Diritto amministrativo
di Antonio Grisolia
Riassunto del manuale di diritto amministrativo. In primo piano vengono esposti
i principi della pubblica amministrazione, quali principio di legalità, doverosità,
giustiziabilità, proporizionalità,ragionevolezza, buon andamento ed efficienza e
imparzialit. si fa una distinzione tra politica ed amministrazione e di
sussidiarietà, vengono fornite le nozioni generali su persone giuridiche
pubbliche, uffici, organi, attribuzioni, competenze, organi collegiali, rapporto
d’ufficio e rapporto di servizio. Infine viene trattata l’organizzazione
amministrativa, gli enti pubblici, le autorità amministrative indipendenti, e in
particolare l’atto amministrativo e la tipologia dei provvedimenti.
Università: Università degli Studi della Calabria
Facoltà: Scienze Politiche
Titolo del libro: Manuale di diritto amministrativo
Autore del libro: G. Corso
Editore: Giappicchielli - Torino
Anno pubblicazione: 20081. Concetti di diritto amministrativo
Persona giuridica & Persona fisica
2 schemi : associazioni & fondazioni : fondazioni (enti pubblici ), associazioni(stato enti territoriali)
Fini attribuzioni e competenze: Le leggi delle PA stabiliscono dei fini da raggiungiere e interessi pubblici
da tutelare, conferendo i poteri necessari per farlo(poteri amministrativi).
Questi poteri conferiti all'ente sono le attribuzioni, e vengono distriubuite in competenze tra gli organi
dell'ente.
Meri uffici: l'organizzazione è fatta oltre che di orgnai ed enti, da meri uffici, ai quali sono affidati non
competenze , ma compiti, che consistono nell'attività preparatoria degli atti che servono per esercitare le
competenze.
Ente e organi(collegiali o monocratici): l'ente è una persona giuridica formata da organi e uffici, che non
hanno personalità giuridica autonoma , ma sono un unica entità giuridica, per cui èresponsabile degli atti
degli organi
Sono collegiali gli organi di consulenza, quelli a cui si affidano interessi eterogenei, e quelli giudicanti.
Hanno vita intermittente , nel senso che esistono quando venogno convacate le sedute da un presidente del
collegio. Ha bisogno di un numero legale per deliberare (collegi perfetti), e a maggioranza.
Investitura: politica e burocratica
Agente e principale: esiste una relazione di agenzia tra amministrazione, (l'agente) e la collettività
(principale) , l'agente è tenuta a promuovere l'interesse del principale.
Diverse modalità per far si che l'interesse dell'agente non sia distorto: (modalità di reclutamento, requisiti ,
schemi organizzativi, regole di progressione, responsabilità).
Rapporto d'ufficio e di servizio
Responsabilità amministrativa del pubblico impiegato per danni erariali
Antonio Grisolia Sezione Appunti
Diritto amministrativo 2. Art. 97 e 98 cost, la pubblica amministrazione
La Costituzione affronta nello specifico le PA solo negli articoli 97 e 98. Ma in pratica viene affrontata la
materia anche in altri articoli su questioni sempre collegate alla P.A., come le riserve di legge che tutelani il
cittadino da atti della pa, o distribuzione di competenze e poteri territoriali ecc.
1)supremazia della politica (principio democratico) sulla burocrazia(principio meritocratico)
2)riserve di legge e giursdizione: x i diritti inviolabili dell'uomo, che possono essere ristretti solo nei casi
stabiliti dalla legge o con atto motivato dell'autorità giudiziaria.
3)separazione dei poteri
4)principio di legalità: I pubblici uffici sono organizzati dalla legge, e regolati dalla legge sono le
competenze le attribuzioni conferite agli organi dell'ente, e la responsabilità dei funzionari.
Inoltre la legge deve stabilire anche i fini entro i quali si deve muovere La pa, in modo da non dare un potere
arbitrario e individua i presupposti in base ai quali viene esercitato il potere amministrativo, e senza i quali
tale esercizio del potere sarebbe invalido
5)Imparzialità: L'organizzazione è imparziale quando chi ammiinistra non è personalmente coinvolto nella
decisione che deve prendere, se il reclutamento avviene su base di concorso pubblico, l'imparzialità fa si
che gli uffici con compiti preparatori e istruttori, siano separati dagli atti decisori .
6)Buon andamento: sarebbe l'efficacia efficienza delle pubbliche amministrazioni rispetto ai risultati. Il
riparto delle funzioni amministrative deve tener conto delle capacità degli apparati a cui vengono ripartite di
svolgerle bene, e delle risorse che bisognano per svolgerle.
Contrasta a volte col principio democratico, in quanto una p.a. Governata solo dalla legge sarebbe rigida,
bisogno di flessibilità che le valutazioni della stessa amministrazione puo fornire. Tendenza alla
delegificazione.
7)Autonomia: Riguarda solo gli enti locali. (articoli 114 , 118 117 riforma titolo quinto 2001): l'autonomia
implica il fatto che gli enti locali abbiano poteri amministrativi e regolamenti statutari propri, lo stato
specifica solo la composizione degli organi , e le funzioni fondamentali.
Questo principio è fondato sulla natura elettiva degli organi degli enti locali, quindi può derogare per questo
al princio legalitario. La ratio della norma è la sussidiarietà e adeguatezza: che gli enti locali devono
amministrare il proprio terriorio con competenza maggiore rispetto agli enti superiori, proprio perchèè piu
vicini ai cittadini, e alla specificità del territorio, l'ente superiore, interviene in caso di non adeguatezza a
garantire il risultato di quella determinata funzione, O PER ASSICURARNE l'esercizio unitario.
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Diritto amministrativo 8)Controlli: I controlli una volta fatti esternamente(dalla corte dei conti sullo stato, dallo stato sulle regioni
dalle regioni sugli enti locali), ora dopo la riforma 2001, sono stati internalizzati.
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Diritto amministrativo 3. Definizione di legge e di regolamento governativo
Legge: secondo l'opinione diffusa la pa è sottoposta a riserva di legge relativa, in quanto la legge displina i
principi e i fondamenti di una derminata materia. Ma nemmeno la legge puo sostituirsi al provvedimento
amministrativo, in quanto sono stabiliti anche confini oltre i quali non si deve spingere la disciplina di quella
materia, per la caratteristica di astrattezza e generalità che la legge di avere.
I regolamenti: i regolamenti governativi (integrativi, di esecuzione, di organizzazione).
Occorre una specifica contenuta in una legge per prevede l'uso di regolamenti attuativi integrativi, questa
autorizzazione che viene richiesta dalla legge per i regolamenti di delegificazione, è in realtà estesa a tutti
I regolamenti degli enti territoriali: In tutte le regioni, la potestà regolamentare spetta alla giunta regionale,
con forme di partecipazione del consiglio.
E viene meno la potestà regolamentare dello stato nelle materie in concorrenza con la regione , mentre
spettano i regolamenti allo stato solo nelle proprie esclusive materie (riforma 2001).
Comuni e province hanno potestà regolamentare in ordine alla discipline dell'organizzazione delle funzioni
loro attribuite.
Fonti comunitarie: (trattato di roma):
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Diritto amministrativo 4. L'Amministrazione centrale, i ministeri
Ministeri: Lo stato in senso stretto in diritto amministrativo indica l'insieme dei ministeri, i cui ministri sono
responsabili collegialmente x il consiglio dei ministri(organo politico) e singolarmente per il proprio
miistero (organo burocratico).
I ministeri hanno struttura ad alveare, dove gli uffici costituiscono sezioni elementari, a loro volta raggrupati
in divisioni, a loro volta raggruppate nelle divisioni generali.
Ogni sezione ha il suo capo sezione, ogni divisione il direttore della divisione, e ogni divisione generale il
direttore della divisione generale.
Ministri e dirigenti: Le divisioni interne vengono considerate tutte meri uffici, in quanto non possono avere
competenze, sennò sarebbero responsabili, mentre la responsabilitàdeve andare al ministro , organo politico.
Nel 72 era stata data perlaprimavolta competenze ai dirigenti. Per poi ricambiare tutto negli anni novanta,
secondo criteri funzionali. In sintesi, al ministro spetta potere di indirizo controllo e allocazione delle
risorse , mentre ai dirigenti è affidata la sfera di competenza coincidente con la gestione
dell'amministrazione.
Quasi a rinvigorire il potere perso dal ministro con DL del 2001 , l'incarico dirigenziale, avviene per atto del
premier su proposta del ministro per una di 3 o 5 anni con facoltà di rinnovo. Questo potere si estende
indirettamente agli uffici dirigenziali scelti dal dirigente generale scelto dal ministro.
Due tipi di ministero, DL 300/1999, primo gruppo, ministeri piu importanti, dove la struttura di primo
livello è organizzata in dipartimenti, che abbracciano grandi aree di materie. Secondo gruppo , i restanti
ministeri, sono organizzati in direzioni generali, ambito piu ristretto di materie, e coordinate da un segretario
generale.
Al fianco di dipartementi e direzioni , ci sono gli uffici staff di collaoraborazione del ministro, diversi dagli
uffici burocratici di base, e legati a questo da un rapporto di fiducia e omogeneità politica.
Oganizzazione periferica: I ministeri hanno organi uffici periferici , accanto a quelli centrali, che
corrispondono solitamente a circoscrizioni provinciali. Ministero degli interni (prefetto), ministero
istruzione(provveditorato agli studi), ministero lavori pubblici (genio civile) ecc.
Questi hanno i poteri parziali di soggettività giuridica, che mancano agli uffici del ministero
stesso..altrimenti ci sarebbe voluta la firma per ogni provvedimento del ministro.
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Diritto amministrativo 5. L'amministrazione locale e il principio elettivo
L'amministrazione locale e il principio elettivo: L'altro grnade braccio della pubblica amministrazione è
l'amministrazione locale.
Peculiarità importante è la natura elettiva dell'investitura degli organi base.
Attualemente per quanto concerne i comuni e provincie cè l'elezione diretta del sindaco/presidente , e del
consiglio, e la giunta non è piu eletta dal consiglio ma nominata dal sindaco.
Per i comuni con meno di 15000 abitanti è eletto sindaco quello che prende piu voti, e la lista collegata
prende i 2/3 del consiglio. Per i comuni con piu di 15000 abitanti, il sindaco è eletto con maggioranza
assoluta, quindi in caso con ballottaggio. Le regole dettate per i comuni maggiori si adottano anche per le
provincie.
Le funzioni del comune: Secondo le ultime modifiche costituzionali vi è una sorta di competenza generale
dei comuni, secondo il principio di autonomia e sussidiarietà, in tutte le materie che hanno a che fare con lo
sviluppo del territorio della comunità e i servizi alla persona, a meno che non sia stabilito per legge statale o
regionale ad altri soggetti.
In sintesi le funzione dei comuni possono essere attribuite er legge regionale dalla regione per materie in cui
è competente in maniera esclusiva o concorrente, da leggi dello stato, nell'ambito delle funzioni
fondamentali, delle provincie e dei comuni.
Gli organi di governo degli enti locali: giunta consiglio e capo dell'esecutivo. L'autonomia si esprime
attraverso l'approvazione delllo statuto che comunque deve essere a norma di legge, e approvato dai 2/3 dei
consiglieri. Lo statuto regola l'organizzazione delle funzioni, le forme di collaborazioni con altri enti, le
modalità di partecipazione popolare.
Spettano alla giunta , tutti gli atti che non competono al consiglio e al capo dell'esecutivo, competenza
residuale.
Il sindaco o presidente le sue funzioni sono di nomina e revoca della giunta, è l'organo responsabile
dell'amministrazione, presiede la giunta e il consiglio. Tutte le altre funzioni, la maggior parte spettano al
consiglio.
Dirigenza negli enti locali: Accanto agli organi di governo degli enti locali , ci sono gli organi di gestione.
Ossia i dirigenti che si occupano della gestione amministrativa finanziaria e tecnica, che si esprime
attraverso poteri amministrativi di spesa di organizzazione delle risorse umane, e strumentali.
Tuttavia il confine tra le due sfere è molto labile e confuso, ed è una questione importante far chiarezza ,
perchè si deve ricordare che una sfera è eletta, l'altra è investita buracraticamente.
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Diritto amministrativo 6. Caratteristiche degli enti pubblici
Sono la terza grande amministrazione, insieme ai ministeri e agli enti territoriali.
In passato erano l'unica forma di decentramento amministrativo. Ha una struttura a fondazione, ed è
monofunzionale al raggiungimento di quel fine determinato, che porterà benefici a soggetti esterni alla
fondazione.
Ha come organi, un presidente e un consiglio di amministrazione, e del collegio dei revisori, un organo di
controllo interno, spesso con rappresentanti del ministero.
Ente pubblico e responsabilità ministeriale: visto che l'ente ha personalità giuridica, e quindi gli atti vengono
imputati all'ente, come puo il ministro risponderne in parlamento? Attraverso una legge si è istituito il
controllo sulle nomine degli enti pubblici, che vengono suggeriti con un parere preventivo dalle
commissioni x materia, e poi vengono nominati dal Presidente del consiglio previa delibera del cdm, su
proposta del ministro competente. C'è anche un coontrollo ministeriale sui bilanci e sulle delibere piu
importanti dell'ente, ed è prevista una relazione annuale al parlamento sugli enti sui quali vigila ogni
ministro.
Ascesa e declino degli enti: il declino è iniziato con l'autonomia politico amministrativa delle regioni, e
inoltre ad un certo punto ci si è chiesti se per svolgere il proprio compito, dovessero avere struttura pubblica,
e infatti molti enti sono stati trasformati in enti di diritto privato.
L'opera è completata nel 2002 quando molti enti vengono accorpati o soppressi o trasformati in fondazioni
private, per cercare di frenare il forte gettito di spesa pubblica in corso durante gli anni.
Aziende pubbliche , e agenzie: come gli enti, prima facevano parte dell'amministrazione centrale , poi
distaccati, e poi resi autonomi con propri cda. A livello giuridico sono sempre organi dei ministeri, ma
hanno una legittimazione separata, in quanto vanno in giudizio come aziende, hanno un proprio patrimonio e
risorse proprie, derivanti da attività di diritto privato principalmente.
Questo modello entra in crisi negli anni 80, dove alcune aziende vengono trasformate, in enti pubblici
economici prima, e in spa poi.in alcuni casi invece è stata sostituita da un altra forma , l'agenzia,
organizzazione snella di natura tecnico operativa, che consente la gestione manageriale di pubblici interessi,
sottoposta alla vigilanza e direttive del ministro.
Enti pubblici economici: sono enti che hanno per oggetto un attività economica a fini cmq pubblici, e questo
la distingue da una normale impresa. Non sono muniti di poteri amministrativi, infatti prima la corte di
cassazione e poi la legge stabilì che a giudizio si sarebbero dovuti presentare di franto al giudice ordinario e
non amministrativo.
Sono entrati in crisi con l'avvento del diritto europeo. Che impongono il divieto per gli stati di attribuire
risorse sotto qualsiasi forma, a imprese (anche enti economici), che distorcano il mercato.
Inoltre col patto di stabilità che stabilisce un economia pubblica sana, si è dovuto dismettere le forme di
patrimonio statale, attraverso la privatizzazione degli enti, trasformandole in spa, e in un secondo momento
alla cessione del capitale(privatizzazione di fatto).
Le società in mano pubblica:
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Diritto amministrativo 7. Le autorità amministrative indipendenti
Una forma di intervento pubblico oltre alla creazione di monopoli e imprese pubbliche, è il controllo
amministrativo, fatto salvo il principio europeo che il bene della concorrenza del mercato coincide con il
bene sociale. Dunque oltre ai sistemi di controllo amministrativo standard (concessioni , licenze permessi,
autorizzazioni) sono stati creati dei corpi speciali a tutela del corretto funzionamento della concorrenza.
AGCM, ha proprio questa funzione ossia di vigilare sull'osservanza delle imprese impedendo situazioni di
distorsione concorrenziale. Formata il collegio da un presidente e da quattro membri scelti da presidenti di
camera e senato tra tecnici del diritto ed economia.
CONSOB, l'autorità che vigila sulla borse quindi sul mercato finanziario, sulla sua trasparenza su eventuali
formazioni di scatole cinesi o patti sindacali distorsivi.
ISVAP Istituto sulla vigilanza delle assicurazioni private.
La banca d'Italia. Funzione monetaria, e funzione di vigilanza sulle altre banche.
Tutela del risparmio e coordinamento tra autorità: dopo i crack cirio e parmalat, che hanno mostrato
difficoltà di coordinamento e di efficacia delle autorità amministrative si è intervnuti, per cambiare alcune
regole di competenza, e di potere. E per promuovere attività di coordinamento tra enti attraverso comitati di
coordinamento o protocolli di intesa.
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Diritto amministrativo 8. Gli strumenti di raccordo tra le amministrazioni
La complessità dell'amministrazione richiede strumenti di raccordo tra le aministrazioni tra organi tra uffici.
Il procedimento: é da un verso un sequenza di passi dove portatori di interessi pubblici danno il loro parere
su un progetto, senza il quale , progetto non sarebbe approvato, e i singoli interneventi deli soggetti sono
ordinati in un piano di relazioni predefinite.
Accordi: sono veri e propri contratti regolati dal civile in materia di obbligazioni. Usati per disciplinare una
collaborazione d'attività comune tra piu amministrazioni.
Stato regioni ed enti locali, problemi di coordinamento: Il problema della confusione di competenze nasce
sia quando queste sono ripartite spazialmente, inveitabilmente una parte del territorio interessa comuni
provincia regione e stato, ma anche quando sono riartite per materia le competenze, come in ambito di tutela
di beni culturali, dove agiscono piu soggetti.
Per garantire la partecipazione e il dialogo con le regioni sulle materie in cui si prevede un intesa tra i due
enti, si è costituita la conferenza stato-regioni , il risultato sarà obbligatorio prenderne atto per il governo,
ma non sarà vincolante. Per gli enti locali la conferenza e stato.città ed autonomie locali, partecipano alcuni
ministri il presidente del consiglio i presidenti delle associaizoni dei comuni italiani, 14 sindachi designati
dall anci, e 6 presidenti di provincia.
Gerarchia direzione sostituzione : La gerarchia è una relazione interna all'ente ,e noostante preveda una
divisione di compiti e competenze, comporta una certa commistione che si manifesta col potere di
sotituzione, cioè il potere del superiore di avocare a sé un certo affare che rientra nei compiti dell'inferiore.
Se l'ordine impartito dal superiore sembrerà illegittimo, l'inferiore ne dovrà fare rimostranza, se l'ordine
viene impartito di nuovo per iscritto , è tenuto ad obbedire, salvo che non vada contro la lege penale.
La direzione invece non si esprime in ordini ma in direttive, ovvero in atti che vincolano nei fini , ma non
nei mezzi. È la relazione che incorre tra organo politico e apparato burocratico.
Il riparto delle competenze generato , soprattutto dopo la riforma 2001, rischia di produrre inadempienze e
inerzie, è per questo che esiste la sostituzione, quando un ente si sostituisce a un altro inferiore per
adempiere le eventuali mancanze di quest'ultimo. (stato regione).
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