La vigilanza dell’attività bancaria

La vigilanza è la funzione a cui sono preposte le autorità creditizie (CICR, Banca d’Italia e ministro delle finanze), le quali nel svolgere tale attività devono sottostare ad alcuni vincoli. Primo tra tutti è l’art. 41 Cost. che prevede una riserva di legge circa i poteri di vigilanza, cioè le autorità creditizie non possono inventarsi poteri di vigilanza, ma devono attenersi a quelli previsti dalla legge. In secondo luogo nella funzione di vigilanza le autorità creditizie soggiacciono a quelli che sono gli “scopi” della vigilanza, previsti dall’art. 5 t.u.b. e ai limiti e alle prescrizioni previsti dall’art. 6.
Art. 5 – Fini della vigilanza. È una norma effetto, nel senso che individua una serie di principi che devono essere sempre rispettati. Il primo comma stabilisce che le autorità creditizie esercitano i poteri di vigilanza a esse attribuiti, avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario nonché all’osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Nell’ambito di questa norma è necessario distinguere due sotto-finalità: generali e particolari.
Le finalità particolari sono quelle che riguardano la sana e prudente gestione dei soggetti controllati. Sono particolari perché riguardano i singoli soggetti.
Finalità generali sono la stabilità complessiva, l’efficienza e la competitività nel sistema finanziario, in quanto sono finalità di carattere oggettivo.
Si dice che nell’ambito di questa duplice finalità della vigilanza ci siano due scopi: uno scopo mezzo e uno scopo fine.
Lo scopo mezzo è la garanzia della sana e prudente gestione; è uno scopo mezzo perché una volta che viene garantita la sana e prudente gestione automaticamente si realizzeranno gli obiettivi di stabilità, efficienza e competitività.
“La vigilanza si esercita nei confronti delle banche, dei gruppi bancari e degli intermediari finanziari”.
L’art. 6 stabilisce che “le autorità creditizie esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni comunitarie, applicano i regolamenti e le decisioni della comunità europea e provvedono in merito alle raccomandazioni in materia creditizia e finanziaria”.
L’art. 7 stabilisce un dovere di collaborazione tra le autorità di vigilanza del nostro ordinamento con le autorità di vigilanza operanti in tutti gli altri ordinamenti europei, tra l’autorità di vigilanza del settore bancario e le autorità di vigilanza degli altri settori finanziari e infine l’obbligo del segreto d’ufficio per le informazioni raccolte con l’attività di vigilanza.
Finalità della vigilanza:
- Sana e prudente gestione: è un’espressione che nasce nella direttiva 646/1989 e definisce sia aspetti di natura prudenziale (es. rispetto di coefficienti patrimoniali) e aspetti organizzativi (organizzazione amministrativa contabile e controlli interni). La gestione è sana quando rispetta requisiti organizzativi e prudente quando rispetta determinati requisiti patrimoniali. Ovviamente la gestione sarà prudente quando questa sarà avversa al rischio;
- Stabilità: obiettivo legato alla sana e prudente gestione. Si può dire che la sana e prudente gestione sta alla singola banca come la stabilità sta al sistema bancario. Sono dunque due finalità interconnesse in quanto si può dire che se le banche sono gestite in maniera sana e prudente allora il sistema sarà stabile.
- Efficienza: viene favorita assicurando la competizione tra gli organismi che svolgono attività bancaria;
- Competitività: un sistema è competitivo quando si creano condizioni di vantaggio per tutti gli operatori presenti sul mercato.
I provvedimenti di vigilanza sono sottoposti ad un regime pubblicitario. L’art. 8 del t.u.b. prevede il “bollettino di vigilanza” nel quale sono pubblicati i provvedimenti di carattere generale emanati dalle autorità creditizie nonché altri provvedimenti rilevanti relativi a soggetti sottoposti a vigilanza.
Le delibere del CICR e i provvedimenti di carattere generale del ministro dell’economia sono invece pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, in quanto si tratta di provvedimenti a contenuto normativo e quindi devono essere pubblicizzati il più possibile.
Sempre sulla Gazzetta Ufficiale devono essere pubblicati i provvedimenti di vigilanza assunti dalla Banca d’Italia quando questi hanno effetti anche su soggetti diversi da quelli sottoposti alla vigilanza della stessa (Sim, fondi pensione, imprese assicurative, etc).
Contro i provvedimenti adottati dalla Banca d’Italia nell’esercizio dei poteri di vigilanza ad essa attribuiti è ammesso reclamo al CICR entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione.
Il CICR delibera previa consultazione delle associazioni di categoria dei soggetti sottoposti a vigilanza, nel caso in cui la delibera comporti la risoluzione di questioni di interesse generale per la categoria.
La funzione di vigilanza può essere ripartita in tre settori fondamentali: la vigilanza informativa, la vigilanza ispettiva e la vigilanza regolamentare. Si tratta di tre funzioni completamente legate tra loro.
Per quanto riguarda la vigilanza informativa (art. 51) questa si attua con un obbligo di informazione alla Banca d’Italia. L’art. infatti stabilisce che “le banche inviano alla Banca d’Italia, con le modalità e nei termini da essa stabiliti, le segnalazioni periodiche nonché ogni altro dato e documento richiesto. Esse trasmettono anche i bilanci con le modalità e i termini stabiliti dalla Banca d’Italia”. La vigilanza informativa presuppone dunque un obbligo da parte delle banche di comunicare alla Banca d’Italia tutta una serie di informazioni che essa stessa stabilisce. La vigilanza informativa denota una posizione di completa trasparenza della singola banca nei confronti della Banca d’Italia; nulla può essere nascosto.
L’oggetto principale della vigilanza informativa sono le segnalazioni periodiche e i bilanci. Cosa si intenda per segnalazioni periodiche lo stabilisce la stessa Banca d’Italia. Attualmente si tratta di informazioni di vario contenuto che confluiscono nella matrice dei conti che è un documento fondamentale per le banche nel quale vengono inseriti tutta una serie di dati contabili che verranno poi registrati nello stato patrimoniale della banca. Il bilancio bancario ha una struttura completamente diversa da quello di una qualsiasi impresa industriale.
La vigilanza informativa è una vigilanza di tipo cartolare che trova il suo logico completamento negli accertamenti relativi alla vigilanza ispettiva.
L’autorità di vigilanza non è libera di chiedere tutte le informazioni possibili immaginabili al soggetto vigilato, ma può chiedere solo quelle che abbiano attinenza con la funzione di vigilanza. Qualora venga violato questo principio la banca può fare reclamo al CICR.
La vigilanza ispettiva (art. 54) è un tipo di vigilanza che viene eseguita nella sede del soggetto vigilato. La Banca d’Italia invia nella sede del soggetto vigilato i propri ispettori affinché questi verifichino la qualità della gestione della banca.
Questa vigilanza è strettamente legata alla vigilanza informativa. Questo tipo di vigilanza nasce infatti nel momento in cui la Banca d’Italia, visionando i documenti raccolti con la vigilanza informativa, nota delle irregolarità e dunque manda i propri ispettori per fare degli accertamenti.
L’ispezione consiste nella richiesta di atti e documenti che vengono ritenuti necessari ai fini dell’ispezione. Sono ispettori i soggetti interni alla stessa Banca d’Italia i quali, nel momento in cui svolgono tale funzione, assumono la qualifica di pubblici ufficiali (art. 7). Questi sono vincolati al segreto d’ufficio e hanno l’obbligo di riferire esclusivamente al Governatore tutte le irregolarità constatate, anche quando assumono la veste di reati.
Quest’ultima norma contrasta con una prevista nel codice di procedura penale, la quale afferma che il pubblico ufficiale che nell’esercizio delle sue funzioni riscontri irregolarità che assumano la veste di reato deve fare immediatamente rapporto all’autorità giudiziaria.
La norma del t.u.b. deroga alla norma prevista dal c.p.p. cosicché il pubblico ufficiale è tenuto ad informare solo il Governatore. La motivazione di questa decisione è legata alla prevenzione delle crisi sistemiche. Esistono due correnti di pensiero circa l’interpretazione di questa norma: la prima sostiene che il Governatore nel momento in cui viene informato dagli ispettori del reato commesso dalla banca debba immediatamente informare l’autorità giudiziaria; la seconda sostiene invece che tale comunicazione debba avvenire dopo che lo stesso Governatore abbia adottato tutte le precauzioni necessarie per scongiurare una possibile crisi.
Anche con l’ispezione c’è un limite al potere di vigilanza in quanto gli ispettori possono compiere solo le attività motivate da finalità di vigilanza.
Esistono due tipi di ispezioni: generali e settoriali. La prima ha ad oggetto l’esame della gestione complessiva della banca mentre l’ispezione settoriale ha ad oggetto uno specifico ramo dell’attività svolta. Inoltre le ispezioni possono essere sia periodiche sia eccezionali.
Questo potere ispettivo può essere esercitano nei confronti delle banche comunitarie solo su specifica richiesta dell’autorità di vigilanza del paese d’origine della banca straniera. Ovviamente, la Banca d’Italia potrà richiedere la stessa cosa alle autorità di vigilanza dei paesi comunitari nei quali sono situate succursali di banche italiane.
La vigilanza regolamentare (art. 53) è una vigilanza di tipo normativo. Con questa vigilanza vengono emanate le norme di dettaglio a cui devono attenersi le banche. L’art. 53 prevede le materie su cui l’autorità di vigilanza può emanare la regolamentazione.
A differenza della vigilanza informativa ed ispettiva, che sono di competenza esclusiva della Banca d’Italia, la competenza della vigilanza regolamentare è ripartita tra Banca d’Italia e CICR.
Ai sensi del primo comma dell’art. 53, sono materie di competenza:
- L’adeguatezza patrimoniale: ha come scopo quella di individuare una soglia minima di fondi propri al di sotto della quale si ritiene che la banca non possa operare senza mettere in pericolo la stabilità complessiva. Per questo motivo nelle istruzioni della Banca d’Italia viene individuato il “patrimonio di vigilanza” che è un patrimonio composto in maniera tale da avere una proporzione tra i fondi propri della banca e i fondi che invece non appartengono alla banca. Questo patrimonio di vigilanza è conforme a quelli che sono i dettami dell’UE necessari per poter godere del mutuo riconoscimento. Nell’individuazione del patrimonio di vigilanza devono essere inclusi elementi positivi (a piena disposizione della banca senza nessuna limitazione) e negativi. Nell’ambito dell’adeguatezza patrimoniale si è inserito l’accordo Basilea 2 con lo scopo di dettare una disciplina analitica e dettagliata alla misurazione degli elementi che sono in grado di misurare il rischio a cui va incontro la banca. Con Basilea 2 si è voluto avvicinare il patrimonio di vigilanza al patrimonio economico della banca, cioè a quel patrimonio di cui la banca ha l’effettiva disponibilità;
- Il contenimento del rischio: serve per prevenire il pericolo di rischio sistemico. Il rischio bancario ha molte configurazioni:
- Il rischio operativo: deriva dall’esercizio dell’attività. È il classico rischio a cui è sottoposto ciascun operatore, ossia quello di non riuscire a ricoprire i costi con i ricavi;
- Il rischio di credito: è il rischio che si ricollega alla parte dell’esercizio del credito, ossia che non vengano restituiti i crediti concessi ai clienti. Per limitare questo rischio il cliente è tenuto a prestare delle garanzie. Rientra in questo ambito la “centrale dei rischi” che ha lo scopo di evitare che un soggetto possa ottenere un finanziamento superiore alle proprie capacità di rimborso (chiedendo magari più prestiti contemporaneamente in banche diverse). Poiché questa centrale registra solo crediti superiori ad un certo limite, esiste un’altra centrale (centrale di rischio a credito contenuto) nella quale vengono registrati i finanziamenti con limite massimo di trentamila euro. Esiste poi un servizio a pagamento denominato “a prima informazione” che consente alle banche di ottenere informazioni su soggetti anche se questi non hanno richiesto un finanziamento. Tale richiesta può avvenire solo con una motivazione che abbia a che fare con il contenimento del rischio. Esiste infine la centrale di allarme interbancaria nella quale sono segnalati i mancati pagamenti relativi all’uso di assegni bancari o carte di credito;
- Rischio di liquidità: era un rischio molto temuto in passato. È il rischio insito nelle scadenze dell’attivo e del passivo (es. se io raccolgo a breve termine e concedo credito a lungo termine); ora questo rischio è scomparso;
- Rischio di interesse: è il rischio legato alla differenza con cui la banca paga i depositi e quello con cui acquista denaro della banca centrale;
- Rischio di cambio: deriva dalla variazione delle valute diverse dall’euro;
Uno degli elementi creati per contenere il rischio è il coefficiente di solvibilità che individua il patrimonio che le banche devono possedere il relazione alla controparte che ad essa si rivolge. Un ulteriore elemento utilizzato sono le “black list” nelle quali vengono inseriti i soggetti considerati a rischio insolvibilità a cui le banche possono collegarsi per verificare se concedere o meno il prestito. Esiste poi il limite di fido, cioè la banca non può concedere tutto il credito ad un solo soggetto, ma deve diversificare il rischio concedendo credito a soggetti diversi. Si ha un limite di fido per il singolo cliente (25% del capitale) e un limite complessivo (800% del capitale);
- Le partecipazioni detenibili: è importante perché l’investimento in partecipazioni limita il capitale della banca. Esistono dei limiti per quanto riguarda le partecipazioni in società non finanziarie (non più del dieci per cento del patrimonio di vigilanza). Se la partecipazione avviene in un’impresa industriale il limite è del quindici per cento del capitale dell’impresa(sette e mezzo se l’impresa è quotata in borsa);
- L’organizzazione amministrativa e contabile e i controlli interni: si distingue a seconda della forma giuridica adottata dalla banca. L’obiettivo di questo punto è quello di garantire la sana e prudente gestione della banca che come abbiamo visto è un pilastro fondamentale per il corretto funzionamento di tutto il sistema.