La Legge ‘42

Affrontiamo la legge 42, è bene farlo ricordandosi delle esperienze passate, perche queste sono esemplari da un certo punto di vista e ci possono far evitare di ripercorrere certi errori.
Qual è stato quindi il contesto normativo di riferimento per il rapporto 2007-2009, primo disegno di delega è quello elaborato da Padoa- Schioppa nel settembre del 2007. In parallelo c’è una regione che fa una proposta molto autonomista nel senso che è una proposta di legge che prende alla lettera il 119 per quanto concerne la ripartizione territoriale delle risorse, nel senso del peso da dare all’attribuzione territorializzata delle grandi compartecipazioni e quindi una minore attenzione alla problematica della perequazione . è probabilmente un po’ una provocazione politica, che pero viene poi assorbita da una proposta di legge che viene rappresentata dalla conferenza del presidente delle regioni, approvata anche dalla Lombardia, che viene inviata al governo alla fine del 2008. Il nuovo disegno della legge delega con il cambio di governo, viene presentato al governo Berlusconi nel 2008, c’è una prima approvazione con molte modifiche di questo disegno di legge, che tiene conto della proposta presentata in conferenza dal presidente delle regioni. Viene poi fatto il passaggio successivo alla camera dei deputati, rinviata al senato fino all’approvazione definitiva nell’aprile del 2009 in cui viene approvata la legge 42. In parallelo ci sono anche state delle consultazioni con le altre conferenze e con le associazioni rappresentative degli enti locali.
Sostanzialmente la legge vede l’apporto del sistema delle autonomie e trova l’approvazione parlamentare con l’astensione di gran parte dell’opposizione e un voto contrario limitato a alcune forze politiche.
Questa è quindi la storia, abbiamo avuto circa 3 anni di storia per arrivare a una legge che per la sua attuazione prevede tutta una serie di altri decreti delegati.
A oggi questa è la situazione: ci sono sei decreti delegati attuativi approvati, questi per darvi un’idea della complessità della cosa.
I decreti a loro volta rinviano a successivi decreti, soprattutto sulla perequazione. Quest’idea dei decreti delegati è partita dai più facili, il primo sul federalismo demaniale ha previsto il passaggio dei beni patrimoniali demaniali dello stato alle amministrazioni soprattutto comunali, sulla base di un procedura prevista con l’obiettivo di legare tutta una serie di livelli pubblici gestiti dallo stato più dalle amministrazioni comunali, che hanno maggiori possibilità di valorizzarli. Caso tipico è quello di Caserta. Quindi questo non lo esamineremo perche sarebbe molto complicato, però la logica è interessante, vi è solo un problema che è forse stato sottovalutato: è chiaro che questa distribuzione dei beni risponde un po’ al patrimonio storico presente in diversi comuni, e questi comuni possono avere dei vantaggi dal punto di vista della ricchezza immobiliare.
Un decreto sull’ordinamento di Roma capitale, questo è molto generico, Roma capitale potrebbe avere un regime differenziato del finanziamento è tutto però ancora da specificare.
Un decreto  sui fabbisogni standard di comuni città, metropolitane e province è di un certo interesse, soprattutto per la procedura che mette in moto per la definizione di questi fabbisogni ,qui si tratta proprio di identificare il fabbisogno di spesa.
Quello sul federalismo fiscale municipale sulle entrate autonome dei comuni, si basa su una specializzazione verticale dei comuni sull’imposta, soprattutto sugli immobili.
Ciò che è interessante è il decreto ministeriale per valutare le esigenze di perequazione infrastrutturale, quando si parla per la prima volta non solo di perequazione della fornitura dei servizi ma anche delle infrastrutture che è molto complesso ed è la prima volta che si affronta in Italia. L’ultimo approvato è quello in materia di autonomia per regioni e province per fabbisogni standard ma solo nel settore sanitario in cui si prevede una grossa compartecipazione delle regioni.
In discussione ci sono tre decreti interessanti e sono la riforma delle risorse aggiuntive, interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali, che sarebbero quei finanziamenti specifici consentiti dal 119.
Il penultimo e molto importante sulle Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di regioni e enti locali, e poi c’è un ultimo che è i Meccanismi sanzionatori per Regioni, Province e Comuni che non rispettano le disposizioni. È un decreto interessante che prevede il cosiddetto fallimento politico, praticamente la non eleggibilità per gli amministratori che sono andati in deficit di bilancio, ha pero dei problemi perche qualcuno discute la costituzionalità di queste norme, se si possa rendere intellegibile un amministratore solo perche non ha rispettato il patto di stabilità.
Prendiamo in analisi alcuni aspetti della legge 42.
Analizzando i contenuti dei decreti che sono usciti finora, o quelli che sono ancora in discussione, ci si rende conto che questa legislazione attuativa è piena di spunti direttamente collegabili all’economia pubblica del governo locale.
Abbiamo visto la storia di questa legge, che ha avuto una storia tra il 2006 e il 2009 di disegni di legge che si sono in parte sovrapposti e ci sono state anche molte correzioni e cambiamenti; sono leggi che regolano la distribuzione dei soldi fra i livelli di governo.
L’elaborazione di questa legge è stata molto complessa; noi ne analizziamo gli aspetti strutturali, non quelli tecnici.
È rilevante il fatto che il dibattito è rimasto fra gli addetti ai lavori, e non fra la collettività pubblica; è inoltre molto complesso fare un’analisi esauriente di questa legge.
La legge 42 è frutto di alcune mediazioni che hanno concordato l’approvazione con l’astensione del maggior partito di opposizione, con il voto contrario solo dell’UDC, quindi con un appoggio parlamentare vasto.
I decreti più rilevanti, come ad esempio il decreto 16 e il 68, sono quelli che stabiliscono i criteri generali per individuare i fabbisogni standard, che sono alla base dei trasferimenti: sono dei passi intermedi perché questi decreti stabiliscono criteri, procedure, ma non danno ancora i valori precisi (ad es. quale sia il fabbisogno standard del comune di Torino); lo stesso vale per le regioni, ove si va a vedere il fabbisogno standard del settore sanitario (il decreto 56 si concentrava sui fabbisogni sanitari).
Andrebbe evidenziato anche il decreto ministeriale (non legislativo) sulla perequazione infrastrutturale, in cui si parla non solo di perequazione rispetto ai fabbisogni standard, ma si tiene conto anche di valutazioni strutturali connesse agli investimenti, si dovrebbe tenere conto anche delle esigenze di capitale, e non solo di spesa corrente. È tuttavia un problema grosso cercare di collegare nuovi interventi infrastrutturali ed esigenze di spesa corrente.
L’armonizzazione del sistema contabile risulta rilevante soprattutto per le regioni dove a partire della seconda metà degli anni ottanta si è andati verso il cosiddetto “federalismo contabile”, con ogni regione che utilizza una propria contabilità tant’è che confrontare i bilanci regionali richiederebbe l’intervento di società specializzate.
Questo pone dei problemi dal punto di vista della perequazione, in quanto la perequazione richiede dei dati attendibili, per poter fare i conti per determinare i fabbisogni standard.
Il tema invece dei meccanismi sanzionatori porta invece avanti il problema di natura costituzionale collegato al fatto del decentramento come responsabilizzazione portata alle sue estreme conseguenze: si vuole arrivare a sanzioni non tanto penali, quanto invece amministrative con vincoli per gli amministratori che non hanno agito in maniera corretta le loro amministrazioni.
I grandi principi della legge 42 vertono soprattutto sull’articolo 2, e tengono conto della ripartizione delle competenze amministrative che avevamo visto nel nuovo articolo 117 e 119 della costituzione, in cui ricordiamo allo Stato viene lasciata una competenza esclusiva sul sistema tributario e contabile dello Stato e sui principi fondamentali per la perequazione delle risorse. Ciò vuol dire che c’è stata un’attenzione rilevante al mantenimento della funzione redistributiva in capo allo stato centrale.
Hanno funzioni molto rilevanti per quanto concerne le funzioni concorrenti su tematiche di interesse nazionale: la questione dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica è una trasversale che tocca tutti i livelli di governo. Un esempio è quello della possibile riframmentazione del patto di stabilità interno, in cui c’è un ruolo dello stato che in parte lo gestisce attribuendo poteri concorrenti alle regioni, ottenendo una flessibilizzazione del patto.
C’è quindi allo stesso tempo un equilibrio fra maggiore autonomia delle regioni e differenziazione della gestione dei provvedimenti di politica finanziaria; si ha un coordinamento della finanza pubblica non solamente più centralistico, ma veramente basato su un modello cooperativo.
In questa maniera l’idea della distribuzione delle funzioni concorrenti ed esclusive è proprio quella di cercare il più possibile di dare un ruolo alle amministrazioni regionali e lasciare come esclusive quelle in quei campi in cui effettivamente si esercita la sovranità statale.

Quindi la costituzione apre anche di nuovo un problema, il concetto di ordinamento tributario, perché con la nuova costituzione le regioni possono introdurre nuovi tributi purchè non tocchino basi imponibili già coperte dallo Stato, e disciplinare quelli non istituiti dalla legge statale: si potrebbe pensare che le regioni possano normare l’istituzione di nuovi tributi regionali o anche locali: la costituzione prevede l’autonomia tributaria degli enti locali, ma c’è il vincolo nella nostra costituzione della riserva di legge per ciò che concerne l’introduzione di nuovi tributi; quindi anche l’introduzione di un nuovo tributo locale deve passare comunque da una legge regionale,che potrà lasciare margini di libertà alle amministrazioni locali tramite il loro potere regolamentare, ma per determinare la base imponibile occorre un atto legislativo.
Queste funzioni delle regioni della disciplina del coordinamento della finanza pubblica e della disciplina tributaria che dà la possibilità di introdurre tributi propri (mentre quelli che vengono introdotti dalla legge statale vengono chiamati tributi propri derivati, come ad esempio l’irap), portano al fatto che se la regione introducesse un tributo che non esiste nell’ordinamento, potrebbe anche essere affidato alle amministrazioni locali: questa è ovviamente una grandissima novità.
Ancora oggi però non si è visto nulla a causa dell’assenza della legge attuativa, anche se ci sono state esperienze di ipotesi di studio da parte di alcune regioni (Toscana soprattutto) di introdurre alcuni tributi regionali.
La introduzione di questa possibilità cambia notevolmente il peso della regione rispetto agli enti locali sul fronte tributario, ma anche sul fronte della gestione delle politiche di spesa, anche se la legge dei rapporti tra regioni ed enti locali è sempre cauta: la legge prevede sempre un meccanismo di intesa fra regioni e amministrazioni locali utilizzando degli strumenti di coordinamento istituzionale rappresentati dalle varie forme di conferenze (conferenza stato-regioni, conferenza stato-città autonomie locali): la legge prevede un’altra conferenza, in ogni regione sono previsti dalla costituzione dei consigli delle autonomie locali, strumenti istituzionali simili alle conferenze che dovrebbero regolare i rapporti fra le regioni e le autonomie locali. Non in tutte le regioni sono già stati istituiti, come  in Piemonte, dove è stata fatta la legge ma non è ancora stato istituito il consiglio.
Nella legge 42 si mantiene questa ambiguità dei rapporti fra regioni ed autonomie locali; è tipico del sistema italiano, in cui on si accetta di introdurre un sistema federale in senso stretto.
La 42 apre degli spazi che potranno essere coperti solo con accordi consensuali, con differenze da regioni a regioni.
Quando si analizza la legge 42 bisogna pensare che la legge, come tutte le normative che cercano di regolare le relazioni finanziarie fra più livelli di governo, cerca di mettere d’accordo obiettivi anche fra loro contradditori; da un lato c’è questo problema del governo centrale che deve farsi carico della stabilità della finanza pubblica, e quanto più questa finanza pubblica è decentrata e tanto più ha difficoltà a farlo mantenendo un livello di autonomia e di responsabilità ai livelli decentrati di governo. Questa è la prima caratteristica di cui si deve occupare la legge 42 per fare in modo che questi due obiettivi contradditori stiano assieme.
Le soluzioni sono state da un lato quella di premi e sanzioni, creando incentivi: ti lascio libero, ma sulla base di accordi preventivi per cui ti dico che ci sono vincoli che devi rispettare (se riduci l’indebitamento della tua pubblica amministrazione, molto bene, e se addirittura superi questo obiettivo ti do un premio, come ad esempio quello di assumere personale, oppure i vincoli del patto l’anno successivo si riducono); se invece non si rispetta il patto, si riducono i trasferimenti.
Questo è il primo dilemma in cui si trovano ad operare le leggi che vogliono coordinare e gestire i rapporti finanziari fra vari livelli di governo.
C’è un secondo problema, caratteristico del nostro paese, ed è quello che deriva dal fatto che ci dobbiamo porre l’obiettivo di riuscire a conciliare insieme l’esigenza di coesione sociale economico territoriale, vale a dire un obiettivo di omogeneizzazione graduale dei livelli di sviluppo interno di un paese, garantendo una maggior crescita a quelli che sono più indietro in termini di livello di reddito, ma nello stesso tempo bisogna fare in modo che questo obiettivo redistributivo sia comunque coerente con l’esigenza di garantire la competitività delle aree che sono più ricche, che per effetto della globalizzazione sono in concorrenza con le altre aree più ricche del mondo (nord Italia fra le zone più ricche d’Europa con la zona di Parigi e di Londra): bisogna riuscire a coniugare l’esigenza di sviluppo delle zone più svantaggiate con quelle più ricche.
Queste due contraddizioni spiegano la difficoltà nel trovare una mediazione nel nuovo testo legislativo. Si apre un discorso di garanzia di solidarietà fra le regioni, anche indirettamente con la garanzia della soddisfazione dei livelli essenziali dei servizi previsti dall’articolo 117 della costituzione.
Questi dilemmi sono problemi non solo italiani, ma di tutti i paesi simili all’Italia, fuori e dentro l’Europa, son problemi tipici dei paesi che intraprendono un processo di federalismo fiscale.
Questi obiettivi dovevano essere raggiunti in presenza di una serie di vincoli economici e istituzionali, e senza un adeguato supporto informativo: le informazioni disponibili sulla finanza pubblica in Italia hanno molte carenze.
I vincoli economici erano dati da un grosso livello di distribuzione di risorse sul territorio che andavano dalle regioni più ricche a quelle più povere, e di necessità di mantenimento degli equilibri generali della finanza pubblica, e di rispetto delle regole del patto di stabilità interna: si doveva fare una riforma che però garantisse un effetto neutrale sui saldi di finanza pubblica. È stato un vincolo molto complicato da rispettare.
Sarebbe meglio ipotizzare soluzioni differenziate, dando al sistema federale, una volta a regime, una rappresentanza non solo alle regioni, ma dando rappresentanza ad esempio anche ai grandi comuni. Sono scelte politiche, che arriverebbero a garantire maggiore cooperazione istituzionale.
Un ulteriore nodo è quello della differenza fra l’equilibrio finanziario delle regioni a statuto ordinario, e quelle a statuto speciale; quelle a statuto speciale vivono quasi al cento per cento di compartecipazioni. È evidente che se applicassimo il modello delle regioni a statuto speciale a quelle a statuto ordinario sarebbe ingestibile, morirebbe lo stato centrale; bisogna facilitare un processo di graduale convergenza, che però è molto complesso: a partire dagli anni ’90 si è cercato di ridurre l squilibrio verticale negativo (negativo perché si decise nel dopoguerra per motivi politici di attribuire la compartecipazione sulle imposte erariali senza farsi carico di valutare il costo delle funzioni che erano state loro attribuite: ci si è trovato così con un eccesso di risorse rispetto alle funzioni che dovevano svolgere, con tante funzioni che venivano svolte dal governo centrale) rispetto allo stato centrale che avevano le regioni a statuto speciale.
Si è assistito ad un passaggio di funzioni da parte dello stato centrale verso le regioni a statuto speciale, una volta accorticisi dell’eccessivo squilibrio verticale negativo: questo passaggio di funzioni è stato fatto a costo zero, ed è stato chiamato federalismo per abbandono, ed è stata una soluzione di buon senso.
Ora ci sono problemi di adeguamento delle norme della legge 42 alle regioni a statuto speciale, e ci si rifà allora ad apposite intese fra organismi statali centrali ed organismi delle regioni a statuto centrale.
Un ulteriore vincolo, che non consente di poter fare i conti giusti fin dall’inizio, è legato alle carenze informative, viste come un’esigenza di una cifrature del federalismo fiscale, come se noi avessimo bisogno di una macchinetta che permetta di dire quanto costa una funzione, quanto costerebbe se venisse passata alle regioni, cose che non esistono, e quindi si deve per forza ricorrere a stime, stime che poi devono basarsi su successive verifiche, implicando difficoltà nel processo decisionale, e soprattutto difficoltà per rendere stabile l’assetto finanziario e garantire una programmazione ottimale delle risorse.
Occorrono inoltre principi contabili omogenei, soprattutto per le regioni, mentre per le amministrazioni provinciali e comunali c’è sicuramente maggiore omogeneità, con una serie di principi contabili solitamente rispettati, con maggiori controlli. Questi appena visti sono i grandi vincoli connessi alla legge 42, con numerosi rinvii e accenni alla creazione di commissioni tecniche.