Definizione di atto amministrativo

Si potrebbe sostenere che sono atti amministrativi tutti gli atti posti in essere dall'amministrazione, nell'esercizio di un potere amministrativo, non aventi natura provvedimentale.  
Secondo una tradizione giuridica l'atto veniva distinto dal provvedimento sulla base del contenuto della dichiarazione: dichiarazione di scienza, di opinione, di apprezzamento, di conoscenza, contrapposta al provvedimento inteso come dichiarazione di volontà, che giustificava la qualificazione di atto amministrativo negoziale.
Parte della dottrina aveva anche affermato che l'atto sia al servizio di un provvedimento: è vero che alcuni atti, es. pareri, intervengono in un procedimento amm. diretto all'emanazione di un provvedimento, assumendo una posizione strumentale. Ma parimenti, molte altre volte questo non si verifica, o comunque non è percepibile (es. il certificato anagrafico, che è un documento di conoscenza).
Nel provvedimento è la discrezionalità nell'esercizio del potere che consente la congrua ponderazione degli interessi: nell'atto si avverte subito che questo esercizio discrezionale non c'è, ovvero, se c'è, ricorre parzialmente in quanto l'atto interviene (in genere su richiesta di altra amm.) in una fase del procedimento di formazione di provvedimento, ponendosi in questo caso proprio al servizio del medesimo.
L'atto, nell'assumere posizione strumentale rispetto al provvedimento, concorre alla ponderazione degli interessi in gioco, in modo parziale: la ponderazione svolta dall'atto (parere) si limita quasi sempre alla valutazione di taluno degli interessi secondari presenti nell'affare amministrativo, riservandosi l'amministrazione agente la specifica ponderazione dell'interesse primario.
In conclusione, il problema definitorio dell'atto possa trovare soluzione nell'esercizio discrezionale di un potere amministrativo, il quale, seppur variamente espresso, può spiegare proprio nella sua diversità anche la ponderazione servile che talune categorie di atti amministrativi assumono nei confronti del provvedimento.