Il processo decisionale e l’evoluzione della finanza pubblica in Italia

Le Pubbliche Amministrazioni comprendono tutte le unità istituzionali che producono beni e servizi non destinati alla vendita e che attuano una redistribuzione del reddito.Il Settore Pubblico comprende oltre alla Pubblica Amministrazione,le aziende statali e locali che vendono beni e servizi per il mercato. Con riferimento alla Pubblica Amministrazione è definito indebitamento netto la differenza fra le spese e l’entrate.  
L’approvazione dei bilanci preventivi di Stato,enti territoriali e degli altri enti pubblici costituisce il momento,giuridicamente rilevante,da cui prende avvio l’azione dell’operatore pubblico nel campo economico e sociale,dal lato delle entrate e dal lato delle spese.
Il fatto che il nostro sistema di finanza pubblica sia ancora oggi caratterizzato da un ampio volume di trasferimenti che affluiscono dallo Stato agli enti decentrati giustifica la limitazione della nostra analisi al bilancio dello Stato che,nella sua versione previsionale, rappresenta il documento contabile con il quale il Parlamento autorizza l’Esecutivo a erogare le spese e incassare le entrate.


Il bilancio dello Stato

Il bilancio statale può essere redatto secondo due versioni alternative: bilancio di previsione e bilancio consuntivo.
Bilancio di previsione: riporta le entrate e le spese che si prevede di realizzare nel periodo di trasferimento.
Bilancio consuntivo: riporta i risultati di una gestione già conclusa.
Sia il bilancio di previsione,sia quello consuntivo possono poi presentarsi nella versione di competenza o di cassa.
Bilancio di competenza:vi sono iscritte le entrate che lo Stato ha diritto ad accettare e le spese che si impegna a effettuare nel corso dell’esercizio.
Bilancio di cassa: vi sono registrate le entrate che lo Stato riscuote e le spese che paga.
Per quanto riguarda le spese,gli importi iscritti nel bilancio costituiscono invece dei limiti vincolanti o agli impegni,se consideriamo il bilancio di competenza,o alle erogazioni,se consideriamo il bilancio di cassa.
Al bilancio di competenza è associato l’istituto dei residui.
Si ha un residuo attivo quando parte delle entrate accertate non viene riscossa nell’esercizio di competenza.
Si ha invece residuo passivo quando parte delle spese impegnate non è giunta alla fase del pagamento nell’esercizio di competenza.
Tramite la definizione di massa spendibile,è possibile individuare la connessione tra bilancio di competenza e bilancio di cassa:la massa spendibile è pari alla somma degli stanziamenti di competenza e dei residui passivi e costituisce la base per la definizione delle autorizzazioni di cassa.
La massa spendibile può essere quindi considerata la grandezza che dà la misura del limite massimo teorico che le erogazioni possono raggiungere,se non vi fosse il vincolo ai pagamenti posto dalle previsioni di cassa.
Il bilancio di previsione,di competenza e di cassa,può essere redatto su base annuale o pluriennale.
Esistono due versioni del bilancio pluriennale.Nella versione a legislazione vigente vengono riportati gli andamenti di entrate e spese sulla base della legislazione in essere,ciò senza che siano incorporate nelle previsioni modifiche delle norme che regolano la dinamica della finanza pubblica. Nella versione programmatica sono registrate le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese,che recepiscono i progetti di modifica delle norme che regolano gli andamenti degli aggregati di finanza pubblica.


Il bilancio di previsione

Il bilancio annuale di previsione è costituito dallo stato di previsione dell’entrata,dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministero e dal quadro generale riassuntivo.
All’interno di ogni stato di previsione le entrate e le spese sono suddivise in unità previsionale di base,definite come l’insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro amministrativo.
Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni relative all’esercizio in corso. Solo ai fini della gestione e della successiva rendicontazione le unità revisionali sono ripartite in capitoli,che costituiscono l’unità elementare del bilancio che prima della riforma del 1997 erano oggetto di specifico esame e di approvazione da parte del Parlamento.


Il processo di bilancio

Il processo di bilancio è regolato dall’art 81 della Costituzione e dalla legge 468/1978 e successive modificazioni.


La Costituzione

L’art. 81,3° comma,afferma:
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese
Questo comma sancisce la formalità della legge di bilancio:in contrapposizione alle leggi sostanziali,con la legge di bilancio non possono essere introdotte nuove norme che abbiano effetti sulle entrate e sulle spese,né possono essere modificate norme preesistenti relative alla stessa materia.Questo implica che,in sede di approvazione del bilancio,è preclusa ogni manovra di aggiustamento dei conti pubblici.
Dalla natura formale della legge di bilancio discende che ogni atto di spesa dello Stato deve avere un duplice fondamento giuridico.
Altra indicazione fondamentale che si desume dalla disciplina costituzionale è quella contenuta nel 4° comma:
Ogni altra (diversa da quella di bilancio) che comporti nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Il 4° comma sancisce l’obbligo di copertura per ogni legge che aumenti le spese,sia perché introduce delle nuove,sia perché accresce quelle già esistenti:non solo deve essere indicata la spesa, ma devono anche essere specificate le sue fonti di finanziamento.


La decisone parlamentare

Il processo di approvazione del bilancio di previsione dello Stato e degli altri documenti di finanza pubblica è temporalmente determinato dalla legge.Il governo dve presentare alle Camere:
Entro il 30 giugno il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF): questo documento ha lo scopo di delineare la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e di definire il quadro macroeconomico entro il quale si colloca il bilancio annuale;
Entro il 30 settembre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale a legislazione vigente,il disegno di legge finanziaria,la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale programmatico
Entro il 15 novembre i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.


Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria.

Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF) definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale.Mediante questo documento sono fissati:
Gli obiettivi di politica economica
Le regole che dovrebbero consentire il raggiungimento di questi obiettivi.
Sono indicati sia obiettivi macroeconomici,sia obiettivi di finanza pubblica,relativi in particolare all’indebitamento e al debito delle Pubbliche Amministrazioni.
Il DPEF è un documento di carattere economico che non ha valore giuridico.


Bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente

La funzione di bilancio a legislazione vigente è l’esplicitazione degli effetti della normativa in vigore sulle entrate e sulle spese pubbliche:per questa ragione,esso non corregge gli andamenti di finanza pubblica determinati dalla legislazione vigente,al fine di renderli compatibili con gli obiettivi espressi nel DPEF.


La legge finanziaria e i disegni di legge collegati

La legge finanziaria dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede,per il medesimo periodo,alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente,al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.
La legge finanziaria contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari a partire dal primo anno del bilancio pluriennale.


Le determinanti dell’evoluzione del rapporto fra debito e Pil
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