacolo allo sviluppo dimensionale (anche se garantisce un’area di riserva
monopolistica); proprio in ordine a questo problema il legislatore detta la disciplina applicabile ai casi in cui
sia opportuno e conveniente che l’espletamento del servizio venga svolto in modo coordinato (convenzioni)
o associato (consorzi) da più comuni o province.  
La convenzione può essere stipulata tra comuni e province al fine di svolgere “in modo coordinato funzioni
e servizi determinanti” per specifici servizi e non per generiche attività. Con la convezione (strumento
particolarmente flessibile) un ente locale affida ad un altro ente locale l’esercizio del servizio sul proprio
territorio.  
Lo strumento dei consorzi infine viene utilizzato per la gestione associata di uno o più servizi. I sogetti che
aderiscono al consorzio gestiscono congiuntamente un servizio pubblico di interesse comune per ciascun
consorziato dando luogo a una nuova distinta entità. Le gestioni consortili costituiscono spesso la soluzione
adottata (da enti locali limitrofi) per l’accorpamento sotto un’unica direzione strategica ed operativa di
aziende di servizi preesistenti, al fine di realizzare un maggior coordinamento delle attività, nonché attingere
ad economie di scala a livelli più elevati. (infatti i settori in cui sono presenti in misura maggiore i consorzi è
quello relativo ai trasporti pubblici collettivi, i servizi di acquedotto e distribuzione del gas).  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 17. Classificazione generalistica
 
Una prima distinzione dei servizi pubblici riguarda l’ambito di competenza e di mercato delle imprese e
pertanto del livello dell’Ente pubblico di riferimento. Sotto questo profilo le imprese di servizi pubblici si
distinguono in 2 gruppi:  
- quello dei servizi pubblici nazionali (riferiti a tutta la nazione), in cui la normativa di regolamentazione, il
potere di indirizzo e quello di controllo sono nelle mani del governo nazionale. Sono quelli che operano nei
settori dell’Energia elettrica, dei telefoni, dei trasporti ferroviari, dei servizi postali, radio-televisivi, dei
servizi autostradali, dei trasporti aerei.  
- quello dei servizi pubblici locali (riferiti a un territorio circoscritto) la cui istituzione e regolamentazione
dipende dagli enti pubblici territoriali locali. Include tutte quelle aziende che operano nel settore e sui
mercati circoscritti e che dipendono, sia pure con formule organizzative diverse, dalle amministrazioni degli
enti locali (regionali, provinciali, comunali).  
Le imprese di servizi pubblici locali possono essere classificate a seconda del tipo di servizio erogato in: 
- imprese di servizi a rilevanza industriale, che includono per lo più i servizi a rete e i servizi assimilabili alle
attività di imprese industriali [energia elettrica, gas, gestione delle risorse idriche, gestione d’igiene
ambientale (RSU), trasporti pubblici locali, centrali del latte, fognature] 
- imprese di servizi a rilevanza sociale, che comprendono prevalentemente servizi per utenze specifiche
soggette a tariffe sociali o rilevanti dal punto di vista culturale, sanitario e dell’assistenza sociale, tipici del
Welfare State per i quali la modalità di copertura dei costi è quasi esclusivamente di tipo tributario [case
popolari, illuminazione pubblica, servizi culturali e turistici, farmacie comunali, etc] 
NB: Ci sono alcuni servizi la cui connotazione è puramente locale (es. gestione rifiuti); ci sono altri servizi
(es. en.elettrica) che per quanto riguarda la "trasmissione" è un servizio nazionale; per quanto riguarda la
vendita, con la liberalizzazione --> società che operano a livello locale. 
Il settore dei servizi pubblici locali risulta particolarmente eterogenei quanto a forme di gestione, dimensioni
di imprese, rilievo della presenza pubblica, etc. Esso si trova inoltre in una condizione di profonda
evoluzione sia nel contesto internazionale che nazionale, nel quale si profila una nuova radicale
trasformazione per effetto del Ddl detto della “privatizzazione dei servizi pubblici locali”.  
Tra servizi pubblici nazionale e servizi pubblici locali i confini non sono sufficientemente chiari. 
Il criterio per distinguere le 2 modalità è: il criterio territoriale. 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 18. Il Processo di trasformazione dell’impresa pubblica nel settore
 
Fallimento del mercato  ->  Economia mista 
Ottica strumentale dei principi 
 
Obiettivi – Scelte di governo 
Anni 70  ->  Crisi economica 
Anni 90  ->  Spinta legislativa      
 
Processi di cambiamento 
 
 
Prima: Welfare State.  
Dopo: Smantellamento di gestioni di tipo monopolistico (processo di liberalizzazione) -> si liberalizza il
mercato: da assetti monopolistici a assetti di libera concorrenza.  
La normativa di liberalizzazione è europea; è l’Europa che liberalizza il settore.  
I criteri di liberalizzazione sono settoriali; non sono uguali per ogni settore. Ogni settore presenta delle
specificità uniche; il principio di base, il denominatore comune è il passaggio da assetti monopolistici a
assetti di libera concorrenza.  
 
Principi  
* Ottimizzazione dell’allocazione delle risorse (distribuzione equa delle risorse) 
* Rispetto del vincolo di bilancio da parte degli amministratori pubblici.  
E’ la grande base di riferimento la necessità di dover pareggiare entrate e uscite.  
Nelle gestioni a carattere monopolistico (Welfare State) i bilanci non erano mai in pareggio.  
I finanziamenti a piè di lista (nel momento in cui una struttura pubblica spende più degli stanziamenti di
bilancio si finanzia l’eccedenza, cioè il vincolo non viene rispettato) non sono più permessi 
[nel comune di CT abbiamo un piè di lista] 
* Cultura manageriale adeguata a contesti competitivi.  
Il management dovrebbe agire per obiettivi, guardando a strutture riferite a contesti competitivi -> questo è
tanto più vero quanto più il settore è liberalizzato (più soggetti nella composizione dell’offerta del servizio) 
* Riduzione del deficit pubblico.  
La necessità di realizzare il cambiamento nasce dal fatto che i bilanci di questa impresa facevano aumentare
il deficit pubblico.  
La deregolamentazione non è assenza di regole ma ri-regolamentazione (regole riferite al mercato libero) 
 
Normativa comunitaria 
 
Normativa nazionale (recepire una direttiva europea significa applicarla nel corpus normativo del paese 
 
Principio della libera concorrenza (principio di fondo della direttiva Europea UE) 
-> applicato a: tutti i settori di attività economica ad esclusione di quelli per i quali la libera concorrenza
stessa può costituire impedimento al raggiungimento di finalità pubbliche e sociali (gestione delle reti18 e
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi gestione del “servizio universale”)  
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 19. Il processo di Privatizzazione
 
In maniera semplicistica possiamo dire che è il passaggio da una struttura pubblica a una struttura privata.  
(I processi di privatizzazione sono funzionali ai processi di liberalizzazione) 
-> Razionalizzazione dell’intervento dello Stato in economia: la privatizzazione ha come obiettivo di ridurre
l’intervento dello Stato in economia come presenza imprenditoriale.  
 
I processi di privatizzazione delle imprese pubbliche iniziano con una privatizzazione di carattere formale.  
 
Formale: (“privatizzazione in senso lato”) trasformazione della natura giuridica (da soggetto di diritto
pubblico a soggetto di diritto privato), con conseguente passaggio dalla disciplina di diritto pubblico alla
disciplina di dir privato19. E’ un puro atto giuridico però “di base” perché senza questo strumento non si
può fare altro. Sul piano concreto riguarda principalmente la trasformazione di enti pubblici, aziende
autonome statali, aziende municipalizzate in società per azioni o a responsabilità limitata.  
Obiettivi della privatizzazione formale:  
- maggiore responsabilizzazione del management sulla gestione aziendale, riguardo agli obblighi di
redazione e tenuta dei documenti di bilancio previsti dalla disciplina civilistica, con la collegata finalità di
salvaguardia della dotazione patrimoniale e finanziaria della società 
- maggiore autonomia del management, conseguente a una più netta delimitazione dell’intervento statale alla
sola sfera degli indirizzi strategici e di carattere generale.  
- maggiore flessibilità organizzativa e procedurale connessa alla predisposizione dello statuto de nuovo ente,
deliberato in conformità alla normativa vigente per le società per azioni.  
 
Sostanziale: (Effettiva privatizzazione o privatizzazione “in senso stretto”): trasferimento, in differenziata
entità, della proprietà di enti o aziende pubbliche, già privatizzate dal punto di vista formale in società per
azioni dallo Stato ai soggetti privati.  
In linea generale ad essa si ricorre allorquando si ritiene esservi una supremazia dell’impresa privata,
rispetto a quella pubblica, nel conseguimento dell’efficienza sia produttiva che allocativa, oppure
allorquando determinati settori di attività non siano più ritenuti strategici per le finalità di politica
economica.  
 
Lo Stato continua a mantenere un potere di controllo (nei seguenti casi): 
- potere di controllo dello Stato: 
- mantenimento della quota di controllo 
Golden share: lo Stato, anche se non è titolare della quota maggioritaria, a volte con quote esigue, influisce
sugli indirizzi gestionali delle imprese nel consiglio di amministrazione 
Poteri speciali derivanti dalle norme statutarie o dalle leggi di privatizzazione.  
La Golden share è quella che opera la dissociazione tra diritti patrimoniali e diritti di controllo20. Ha origine
anglosassone ed è applicata in tutte le economie avanzate (in Francia si chiama action specifique). Nel
nostro Paese esistono delle norme statutarie che limitano il potere di gestione delle imprese soggette a
questo tipo di controllo.  
 
Funzionale: (privatizzazione di alcune funzioni -> esternalizzazione di alcune attività): trasferimento al
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi privato di una certa funzione svolta  in precedenza dall’operatore pubblico che ne mantiene la titolarità ed il
controllo strategico.  
(-> Esternalizzazione) 
 
Tre Fattispecie di politiche di decentralizzazione: 
 
- Contracting Out: che consiste nella concessione (logiche di scelta dei potenziali fornitori) o
nell’affidamento dell’attività tramite gara d’appalto (logica di gestione concorrenziale dei potenziali
fornitori o competitive tendering) . Le principali motivazioni che soggiacciono alla scelta di
esternalizzazione possono assumere una duplice natura: 
tecnico-economica. Si ricollega alla valutazione comparata dei livelli di efficienza tecnica ed economica
raggiungibili nelle due alternative di gestione privata o pubblica. (spesso il mancato possesso di determinate
risorse, competenze o capacità gestionali da parte dell’istituto pubblico o la inferiorità delle stesse rispetto a
quelle detenute da soggetti terzi ha suggerito il ricorso alla scelta di esternalizzazione).  
politica, si ricollega all’insieme di strumenti che lo Stato può utilizzare per confinare il suo intervento nel
settore delle public utilities al solo ruolo di controllore-regolamentatore, esternalizzando la funzione di
gestione della produzione e distribuzione di beni e/o servizi a soggetti privati 
Anche in seguito di raccomandazioni della Comunità Europea (circa l’opportunità di inserire ogniqualvolta
sia possibile, meccanismi di concorrenza nelle produzioni di servizi pubblici) l’affidamento della gestione
dei servizi tramite gara d’appalto costituisce una delle più recenti tendenze in atto nel settore. (meccanismo
concorrenziale per il mercato) 
I principali problemi da affrontare nelle gestioni contrattuali possono considerarsi essenzialemente legati ai
seguenti aspetti: (Elementi da valutare): 
la possibile non effettiva competitività nella fase di asta, ossia la probabilità di insorgenza di Fenomeni di
collusione. L’effettiva competitività della gara è legata al possesso, da parte dei potenziali offerenti delle
“medesime informazioni circa le condizioni del contratto e della sua remuneratività, le preferenze della
domanda, le strutture dei costi, le preferenze e i criteri di valutazione del franchiser, etc (tale parità di
condizioni è necessaria tanto in sede di aggiudicazione del contratto quanto in sede di rinnovo dello stesso) 
la Precisa specificazione delle clausole contrattuali presenta problemi in termini di specificazione del
rapporto prezzo-qualità ottimale, essendo la seconda dimensione molto spesso soggetta a valutazioni di tipo
discrezionale.  
la definizione della Durata del contratto. Si pone una relazione di trade-off tra contratti a durata breve
(completi e chiaramente specificati) e contratti di durata lunga (necessariamente incompleti e meno precisi).
L’interesse del franchiser è che la parità di condizioni si perpetui tra i concorrenti anche in sede di rinnovo
del contratto, il che fa propendere per una contrattazione a breev durata per ridurre il rischio che il primo
contraente si avvantaggi di un’asimmetria informativa (conoscenza del settore e della domanda). Inoltre i
contratti a breve durata riducono anche il rischio che fattori quali l’evoluzione tecnologica, la diffusione di
prodotti e/o servizi sostitutivi, le modificazioni del costo degli input, rendano presto inadeguate le
specificazioni del contratto stesso. Dal punto di vista del franchisee (l’impresa contraente) invece la
preferenza circa la durata del contratto ricadrà sul lungo termine, a ragione della più elevata incidenza che
hanno i costi fissi rispetto ai ricavi durante i primi anni di esercizio e di conseguenza della possibilità di
aumentare la redditività dell’investimento.  
l’eventuale Presenza di sunk cost. questi costituiscono un vincolo all’efficacia del franchising la quale è
legata alla possibilità per l’impresa vincitrice di subentrare agevolmente all’impresa uscente. (non rende
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi quindi praticabile l’ipotesi di contratti a breve durata e pone dei problemi di determinazione del prezzo di
trasferimento degli impianti non completamente ammortizzati. (la soluzione abbiamo detto è quella di
separare le attività gravate da sunk costs da attribuire a un’autorità pubblica) dalle attività di gestione da
affidare invece all’impresa privata vincitrice della gara.  
Partnership: costituire della attività in partenariato (si formano società che sono in parte pubbliche e in parte
private (società miste) oggi disciplinate in ambito europeo. [si realizza una joint-venture o cmq un processo
di cooperazione tra pubblico e privato] 
 
- Contracting In, [prevede l’affidamento della progettazione e gestione dei servizi, e in alcuni casi di interi
nuclei di attività omogenee, ad altri istituti pubblici] che consiste nella gestione all’interno della stessa
struttura pubblica ma in modo separato (utilizzando una struttura interna alla pubblica amministrazione; non
è una vera e propria privatizzazione) 
 
- Indiretta: (o della gestione) (o “fredda o ibridizzazione”) -> introduzione di obiettivi, criteri,logiche di tipo
privatistico nella gestione dell’impresa pubblica. (processo che trasforma e innova i modelli di riferimento
gestionali dell’azienda pubblica ma senza modificare la proprietà e senza cambiatre quindi il soggetto
economico che rimane la P.A)  
Tale forma di privatizzazione ha la sua manifestazione concreta  nelle seguenti condizioni: 
allargamento dell’autonomia decisionale dell’impresa rispetto all’autorità dell’ente proprietario 
deburocratizzazione del processo decisionale  
allineamento della politiche occupazionali, salariali e degli investimenti alla condotta delle imprese private.  
Essa rappresenta uno strumento per il risanamento e la ristrutturazione delle aziende pubbliche,
prescindendo dai processi di privatizzazione formale o sostanziale. E’ un processo che si svolge su più livelli
(culturale, istituzionale, organizzativo, sociale ed economico). Il nodo centrale dell’aziendalizzazione degli
organismi pubblici sta nel passaggio dal controllo burocratico al controllo manageriale. (controllo =
governo).  
La logica burocratica si fonda sul principio che il rispetto di schemi di gestione precodificati sia condizione
sufficiente per ottenere i risultati desiderati. Viceversa, la logica del controllo manageriale, incentrata
sull’analisi dei risultati e del rapporto risultati-obiettivi, comporta che le finalità aziendali vadano tradotte in
obiettivi e che per obiettivi diversi occorreranno strumenti diversi, negando dunque l’esistenza e la validità
di modalità operative predefinite. L’orientamento ai risultati richiede una strutturazione dell’organizzazione
adeguata: un’organizzazione che integri e coordini processi quali la programmazione strategica e operativa,
il controllo di gestione, la valutazione delle performance in termini di efficienza e di efficacia, la
misurazione della customer satisfaction, la qualità totale.  
Interventi organizzativi specifici che rientrano nell’ambito delle “privatizzazioni indirette” sono poi quelli
che mirano a creare condizioni di “competizione interna all’azienda pubblica”. Da anni si osserva una
crescente attenzione a quetso tema, il quale ripropone all’interno della singola impresa quelle logiche già
note e consolidate della yardsttick competition. In altri termini, anche all’interno della singola impresa
vanno diffondendosi condizioni organizzative che favoriscono un clima competitivo interno e una connessa
“cultura della performance”. 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi 20. Il percorso logico del processo di privatizzazione
 
A monte di qualunque scelta di privatizzazione c’è una decisione, un orientamento di carattere politico
(colore politico) 
 
Gli obiettivi della privatizzazione: (finalità politiche) 
Maggiore efficienza (secondo 2 profili) tecnica (miglioramento del grado di produttività; recuperi di
produttività) ed economica (compressione dei costi) 
Maggiore concorrenza 
Obiettivi di Finanza pubblica: (obiettivi prioritari della privatizzazione) 
Contenimento della spesa pubblica riconducibile ad un’accresciuta efficienza delle imprese 
riduzione del deficit (azione di risanamento delle Casse dello Stato) 
 necessità di privatizzazione 
Il processo di privatizzazione in senso stretto (dismissioni) 
(ossia il trasferimento della proprietà dal soggetto pubblico al soggetto privato attraverso le operazioni di
dismissione). Si tratta di un processo di grande rilevanza industriale che ha segnato l’ultimo ventennio del
secolo scorso in tutti i paesi del mondo e ha riguardato tanto le economie più avanzate e industrializzate
quanto quelle emergenti o in fase di transizione.  
Affinché una privatizzazione sostanziale possa dirsi pienamente realizzata è necessario che alla vendita delle
quote proprietarie si accompagni una reale abdicazione dei poteri di controllo da parte dello Stato in
qualunque forma esercitata.  
 
I fattori della privatizzazione (in senso stretto). [i fattori ambientali condizionanti].  
Finalità, forme e modalità di privatizzazione non possono che essere considerate (e valutate) se non con
stretto riferimento al complesso dei fattori del contesto ambientale i quali, in maniera assolutamente
specifica, caratterizzano ciascuna nazione in un determinato momento storico.  
I fattori determinanti nelle scelte dei governi nazionali circa l’intensità, le forme, e le modalità delle
privatizzazioni sono: 
di natura politica. Es: orientamento politico delle coalizioni di governo riguardo al ruolo che lo Stato (e i
regimi di economia pianificata) e i soggetti privati (e i regimi di economia di mercato) debbano assumere nel
governo delle variabili e delle attività economiche 
di finanza pubblica (necessità di dover rimpinguare le casse pubbliche dello Stato) 
Si tratta di due ordini di fattori tra loro strettamente collegati, in quanto la volontà politica di caratterizzare
in un determinato modo il processo di privatizzazione è in larga parte influenzata dalle condizioni strutturali
dei mercati finanziari, dalle forme del capitalismo nazionale con più o meno presenza sia di investitori
istituzionali che di investitori privati, dalla tipologia e adeguatezza degli istituti giuridici nei regimi di diritto
societario. D’altro canto non v’è dubbio che una componente strettamente politica sia in ogni caso
incorporata nelle scelte e negli intenti che guidano i processi di privatizzazione.  
Quanto ai fattori strutturali dei contesti economici nazionali, certamente larga parte delle motivazioni
sottostanti alle scelte di privatizzazione risiedono nella presenza diffusa di forti disavanzi pubblici.  
Infatti, il vigore e l’entità che hanno caratterizzato le dismissioni di imprese pubbliche negli anni 80 e 90
discendono per larga parte dall’obiettivo di risanamento della finanza pubblica. Ciò è accaduto pressocchè in
tutti i paesi interessati, considerando inoltre che le dismissioni, oltre a produrre notevoli benefici in termini
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi finanziarim costituiscono, sotto il profilo politico, un’alternativa alle meno popolari politiche di “tagli di
spesa” o di aumento della pressione fiscale. Peraltro l’esperienza empirica mostra che “i paesi caratterizzati
da elevati disavanzi tendono a privatizzare di più”.  
Infine un’altra categoria di fattori strutturali dei contesti ambientali nazionali che svolge un ruolo importante
nei processi di privatizzazione è costituita dalle condizioni (vincolanti) che contraddistinguono i sistemi
capitalistici e in particolare: 
la dimensione (molti titoli, etc) e l’efficienza dei mercati finanziari (il mercato deve essere evoluto): quindi
che la Borsa funzioni, che in essa vi siano molti operatori, che la capitalizzazione sia elevata (vi sono molti
operatori disposti a sottoscrivere azioni)  
[la privatizzazione passa per il mercato borsistico] 
la presenza di investitori istituzionali. Infatti, per quanto riguarda i sottoscrittori, la privatizzazione passa
attraverso due tipi di soggetti: il pubblico (attraverso la Borsa) e gli investitori istituzionali (che all’interno
del Paese hanno un elevato potere negoziale, un grande potere di acquisto) 
la presenza di investitori privati di grandi dimensioni (es. Fiat) in grado di divenire azionisti di riferimento
delle società privatizzate (es. la CAI nel caso Alitalia) 
la propensione e la dimensione dei piccoli risparmiatori rispetto agli investimenti azionari26 (vi è la
necessità del piccolo risparmiatore di sentirsi protetto per poter rischiare) 
Solo con questi tre soggetti, figure (investitori istituzionali, investitori privati e piccoli risparmiatori) la
privatizzazione ha successo. 
Alessia Chiovaro Sezione Appunti
Economia e gestione delle imprese di pubblici servizi