2
della Costituzione, con la riduzione della presenza diretta delle
amministrazioni, applicando il principio di sussidarietà orizzontale e
favorendo così il decentramento amministrativo. Questo ha implicato e
comporterà in futuro un riassetto non solo istituzionale e delle
attribuzioni ma anche dell’organizzazione del lavoro, delle competenze
richieste agli operatori, delle attese dei cittadini e delle imprese. Inoltre,
dobbiamo ricordare che gli sviluppi normativi degli ultimi anni hanno
aperto la pubblica amministrazione ai cittadini e alle loro esigenze,
attraverso il perseguimento di diritti di accesso e di trasparenza.
Un secondo elemento importante riguarda le tendenze sul piano del
policy making: nuovi fenomeni sociali stanno evidenziando problemi di
natura collettiva cui le amministrazioni sono chiamate a rispondere
attraverso politiche prima non necessarie e servizi nuovi, con un livello
estremamente elevato della qualità richiesta. Inoltre, va considerato che
l’elaborazione e l’attuazione delle politiche richiedono l’intervento di un
numero sempre maggiore di soggetti, sia pubblici sia privati, che
svolgono funzioni d’interesse generale. Ciò sottolinea l’esigenza di
partecipare a politiche integrate che richiedono sforzi di collaborazione
e di cooperazione interistituzionale, con finalità di integrazione,
puntando a costruire rapporti più saldi tra gli attori e ad accorciare le
distanze tra i soggetti interessati. L’evoluzione degli stili di vita e
l’ampliamento dei mercati, implica, infatti, che sia i cittadini sia le
imprese diventino utenti potenziali di servizi offerti da una pluralità di
pubbliche amministrazioni, e richiede che l’accesso a tali servizi sia
garantito.
Un terzo aspetto che va subito evidenziato concerne il ruolo giocato
dalle tecnologie e dal progresso tecnologico. Lo sviluppo delle
tecnologie dell’informazione e della comunicazione è strettamente
connesso al cambiamento in atto nella pubblica amministrazione,
soprattutto perché offre buone possibilità per rivedere e modificare i
rapporti istituzionali e i processi di lavoro
2
. Va sicuramente riconosciuto
alle nuove tecnologie la capacità e la rapidità con le quali, rispetto al
2
Cfr. M. Bonaretti, Costruire relazioni per governare il cambiamento, Com-P.A., Atti decima
edizione, Bologna, 2003.
3
passato, stanno cambiando valori culturali, sociali e professionali
largamente consolidati, ma quest’ultime si sono rivelate utili anche per
migliorare l'efficienza dei processi interni della amministrazione
pubblica e per valorizzare le risorse umane interne, aumentandone le
competenze ed il know-how.
1.1 Nuovi compiti e nuovi obiettivi
Le amministrazioni avvertono che i rapporti sono più difficoltosi, che i
processi decisionali sono più complessi, che gli strumenti tradizionali, le
norme e le procedure standardizzate e gerarchiche, non sono più
sufficienti per soddisfare i nuovi bisogni, espressi non solo dai cittadini,
ma anche dai network economici.
“D’altra parte, va anche sottolineato che si è in presenza di una
situazione in mutamento, nei confronti della quale anche l’elaborazione
giuridica si arricchisce continuamente di nuovi punti di riferimento e
definisce in misura sempre più articolata il quadro delle norme, dei
contenuti, degli obiettivi e dei luoghi di applicazione”
3
. In questo senso
“Trasparenza, partecipazione, ascolto, efficienza ed efficacia diventano,
pertanto, le parole d’ordine per ridisegnare l’immagine e il governo delle
istituzioni e le loro modalità di rapporto con i cittadini”
4
.
Su questi assi di cambiamento possiamo delineare nuovi compiti per la
pubblica amministrazione: innanzitutto quello di favorire l’empowerment
5
dei cittadini, dando piena applicazione alla modifica dell’articolo 118
6
della Costituzione italiana, che al 4° comma recita: “Stato, Regioni, Città
3
F. Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Carocci, Roma, 2000, p. 20.
4
Ibidem
5
Cfr., C. Mochi Sismondi, , La lotta del valore contro lo spreco: come ottimizzare le risorse
per dare servizi eccellenti al cittadino, X Convegno Galgano Qualità nella Pubblica
Amministrazione Roma, 2003.
6
L’art. 118, 1° comma, recita: “Ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di
carattere unitario nei rispettivi territori, le Regioni, nelle materie in cui hanno competenza
legislativa, conferiscono le funzioni e i compiti amministrativi ai Comuni e alle Province in
applicazione del principio di sussidiarietà".
4
Metropolitane, Province e Comuni favoriscono
7
l’autonoma
8
iniziativa
dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale
9
, sulla base del principio di sussidarietà”.
L’articolo 4, comma 3 della legge n. 59 del 1997 fornisce una
definizione sintetica del principio di sussidiarietà: “Attribuzione della
generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle
province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni
territoriali associative ed organizzative, con l’esclusione delle sole
funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le
responsabilità pubbliche, anche al fine di favorire l’assolvimento di
compiti e funzioni di rilevanza sociale da parte delle famiglie,
associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente
più vicina ai cittadini interessati”
10
. Secondo il principio di sussidiarietà,
quindi, la generalità e l’assegnazione delle competenze e delle funzioni
amministrative deve essere attribuita in ordine gerarchico inverso
innanzitutto ai Comuni, quindi alle Province e alle comunità montane,
poi alle Regioni ed infine allo Stato. Il principio di sussidiarietà
11
orizzontale tra Stato, Regioni, Comuni, enti locali e cittadini, riconosce
un ruolo costituzionale alla cittadinanza attiva e ai cittadini
“organizzati”: “ Le nuove pubbliche amministrazioni non si occupano
7
Il termine favoriscono citato nella norma indica proprio questa funzione di “facilitazioni” che
i soggetti preposti, devono garantire. Può trattarsi dell’offerta di proprio personale di supporti o
di propri mezzi.
8
Il cittadino, singolarmente o in forma associativa, può autonomamente, ossia senza alcun tipo
di autorizzazione, concessione o qualsiasi provvedimento della pubblica amministrazione,
intraprendere azioni per fare in modo che servizi pubblici o altre attività dirette alla
realizzazione dell’interesse generale siano svolte in assenza di interventi dei soggetti pubblici
preposti dalla legge.
9
Sono di interesse generale tutte le attività volte a realizzare l’interesse pubblico e i bisogni
fondamentali dei cittadini.
10
La legge 59/1997, peraltro, detta anche altri principi guida, ciascuno dei quali costituisce
anche un limite per l'attività legislativa delegata al Governo, tra i quali il principio di
sussidiarietà, di completezza, di efficienza ed economicità, di cooperazione fra Stato, Regioni
ed enti locali, di responsabilità e unicità dell’amministrazione, di omogeneità , di adeguatezza,
di differenziazione, di cooperazione finanziaria.
11
“La sussidiarietà “orizzontale”, o meglio “circolare”, è quel principio secondo cui i cittadini,
come individui o come associazioni, vedono riconosciute come legittime le iniziative che
intraprendono nell’interesse generale e nei confronti delle istituzioni, con le quali stabiliscono
relazioni di pari dignità e di stimolo reciproco.
5
più solo di adempimenti, ma devono incrementare la capacità di
scegliere e di fare le cose, sia verso gli stakeholders, sia verso
l’amministrazione stessa”
12
.
Tra i principali obiettivi, infatti, possiamo annoverare quello di essere
fattore di competitività per i sistemi territoriali: oggi la pubblica
amministrazione deve essere capace di fornire utilities e infrastrutture, di
perseguire la semplificazione amministrativa e l’analisi di impatto della
regolamentazione, di implementare strumenti innovativi e partecipativi;
deve essere attore di cooperazione interistituzionale, sperimentando la
pianificazione strategica, la coprogettazione e la cogestione dei servizi.
Tra le “leve” disponibili per l’attuazione del disegno di cambiamento in
atto, ci sono senza dubbio le moderne tecnologie dell'informazione e
della comunicazione (Information Communication Tecnology), con il loro
grande potenziale di innovazione. Per garantire il raggiungimento di
questi traguardi, è necessario perseguire l’obiettivo di governare le
tecnologie per valorizzare le intelligenze e i singoli contributi. Queste
tecnologie sono e rimangono uno strumento per il raggiungimento di
determinati obiettivi, ma non va sottovalutata la loro carica di
trasformazione, la capacità di innescare una serie di cambiamenti anche
sociali, la loro continua evoluzione in grado di offrire sempre nuove
opportunità di impiego e la crescente pervasività in quasi tutti i settori
della vita pubblica e privata.
12
Cfr., C. Mochi Sismondi, La lotta del valore contro lo spreco: come ottimizzare le risorse
per dare servizi eccellenti al cittadino, cit.
6
1.2 La riforma della pubblica amministrazione
La riforma della pubblica amministrazione dell’ultimo decennio si è
ispirata al progressivo estendersi dell’interesse statale al concreto
soddisfacimento delle esigenze sociali del cittadino.
Il cambiamento dell’amministrazione si impone ed impone una
trasformazione delle attività e delle caratteristiche dell’amministrazione.
Fiorentini a questo proposito parla di passaggio dal modello
burocratico/giuridico al modello economico/aziendale nei rapporti
Stato/cittadini
13
, mentre G. Arena preferisce parlare di passaggio verso
un’amministrazione condivisa
14
.
L’ampliamento dei compiti dello Stato avviatosi con l’avvento dello
Stato sociale e poi accelerato dall’avvento dello Stato dei diritti sociali dei
cittadini e il significativo aumento delle responsabilità, del carico di
lavoro e del flusso informativo da gestire, implica un profondo
ripensamento delle modalità operative interne e della gestione delle
risorse finanziarie ed umane a disposizione. L’amministrazione
pubblica, di fronte alle profonde e radicali trasformazioni in atto nella
società, mostra ad una prima analisi un’assoluta inadeguatezza ad
affrontare le sfide della complessità. Tale inadeguatezza è dovuta ad una
sorta di endemico immobilismo della nostra amministrazione, incapace
di rinnovarsi e chiusa a qualunque forma di innovazione: la pubblica
amministrazione italiana ha tradizionalmente brillato per improduttività,
inefficienza e autoreferenzialità.
Ma, nonostante notevoli e innegabili ritardi, sono ormai numerose le
esperienze e le iniziative intraprese da molte amministrazioni pubbliche
13
Il modello burocratico/giuridico è caratterizzato dalla presenza di una gerarchia
organizzativa strutturata, dalla verticalità, dalla rigidità nel processo informativo, dalla
standardizzazione e uniformità nelle procedure. La struttura si presenta al cittadino come
regolata da leggi, neutrale e formale. Il rapporto con gli utenti è caratterizzato da un basso
livello di autonomia di risposta. Il modello economico/aziendale invece si contraddistingue per
circolarità e interdipendenza, per una struttura a rete, processi orizzontali e comunicazionali,
flessibilità, un’adeguata autonomia nelle risposte, una correlazione diretta tra i costi, non solo
economici, e i diritti dei cittadini. Cfr., G. Fiorentini, Il marketing dello Stato, Editrice
Bibliografica, Milano, 2000, p. 10.
14
Un’amministrazione condivisa si basa sulla collaborazione tra amministrazione e cittadini al
fine di risolvere problemi di interesse generale.
7
in funzione di un sostanziale rinnovamento culturale, strategico,
organizzativo e gestionale
15
. Ciò che è messo in discussione è
l’organizzazione della pubblica amministrazione che, con le sue
procedure esasperatamente formali e complicate, pesa ormai in misura
insostenibile sull’intero processo produttivo.
“I momenti più significativi del processo di innovazione…sono:
trasparenza, ascolto, semplificazione, partecipazione, valutazione e
correzione, efficienza ed efficacia
16
. Queste parole costituiscono il
nucleo centrale di quelle disposizioni normative che considerano la
comunicazione uno strumento utile per la riforma amministrativa”
17
.
E’ la semplificazione dei procedimenti amministrativi la nuova
emergenza.
“Semplificazione significa procedure e processi decisionali più snelli,
riconoscere validità all’autocertificazione
18
e, più in generale, rendere
accessibili agli enti pubblici e fruibili i servizi”
19
.
Un tale cammino non può essere fatto che agendo in modo coordinato
su tutte le componenti: normative, finanziarie, organizzative,
procedurali e soprattutto sulle risorse umane, discriminante di ogni
grande trasformazione. All’interno di tale modello, l’e-government
rappresenta un passaggio innovativo fondamentale, che si inserisce nel
processo di profonda trasformazione che tutti gli enti pubblici stanno
affrontando per servire i cittadini e le imprese come clienti da gestire
con la massima attenzione.
Le amministrazioni devono, quindi, oggi puntare ad un miglioramento
dell’efficienza e della qualità dei servizi e del sistema.
15
Cfr., a cura di F. P. Arcuri, C. Ciancia e M. La Rosa, Pubblica Amministrazione e
cambiamento organizzativo. La danza degli elefanti, Franco Angeli, Milano, 1994.
16
L’efficienza ed efficacia nell’erogazione dei servizi pubblici viene sancita dal sesto principio
fondamentale della Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del gennaio 1994, che
recita: “Il servizio pubblico deve essere erogato in modo da garantire l’efficienza e l’efficacia. I
soggetti erogatori adottano le misure idonee al raggiungimento di tali obiettivi”.
17
F. Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, cit., p. 62
18
L’autocertificazione è riconosciuta dalla legge 15/1968 ed ha rappresentato un indubbio
strumento di semplificazione delle procedure amministrative.
19
F. Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, cit., p. 66
8
Gli strumenti adottati devono essere selezionati per costruire relazioni e
favorire l’integrazione: dalle strutture, alla condivisione di piani, regole,
procedure, dalle tecnologie dell’informazione della comunicazione agli
strumenti tipici della comunicazione pubblica (l’informazione, la
promozione, l’ascolto…). Tuttavia, non basta dotarsi di sofisticati
strumenti, ma occorre, invece, prima di tutto creare negli operatori lo
spirito e la cultura di servizio per la collettività. Infatti, la riforma
dell’amministrazione non deve essere intesa solo riguardo l’aspetto
normativo e di nuove disposizioni: è e diventa efficace se si muove
congiuntamente a un cambiamento negli obiettivi che le
amministrazioni perseguono e negli strumenti che queste utilizzano per
raggiungerli. Pertanto, “il processo legislativo in atto va accompagnato
da un’efficace riorganizzazione, da una rilevante semplificazione, da una
diffusa informatizzazione, da una nuova idea di formazione e da
profondi processi di comunicazione. Il tutto per rispondere alle sfide
della globalizzazione, ridurre i costi dell’inefficienza burocratica, fare
dell’Italia un paese moderno e capace di stare in Europa in modo
competitivo”
20
. “Comincia così a prendere corpo una nuova idea di
pubblica amministrazione basata sull’innovazione tecnologica e lo
snellimento dei procedimenti di decisione e controllo e destinata a
rendere più semplice la vita dei cittadini e delle imprese e, allo stesso
tempo, a dare alle Amministrazioni strumenti più agili per svolgere al
meglio il proprio lavoro”
21
. Per far ciò la pubblica amministrazione
deve imparare a “dialogare” con i cittadini, ad ascoltare ed accettare
critiche e consigli, mostrando all’esterno tutto ciò che fino ad oggi si
trovava al di là delle possibilità di accesso dei cittadini.
Per questo motivo un’amministrazione che vuole essere trasparente
deve rendersi visibile, comunicare quello che fa, il modo in cui opera e i
risultati che raggiunge. Ma la visibilità all’esterno comporta l’assunzione
di responsabilità del proprio operato e la possibilità di essere giudicata
dai propri utenti, che avanzano richieste di razionalità, chiarezza e
20
Aa. Vv. , Salone della Comunicazione Pubblica e dei Servizi al Cittadino, COM- P.A., Atti
quinta edizione, Bologna, 1998.
21
A. Rovinetti, Diritto di parola, Il Sole 24 ore, Bologna, 2000, p. 14.
9
certezza e analizzano con occhio critico le operazioni compiute. In
effetti, l’esigenza che la richiesta di trasparenza pone è una sola:
“rendere visibile l’esercizio del potere amministrativo”
22
.
Una pubblica amministrazione efficiente e trasparente nei suoi compiti
e nel suo grande patrimonio informativo, è anche e soprattutto un
fattore di innovazione e di competitività per il Paese, per cui è
necessario che tutto il comparto amministrativo adempia a questa
esigenza, sperimentando sempre più un rapporto diretto con gli utenti,
attivando una comunicazione sistematica, puntuale e completa, di
supporto all’erogazione di servizi funzionali ed efficienti.
1.3 Il rapporto Stato-cittadino
La difficoltà del rapporto tra pubblica amministrazione e cittadino è una
delle tematiche più datate, che ha un comune denominatore costituito
dal riconoscimento della lentezza decisionale della pubblica
amministrazione e dalla difficoltà di adeguare la propria azione al rapido
evolversi della società, delle abitudini e delle condizioni di vita dei
cittadini.
La pubblica amministrazione per lungo tempo ha assunto una
posizione di supremazia nei confronti del cittadino. Ancora nel 1997
De Leonardis scriveva che il cittadino mantiene ancora una relazione di
sudditanza, e non di sovranità, nei confronti dell’autorità pubblica; e
aggiunge che il profilo paternalistico dell’amministrazione sottende, un
assetto gerarchico, verticale e autoritativo delle sue strutture interne
23
.
Non a caso, in una ricerca condotta nel 1998 dal Dipartimento di
Sociologia dell’Università di Bologna, alla domanda sul grado di
diffidenza nei confronti di alcune categorie sociali, gli intervistati
22
G. Arena, L’accesso ai documenti amministrativi, Il Mulino, Bologna, 1991, pp. 23-24.
23
Cfr. O.De Leonardis, Declino della sfera pubblica e privatismo, in “Rassegna Italiana di
Sociologia”, n. 2, 1997. Ad ogni modo anche secondo altri autori alla base del rapporto tra
amministratori e cittadini vi è un conflitto latente e una disuguaglianza sostanziale.
10
collocavano al primo posto, con un 76%, gli zingari, ma subito dopo,
con un altrettanto inequivocabile 72%, la burocrazia
24
.
Più recentemente, si sono succeduti vari tentativi di applicazione dei
principi e dei vantaggi apportati dal processo normativo di riforma
avviatosi negli anni novanta, e con lo scopo di monitorare se e come
questi provvedimenti sono stati recepiti ai vari livelli, a partire dal 1999
sono state condotte diverse indagini rivolte sia alla popolazione, sia a
target specifici di testimoni privilegiati, che hanno permesso la creazione
e il consolidamento dell’Osservatorio sugli atteggiamenti verso la
riforma della pubblica amministrazione in Italia
25
. Attraverso l’analisi
puntuale e diacronica del materiale empirico sono state evidenziate le
variazioni nell’opinione pubblica sui temi oggetto di indagine: l’analisi
delle problematiche più rilevanti è stata effettuata con particolare
riferimento all’atteggiamento generale del cittadino nei confronti della
pubblica amministrazione, all’andamento della relazione pubblica
amministrazione-cittadino e all’immagine complessiva della pubblica
amministrazione, prima e dopo l’introduzione e l’applicazione delle
riforme degli anni novanta. Diverse sono state le ricerche e i sondaggi
svolti.
In due sondaggi svolti da ISPO e Alphabet tra il 2001 e il 2002, a
distanza di un anno, il dato complessivo mostra che oltre la metà degli
intervistati ritiene che la propria relazione con la pubblica
amministrazione, nel complesso, sia sostanzialmente positiva
26
. A
questo proposito sembra utile ricordare che fra le aspettative più diffuse,
24
Aa. Vv., Parabole sociali tra certezze e incertezze. Dove va la società italiana, Franco
Angeli, Milano, 1998.
25
Cfr., http://www.funzionepubblica.it/docs_pdf/Ricerca_su_Immagine_PA.pdf.
26
Fonte: Ispo e Alphabet, novembre 2002. Nel novembre 2002, in tutte le rilevazioni, circa la
metà degli intervistati attribuisce, complessivamente, un giudizio positivo al rapporto con la
pubblica amministrazione; a marzo del 2001 l’indicatore aveva raggiunto il suo valore
massimo, registrando una leggera flessione a ottobre 2001, per poi ritornare, nel mese di aprile
2002 ad un valore di equilibrio positivo, che si riconferma nell’ottobre 2002. Nel corso del
2001 un elemento trainante del buon livello di soddisfazione espresso dai cittadini era stato, in
particolare, il piano di riforme varate dal Governo per dare piena applicazione
all’autocertificazione come strumento di semplificazione delle procedure amministrative
veicolando, al contempo, parte dell’immagine complessiva del cambiamento percepito nella
pubblica amministrazione.
11
sia dei cittadini sia dei panel specializzati intervistati, circa le aree di
intervento ritenute attualmente prioritarie, emerge sia l’esigenza di una
riqualificazione del personale della pubblica amministrazione, sia il
miglioramento dell’area relazionale di comunicazione e linguaggio: le
attese per il futuro si concentrano, infatti, sugli interventi di formazione
e riqualificazione del personale e, ancora una volta, sulla semplificazione
amministrativa. Questi sembrano essere i temi di fondo evidenziati dagli
intervistati, parallelamente alla richiesta di una maggiore comunicazione,
mirata e personalizzata secondo i destinatari.
In questo ultimo anno, i dati raccolti attraverso sondaggi
27
Abacus e
Taylor Nelson Sofres (TNS) condotti allo scopo di identificare il grado
di fiducia che gli italiani riservano alle istituzioni, hanno registrato nel
2003 un decremento del 3% nell’indice inerente al grado di fiducia
nell’Unione Europea (dal 66% al 63%), un decremento del 2%
nell’indice di fiducia nelle amministrazioni regionali e comunali (dal 56%
al 54%), e un decremento del 4% nel Governo nazionale rispetto al
2002 (in calo dal 45% al 41%)
28
, restando comunque su percentuali
abbastanza elevate. Accanto al miglioramento dell’immagine
complessiva dell’amministrazione pubblica emerge, allo stesso tempo,
un relativo scetticismo nel prefigurare un ulteriore miglioramento della
pubblica amministrazione nei prossimi cinque anni nell’adottare riforme
per migliorare i servizi e gli uffici pubblici
29
.
Eppure ancora troppo spesso la pubblica amministrazione viene vissuta
come un corpo estraneo, più portata a controllare, ammonire e
27
Cfr., http://www.funzionepubblica.it/docs_pdf/Rapporto_Percezione_ Riforma_ Alphabet_
2002.pdf.
28
Si fa riferimento in particolare a due sondaggi Abacus Tns nell’ambito dell’indagine Che
Italia fa, Barometro sulla fiducia nelle Istituzioni, pubblicate su “Il Messaggero” del
03/12/2002 e del 29/10/2003.
29
Fonte: Osservatorio sugli atteggiamenti verso la riforma della pubblica amministrazione in
Italia, 2003. Il confronto temporale fra le rilevazioni mostra, nell’ottobre 2002, una variazione
negativa della quota di coloro – circa un quarto – che si aspettano un miglioramento della
pubblica amministrazione nei prossimi cinque anni, mentre appare in ascesa la percentuale di
pessimisti (17%). E’ infine da segnalare la quota degli indecisi che raggiunge anche nelle
rilevazioni del 2002 la maggioranza relativa del totale. L’andamento degli incerti, ovvero di
coloro che sono in attesa di elementi sui quali formare le rispettive opinioni, mostra una
contrazione: l’area dell’incertezza, che era aumentata a fine 2001 toccando, nel mese di ottobre
2001, quota 36%, si assesta su valori più bassi (29%).
12
reprimere piuttosto che a spiegare ed aiutare. Anche Beatrice Magnolfi
sostiene che spesso anche i funzionari migliori scambiano una modalità
normale di lavoro, cioè il rispetto delle regole, con il fine ultimo, che è la
soddisfazione dei diritti e dei bisogni dei cittadini: questa situazione è la
causa di una profonda distorsione delle pubbliche amministrazioni in
questo modo risulta un sistema orientato all’applicazione formale della
legge e della procedura piuttosto che al servizio dei cittadini
30
. E in
ancora troppi casi il cittadino è e rimane il nemico.
Il rapporto, perennemente in crisi, tra cittadino ed ente pubblico, trova
nelle leggi emanate negli ultimi dieci anni, una piena rivalutazione e
definizione dei diritti soggettivi; queste leggi, infatti, come si vedrà nei
paragrafi successivi, hanno imposto alla burocrazia un nuovo modo di
operare e di gestire il rapporto con il cittadino, basato non solo sulla
necessità ma anche sull’obbligo di comunicare. Rispettare quest’obbligo
significa, per la pubblica amministrazione, munirsi di precisi strumenti
comunicativi che realizzino il progetto di apertura, trasparenza e
semplificazione nei confronti di un cittadino che vuole sentirsi sempre
più partecipe e coinvolto nella sfera pubblica. “L’attivazione di processi
di comunicazione delle istituzioni nei confronti dei cittadini costringe,
infatti, le amministrazioni a rivedere il modo di lavorare e a
sperimentare soluzioni e percorsi che di fatto avviano un processo di
riorganizzazione amministrativa”
31
. Per ottenere un riposizionamento
delle amministrazioni in quanto luoghi di confronto e di dialogo con i
propri utenti-clienti
32
e con gli altri soggetti presenti sul territorio, è
necessario che le amministrazioni imparino ad ascoltare i propri utenti, a
interrogarli intorno al grado di rispondenza tra ciò che esse fanno e ciò
che gli utenti si aspettano, a chiedere suggerimenti e proposte circa le
modalità di erogare prestazioni e servizi. Oggi la possibilità che deve
essere garantita ai cittadini è quella di poter disporre di strumenti e
30
Cfr., B. Magnolfi, Dalla parte dei cittadini, Studio Bibliografico Pratese, Prato, 1999.
31
F. Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, cit., p. 61.
32
Il concetto di cliente non significa che le amministrazioni operano in un'ottica di profitto, ma
più semplicemente che il loro obiettivo diventa quello di erogare servizi in linea con le
esigenze di chi ne usufruisce e la soddisfazione del ricettore del servizio è strumento
fondamentale di verifica della sua qualità.
13
strutture per migliorare i rapporti, storicamente conflittuali, con la
pubblica amministrazione. Non si tratta, però, “…solo del
riconoscimento del diritto all’informazione, alla trasparenza e all’accesso
nei confronti dell’azione istituzionale, ma anche del riconoscimento del
ruolo attivo e propositivo che i cittadini possono svolgere in relazione
alla valorizzazione della sfera pubblica”
33
. E’ necessario, però, che il
processo di innovazione istituzionale sia supportato da un indirizzo
politico chiaro, dalla destinazione di risorse adeguate, dal
riconoscimento di professionalità, strutture e competenze specifiche.
1.4 Le nuove tecnologie
Quando parliamo delle nuove tecnologie dell’informazione e della
comunicazione pensiamo innanzitutto allo sviluppo di internet. La rete
internet nasce come Arpanet nel 1969 negli Stati Uniti presso il
Ministero della Difesa, con l’obiettivo di creare una forma sicura di
comunicazione nell’eventualità dello scoppio di un conflitto nucleare.
Nel corso di due anni Arpanet si trasforma diventando occasione di
scambio di messaggi tra scienziati e accademici, che cominciano a
scoprire e ad utilizzare lo strumento delle e-mail, fino al 1984, quando
venne introdotto il Dns (Domain Name System). Ma la vera e propria
nascita di internet viene fissata al 1989, anno in cui Tim Berners-Lee
inventa, presso il Cern di Ginevra - il Laboratorio europeo per la Fisica
delle particelle - il World Wide Web, vale a dire un sistema di
distribuzione delle informazioni in rete. Due anni dopo, nel 1991 nasce
il primo sito web, ma dobbiamo aspettare il 1994 per la vera e propria
consacrazione della rete. Da allora lo sviluppo è stato rapidissimo, fino
ad arrivare già nel 2001 a contare 513 milioni di navigatori, concentrati
per il 93,3% nei Paesi Europei, nell’America settentrionale e in alcuni
paesi asiatici e del Pacifico.
Più in generale, tra gli elementi principali
34
che caratterizzano le nuove
tecnologie della comunicazione e dell’informazione vanno certamente
33
F. Faccioli, Comunicazione pubblica e cultura del servizio, cit., p. 68.
34
Cfr. S. Bentivegna, Politica e nuove tecnologie, La Terza, Roms-Bari, 2002, p. 4.
14
ricordati l’economicità, ovvero la disponibilità di ulteriori occasioni
comunicative a basso costo, che è strettamente connessa alla velocità
con cui l’offerta raggiunge milioni di individui e alla contrazione del
tempo che intercorre tra la produzione e la distribuzione; l’assenza di
confine, che permette che i flussi comunicativi possono diramarsi a
livello mondiale; la multimedialità, che consente la costruzione di
messaggi mediante numerosi codici comunicativi, permettendo la
costruzione e la diffusione sincronica di testi che normalmente
rappresentano la specificità di ogni singolo mezzo di comunicazione.
Gli ultimi elementi che vanno ricordati sono l’interattività, sia quando
l’utente interagisce con l’offerta comunicativa, sia quando interagisce
con gli altri utenti, e la disintermediazione della comunicazione, che
rimanda all’opportunità da parte dei cittadini di accedere a documenti e
a materiale un tempo di difficile reperibilità.
Il nuovo modello comunicativo attivato dagli elementi elencati è del
tipo many-to-many, in contrapposizione a quello one-to-many. “Si può
sostenere che si è passati da un modello broadcast ad un modello netcast:
intendendo, con il primo, una diffusione dei messaggi da uno a molti;
con il secondo, una diffusione dei messaggi a rete”
35
. Il modello netcast
che si realizza in rete permette la costruzione di un’offerta
estremamente diversificata.
35
Ivi, p. 7.
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