Le autorità creditizie

Le norme del t.u.b., oltre ad essere soggette alle modifiche, integrazioni ed abrogazioni dettate dal legislatore, lasciano molti spazi in bianco all’intervento normativo, per così dire secondario, delle c.d. Autorità Creditizie (Ministro dell’economia, CICR e Banca d’Italia), alle quali sono attribuiti anche poteri di regolamentazione e istruzione.
Così, ad esempio, il Ministro dell’economia e finanze “determina con regolamento” i requisiti di onorabilità dei soci di riferimento e di professionalità degli esponenti aziendali e delle banche (artt. 25 e 26) – e degli intermediari finanziari (artt. 108 e 109) – e “determina i criteri e i limiti degli interventi” del Fondo Interbancario di garanzia (art. 45,2).
Il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio (CICR) dispone di un’ampia competenza deliberativa (art. 2) anche di carattere normativo.
La Banca d’Italia, ai sensi dell’art. 4, co. 1, oltre a formulare “le proposte per le deliberazioni di competenza del CICR”, “emana regolamenti, nei casi previsti dalla legge, impartisce istruzioni e adotta provvedimenti di carattere particolare di sua competenza”.
Da segnalare in questa sede che detti provvedimenti di carattere generale, nel cui ambito si collocano tanto i regolamenti (le cui violazioni possono incidere nella validità dei rapporti stipulati con i terzi) che le c.d. istruzioni (le cui violazioni possono comportare sanzioni amministrative) devono essere motivati, accompagnati da una relazione ed emanati nel rispetto del “principio di proporzionalità, inteso come criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minor sacrificio degli interessi dei destinatari” (art. 23 l. 262/2005 Legge sulla tutela del risparmio), e devono essere pubblicati sul Bollettino della vigilanza e, ove contengano “disposizioni destinate anche a soggetti diversi da quelli sottoposti a vigilanza”, sulla Gazzetta Ufficiale (art. 8).

Il Sistema Europeo delle Banche Centrali (S.E.B.C.), strumento essenziale dell’Unione economica e monetaria, è stato istituito dal Trattato di Maastricht nel 1992.
Il Sistema è costituito dalla Banca Centrale Europea (B.C.E.) e dalle banche centrali nazionali dei paesi membri che hanno adottato la moneta unica.
Il SEBC, privo di personalità giuridica, è governato dagli organi della BCE e sostiene le politiche economiche generali dell’Unione europea.
La Banca Centrale Europea svolge tutte le funzioni di politica monetaria, ivi comprese le competenze in materia valutaria, e promuove il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Inoltre, sempre la BCE, ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote all’interno della comunità e quello di detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri.
Si tratta di materie per le quali è attribuito alla BCE un potere normativo “primario”, nel senso che può dettare norme che derogano alle disposizioni delle legislazioni nazionali e che non possano essere contrastate dalle legislazioni nazionali. Peraltro, si è cercato il più possibile di istituzionalizzare l’indipendenza della BCE, non solo vietandole di concedere scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia alle istituzioni comunitarie e nazionali, ma dotandola di autonomia personale. Tale forte indipendenza, secondo la prevalente dottrina, consente di considerare la BCE una vera “autorità indipendente”.
La struttura organizzativa della BCE, che ora ha sede a Francoforte, prevede un Consiglio direttivo ed un Comitato esecutivo.
Il Consiglio direttivo è composto dai Governatori delle Banche centrali nazionali e dai membri del Comitato esecutivo e si preoccupa in particolare di definire gli orientamenti della politica monetaria, oltre ad avere competenze in materia di organizzazione interna e di cooperazione internazionale.
Il Comitato Esecutivo, che ha precipuamente il compito di attuare gli orientamenti deliberati dal Consiglio direttivo, è composto da sei membri: un Presidente, un Vicepresidente e quattro componenti, nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario e bancario, con un mandato, a tempo pieno, di otto anni non rinnovabile.
Si è accennato che il compito principale demandato al SEBC è quello di definire ed attuare la politica monetaria dell’Unione europea.
Tale funzione è attuata dalla BCE in particolare mediante determinate attività: operazioni di mercato aperto e di finanziamento nei confronti di banche e di altri operatori; determinazione del tasso di interesse a breve termine; determinazione degli ulteriori strumenti di controllo della liquidità dei sistemi, analoghi a quelli usati nel passato dalle Banche centrali, quali gli obblighi di riserva imposti agli intermediari, mediante i quali si controlla la liquidità dell’intero Sistema.
Quanto alla competenza della BCE in materia valutaria è sufficiente ricordare che, a termini di statuto SEBC, le singole Banche centrali dei Paesi membri sono tenute a conferire alla BCE le proprie riserve in valuta.
Con riguardo, infine alla funzione di sorvegliare il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento, basta ricordare che la BCE si preoccupa della parte internazionale del sistema, ma detta i criteri ai quali debbono attenersi gli ordinamenti dei Paesi aderenti per assicurare l’uniformità del sistema.
Le “autorità creditizie”, secondo la definizione del t.u.b. sono il Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (C.I.C.R.), il Ministro del Tesoro, oggi dell’Economia e finanze, e la Banca d’Italia, quest’ultima in particolare è l’ente preposto ai controlli sulle banche.
Il CICR, ai sensi dell’art. 2 t.u.b., è preposto all’alta vigilanza in materia di credito e di tutela del risparmio e delibera nelle materie attribuite alla sua competenza dal d.lgs n. 385/1993, o da altre leggi.
Si tratta di un organo non di effettivo indirizzo, ma di “copertura”, cioè di assunzione formale di responsabilità per atti che non dovrebbero essere di indirizzo politico. Infatti è la Banca d’Italia che formula le proposte relative a deliberazioni di competenza del CICR.
Il CICR attualmente è composto dal Ministro dell’Economia e finanze, che lo presiede, dal Ministro del commercio internazionale, dal Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, dal Ministro dello sviluppo economico, dal Ministro delle infrastrutture, dal Ministro dei trasporti e dal Ministro delle politiche comunitarie. Alle sedute partecipa di diritto il Governatore della Banca d’Italia, con funzioni consultive, ed il presidente può invitare a intervenire altri ministri e i Presidenti di altre Autorità competenti a prendere parte a singole riunioni in cui vengano trattati argomenti attinenti a materie loro attribuite dalla legge, connessi a profili di stabilità complessiva, trasparenza ed efficienza del sistema finanziario.
Per effetto degli artt. 11 e 12 t.u.b. al CICR sono attribuiti alcuni poteri in materia di raccolta del risparmio e di emissioni obbligazionarie.
Al CICR è altresì attribuito il potere di decidere sui reclami, da parte di chi vi abbia interesse, avverso i provvedimenti adottati dalla Banca d’Italia nell’esercizio dei poteri di vigilanza attribuitile dal t.u.b., entro i trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione.
Il Ministro dell’Economia e delle finanze convoca e presiede il CICR e, ai sensi dell’art. 3, t.u.b., adotta con decreto i provvedimenti di sua competenza previsti dal predetto decreto legislativo ed ha la facoltà di sottoporli preventivamente al CICR. In caso di urgenza sostituisce il CICR, ma dei provvedimenti assunti deve dare notizia al CICR nella prima riunione successiva da convocarsi entro trenta giorni.
Il Ministro dell’economia e finanze ha altresì importanti funzioni, normative ed amministrative proprie in materia creditizia. Tra questi ricordiamo il potere di determinare, con propri regolamenti, i requisiti di onorabilità dei soci e di professionalità degli esponenti aziendali; di disporre, con decreto, l’apertura dei procedimenti di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa delle banche, di ampliare, “in considerazione dell’attività svolta”, il novero dei soggetti destinatari delle norme in tema di trasparenza delle operazioni bancarie, di applicare, su proposta della Banca d’Italia o dell’U.I.C., le sanzioni previste per gli esponenti bancari.
Ha altresì funzioni di politica monetaria (es. riscossione imposte, emissione titoli nel mercato monetario, vigilanza sul sistema dei cambi) ed in materia valutaria, nonché funzioni in materia di intermediazione finanziaria e di mercato mobiliare.
La Banca d’Italia in quanto Banca centrale del nostro paese, pur avendo conservato ed anzi arricchito le proprie competenze in materia di vigilanza del sistema bancario, ha in parte perduto alcune sue funzioni tradizionali ora attribuite alla competenza della BCE. Essa, infatti, si limita a realizzare la politica monetaria definita dal SEBC, ad emettere gli euro destinati a circolare nel territorio italiano e garantire il buon funzionamento dei sistemi di pagamento sempre secondo le indicazioni del SEBC. Sono anche venute meno le sue attribuzioni in materia di regolamento dei cambi, anche se è abilitata a gestire le riserve di cambio dello Stato italiano, ma sempre per conto del SEBC.
Lo statuto della Banca d’Italia, in seguito alla legge sulla tutela del risparmio, è stato adeguato alle disposizioni da questa dettate nell’art. 19.
In base a questa disposizione viene normativamente e statutariamente ribadito il principio, fin ad allora implicito, dell’indipendenza della Banca d’Italia e la sua operatività nel rispetto del principio di trasparenza (art. 19, co. 3 e 4, l. 262/2005 e art 1. dello statuto).
La Banca d’Italia è tenuta a determinare e rendere pubblici previamente i principi e i criteri dell’attività di vigilanza. La stessa stabilisce i termini per provvedere, individua il responsabile del procedimento, indica i motivi delle decisioni e pubblica i provvedimenti aventi carattere generale. In ogni caso gli atti emessi dagli organi della Banca d’Italia devono essere motivati e assumere forma scritta. Inoltre la Banca d’Italia è tenuta a trasmettere al Parlamento e al Governo, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione sull’attività svolta nell’anno precedente.
Organi della Banca d’Italia sono (art. 5 statuto):
- L’Assemblea dei partecipanti;
- Il Consiglio superiore (composto da 13 membri eletti dai soci);
- Il Collegio sindacale;
- Il Direttorio (costituito dal governatore, dal direttore generale e da due vice direttori generali);
- Il Governatore;
- Il Direttore generale;
- I Vice direttori generali.

Fino alla predetta riforma erano attribuiti al Governatore della Banca d’Italia (la cui durata in carica era a vita) i poteri per l’adozione degli atti amministrativi generali previsti da dette disposizioni. In particolare al Governatore erano attribuite anche funzioni proprie molto ampie.
È ora previsto che il Governatore duri in carica sei anni, con mandato rinnovabile una sola volta. Compete al Presidente del Consiglio, previa deliberazione dei ministri e sentito il Consiglio superiore della Banca d’Italia, la proposta di nomina, la quale, invece, è di competenza del Presidente della Repubblica.
Le funzioni di controllo della Banca d’Italia sono finalizzate a garantire (art. 5 t.u.b.):
- Una sana e prudente gestione dei soggetti vigilati;
- La stabilità complessiva del sistema finanziario;
- La competitività ed efficienza del sistema finanziario;
- L’osservanza delle disposizioni in materia creditizia.
Il tutto nel rispetto della supremazia del diritto comunitario, riconosciuto dall’art. 6 del t.u.b.
Ai suddetti criteri va aggiunto il controllo sulla trasparenza delle condizioni contrattuali, previsto all’art. 128. Le banche sono infatti tenute a rendere noti ai clienti, con scrupolosa attuazione della normativa in tema di disciplina della trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari, “gli elementi essenziali del rapporto contrattuale, e le loro variazioni, quale mezzo di promozione e salvaguardia del regolare esplicarsi della concorrenza dei mercati bancari e finanziari, nonché di tutela dei concorrenti deboli, senza limitare sostanzialmente l’autonomia negoziale delle parti”.
All’art. 116 è poi attribuito al CICR il potere di individuare “le operazioni e i servizi da sottoporre a pubblicità”; di dettare disposizioni relative “alla forma, al contenuto, alle modalità della pubblicità e alla conservazione agli atti dei documenti comprovanti le informazioni pubblicizzate”; di stabilire criteri uniformi per l’indicazione dei tassi d’interesse e per il calcolo degli interesse e degli altri elementi che incidono sul contenuto economico dei rapporti; di individuare gli elementi essenziali, fra quelli previsti dal comma 1, che devono essere indicati negli annunci pubblicitari e nelle offerte, con qualsiasi mezzo effettuati, con cui le banche e gli intermediari finanziari rendono nota la disponibilità delle operazioni e dei servizi.
Le funzioni di vigilanza della Banca d’Italia nei confronti delle banche italiane e delle succursali in Italia di banche comunitarie si distinguono in vigilanza informativa, regolamentare ed ispettiva:
- La vigilanza informativa si estrinseca sulla base di segnalazioni periodiche inviate dalle banche alla Banca d’Italia, con le modalità e nei termini da essa stabiliti, nonché su ogni altro dato e documento richiesto, e sui bilanci annuali “nonché ogni altra informazione utile”;
- La vigilanza regolamentare si estrinseca nell’emanazione di disposizioni di carattere generale da parte della Banca d’Italia in conformità delle deliberazioni del CICR. Esse vertono in materia di adeguatezza patrimoniale, contenimento del rischio, partecipazioni detenibili, organizzazione amministrativa e contabile, controlli interni;
- La vigilanza ispettiva consente alla Banca d’Italia di effettuare ispezioni, mediante propri funzionari, presso le banche e richiedere l’esibizione di documenti ed atti da essa ritenuti necessari. La normativa disciplina il regime delle ispezioni, con riguardo anche alle succursali di banche nazionali stabilite in altri stati dell’Unione Europea ed alle succursali di banche comunitarie stabilite in Italia.