Il procedimento dell'atto di annullamento

Il procedimento dell'atto di annullamento

Proprio perché espressione di un esercizio discrezionale di un potere di riesame (autotutela...), l'atto di annullamento ha natura tipicamente provvedimentale: sono provvedimenti di secondo grado con i quali viene a concludersi il procedimento di riesame di un atto invalido.
Il procedimento si presenta come contenitore dell'azione amm. discrezionale, diretta a sindacare il provvedimento di primo grado al fine di censurarne l'eventuale invalidità.
Il procedimento di riesame viene scomposto in diverse tipologie a seconda del suo presunto provvedimento finale: procedimenti confermativi, di revoca, di annullamento..
La variabile è determinata non tanto dalla natura del procedimento, quanto dalla diversa struttura e funzionalità del provvedimento finale, il quale non necessariamente sempre si traduce in un provvedimento di annullamento o di revoca. Un procedimento di riesame non si conclude obbligatoriamente con l'eliminazione o la riforma o la sanatoria dell'atto invalido.
Il provvedimento di annullamento è una delle ipotesi con cui si potrà concludere un procedimento di riesame, la cui struttura rimane unitaria. Saranno le regole del giusto procedimento a scandire i tempi e le modalità del procedimento di secondo grado.
Il procedimento, che potrà portare all'annullamento dell'atto viziato, inizia sempre d'ufficio: pur quando l'amm. è informata e sollecitata da esposti e denunzie di terzi, l'esercizio discrezionale del potere di annullamento non consente di prevedere una iniziativa procedimentale di tipo diverso.
Una volta iniziato, il procedimento non può che concludersi con un provvedimento espresso.
Il dovere di provvedere, sancito dalla legge generale per tutti i procedimenti amm., non potrebbe essere evaso in procedimenti di secondo grado.
Per il procedimento di annullamento, il riesame dell'atto viziato deve essere compiuto attraverso tutte quelle scansioni procedimentali previste oggi dal diritto positivo: inizio del procedimento, sua comunicazione ai soggetti interessati, individuazione del responsabile e gestione istruttoria del medesimo. Per il procedimento di riesame vi saranno anche i tempi entro i quali il procedimento dovrà concludersi con un provvedimento espresso: accertata l'invalidità dell'atto di primo grado, a seguito di un'istruttoria diretta dal responsabile, il provvedimento finale sarà un provvedimento di annullamento dell'atto invalido. Tale provvedimento demolitorio dovrà essere motivato.
Nei procedimenti di riesame è quasi impossibile l'applicazione meccanica di tutte le regole previste dal legislatore per il procedimento amministrativo.
Il provvedimento di annullamento non dovrebbe risultare oggetto di un'attività pattizia tra l'amministrazione ed altri soggetti diversi da questa; ma quale sarà l'amm. procedente?  
Nel silenzio della legge è da ritenersi condivisibile l'orientamento che assegna alla stessa amm. che ha agito in primo grado, il potere di riesame sui propri provvedimenti. Sempre in assenza di diversa disposizione, il potere di annullamento, con riesame dell'atto viziato, può essere esercitato, sempre d'ufficio, dall'autorità gerarchicamente superiore.
Il provvedimento finale di annullamento infatti, in entrambe le ipotesi, è l'atto di eliminazione con cui si demolisce il provvedimento di primo grado che presenti un vizio ab origine.
Cavallo è convinto che anche l'invalidità originaria causata da un vizio del merito possa e debba essere censurata, con l'annullamento, attesa la sostanziale identità, non solo temporale, degli stati viziati il provvedimento di primo grado. Merito e legittimità concorrono alla determinazione della validità di un provvedimento amministrativo. Non è possibile che uno stesso procedimento sia oggetto di 2 procedimenti di riesame. L'inizio di un procedimento di riesame da parte di una delle 2 amm. competenti impedirebbe alla seconda di procedere al riesame. Può esservi inoltre, in capo all'amm. agente un obbligo di comunicazione nei confronti dell'altra amm. non ancora procedente: la comunicazione di avvio del procedimento potrebbe essere preclusiva nell'impedire l'apertura di altro procedimento di riesame. Non si riscontra alcun parallelismo nel caso di riesame per vizi originari attinenti la legittimità del provvedimento di primo grado: potere generale di annullamento attribuito al governo.