Cronologia

Cavour riorganizza lo Stato Sabaudo

Con la Legge n. 1483, su proposta di Cavour, il Parlamento subalpino riorganizza l'assetto dei poteri centrali dello Stato. L'articolo 1 della legge dispone: «L'amministrazione centrale dello Stato sarà concentrata nei ministeri». In precedenza, invece, l'amministrazione statale era articolata in ministeri ed aziende: i primi svolgevano l'attività di gestione amministrativa, le seconde svolgevano attività di gestione economica. La riforma cavouriana ha un obiettivo primario: unificare le strutture amministrative, facendo del Ministero l'apparato centrale e più importante dell'amministrazione pubblica. A capo dei Ministeri sono posti i ministri, membri del corpo politico, nei quali venivano concentrate le responsabilità della direzione (la cosiddetta "gestione morale") e quella di esecuzione (la cosiddetta "gestione economica").
La riforma Cavour è ispirata ad uno dei principi fondamentali dello Statuto, concesso da Carlo Alberto solo pochi anni prima (1848): la responsabilità dell'Esecutivo davanti al Parlamento. La figura del ministro diventa così "bifronte": da una parte, egli è membro del corpo politico e, in questa veste, è legato al Parlamento e al Re dal rapporto di fiducia; dall'altra, è al vertice dell'amministrazione e ne è la guida.
La seconda innovazione della riforma Cavour, invece, è costituita dall'introduzione del segretario generale, il quale risponde all'esigenza di creare un tramite fra il ministro e la burocrazia ministeriale e che, quasi sempre, anche in virtù di una relativa autonomia nei confronti del ministro, lo porterà ad essere più un membro del corpo politico piuttosto che un impiegato di carriera. Si pensa così a un'attività amministrativa più rapida, finalmente unitaria, ma soprattutto interamente controllabile dal Governo.
L'apparato burocratico è delineato secondo un modello rigidamente gerarchico-piramidale, dove ognuno è posto in posizione di subordinazione rispetto al livello immediatamente superiore. E, così, al di sotto del ministro, la struttura amministrativa prevede il segretario generale, il direttore generale, il direttore capo di divisione, il capo di sezione, il segretario di I e II classe e infine l'applicato di I, III, III e IV classe.
Appare evidente come questo tipo di amministrazione sembri concepito come una macchina, in cui l'atto amministrativo diviene il prodotto finale di una lunga serie coordinata di automatismi burocratici, tanto meglio concatenati tra loro quanto più il dipendente aderisce alla funzione assegnatagli. Tuttavia, ed è qui la grande contraddizione del sistema amministrativo preunitario, ad un apparato così burocratizzato corrisponde un ventaglio di funzioni molto limitato. Basti pensare che le competenze di un ministero chiave come quello dell'Interno, ad esempio, si esauriscono in un elenco di voci scheletrico: bilancio e contabilità generale del Ministero, prefetture e questure, archivi di Stato, pubblica sicurezza. Si tratta, quindi, per lo più di funzioni di vigilanza.
Il cammino per arrivare a un ordinamento meno rigido e più decentrato sarà ancora lungo e dovrà passare in particolar modo attraverso le difficili vicende dell'unificazione politica durante il biennio 1859-1861, alle quali è strettamente legato il processo dell'unificazione legislativa ed amministrativa nel nostro Paese.