La struttura del procedimento amministrativo

La struttura del procedimento amministrativo

Mentre le tipologie provvedimentali sono fortemente variate, la struttura del procedimento si presenta unitaria, riconducibile ad un modello generalmente riconosciuto come punto di riferimento verso il quale pare possibile orientare la multiforme attività provvedimentale dell'amministrazione.
Il legislatore si è dotato di uno strumento normativo: la recente normativa ha codificato il modello "inventato" dalla dottrina, offrendo un modello generale di procedimento, così caratterizzato da confermare la tesi di chi lo vedeva come contenitore in cui si svolge l'attività provvedimentale dell'amministrazione.
Il procedimento, visto come contenitore, è funzionalizzato per l'esercizio discrezionale di un potere amm.: procedimento e provvedimento sono connessi, dal momento che la tipologia procedimentale nasce in termini strumentali per garantire il corretto uso del potere discrezionale. Questo fine garantistico non dovrebbe ricorrere per l'attività vincolata che, se pur esercitabile in un preciso schema procedimentale, ha nella norma la puntuale e dettagliata scansione in ogni sua fase: la norma, da sola, è garanzia per il corretto uso del potere. Il recente intervento legislativo è esclusivamente volto a disciplinare il procedimento di formazione dei provvedimenti, espressione classica dell'esercizio discrezionale di un potere amministrativo da parte di una p.a.
L'opinione prevalente è che il procedimento sia divenuto la necessitata forma della funzione amministrativa per effetto della trasformazione dei modelli statuali: mentre in passato l'attività autoritativa si svolgeva in forma o libera o a disciplina episodica, nello stato pluriclasse (e negli stati di democrazia popolare) essa si dispiega in forme preordinate (dalla norma) per l'intero arco del suo svolgimento. Questa valutazione non pare convincente: infatti l'esercizio discrezionale di un potere amm. è sempre stato libero, anche perché necessariamente disciplinato in modo completo e dettagliato.
Ritenere che il potere si debba esercitare sempre in forme preordinate dalla norma, per l'intero arco del suo svolgimento, vuol dire che la discrezionalità oggi non potrebbe più avere spazio operativo: i provvedimenti rimangono l'espressione più significativa dell'esercizio discrezionale di un potere amm. e quest'ultimo non potrà mai essere disciplinato dalla norma secondo modelli predeterminati che ne scandiscono l'integrale esercizio.
La valutazione e la ponderazione degli interessi deve avvenire secondo regole del giusto procedimento: si sente l'esigenza di garantire il corretto uso del potere alla luce dei fondamentali principi di legalità, imparzialità e buon andamento.     
Il procedimento sarà giusto quando la ponderazione degli interessi si svolge secondo una serie di adempimenti che consentono la rilevazione puntuale del reale: l'esigenza di efficienza richiede che il provvedimento finale concluda un procedimento diretto alla produzione di quello che dovrebbe essere il migliore (il più efficiente ed economico) degli assetti possibili da dare, quale regolamento, all'interesse pubblico primario ed agli altri interessi secondari.
È giusto quel procedimento che per la ponderazione congrua degli interessi in gioco consente l'introduzione e l'imparziale valutazione di tutti i possibili interessi secondari: la partecipazione al provvedimento di altri soggetti (pubblici e privati diversi dall'amm. agente), mediante la rappresentazione dei propri interessi, costituisce un modello procedimentale attraverso il quale, in buona misura, si realizza il principio di imparzialità.  
Il procedimento che con la sua articolazione rende più trasparente l'iter della ponderazione facilitando il controllo, non solo giurisdizionale, sul regolamento precettivo degli interessi predisposto dal provvedimento finale. Anche il principio di legalità trova nel giusto procedimento una sua più moderna collocazione.