La frammentazione amministrativa e la gestione degli enti locali

Abbiamo due problemi tipici italiani, il primo è quella della frammentazione amministrativa, ovvero il problema che viene definito anche "del troppo piccolo" e il secondo è quello della gestione degli enti locali troppo grandi, cioè il governo delle grandi aree urbane, dette anche metropolitane, ovvero il problema "del troppo grande".
Questi sono due problemi che si sono sviluppati mettendo in luce una questione di fondo che è quella che abbiamo esaminato nella teoria dell’economia pubblica locale, cioè l’esistenza di una continua tensione tra territori e funzioni. In fondo il problema dell’ottimizzazione del governo locale è il problema principale che dobbiamo affrontare e l’ordinamento finanziario può aiutare in parte a risolverlo, cioè noi abbiamo un problema, in questo caso comuni troppo piccoli che produrrebbero più efficienza aggregati e in un altro caso abbiamo il problema di alcune aree metropolitane in cui c’è una organizzazione amministrativa a loro interna che richiederebbe una gestione unitaria. Però tra il troppo piccolo e il troppo grande c’è una grossa differenza, nel caso del troppo piccolo il problema principale che noi abbiamo è quello dell’economia di scale, avevamo visto la curva a U delle spese delle amministrazioni locali, le spese correnti pro capite arrivano a punti di minimo a 5-10 mila abitanti, tutti i comuni più piccoli hanno una spesa pro capite più  alta; il che vuol dire che ci sono inefficienze produttive legate all’eccesso di costi fissi. È difficile farlo limitato per 50 abitanti, è chiaro che c’è una soglia minima di investimento con delle indivisibilità minime, che rendono necessario una spesa minima che è superiore a quella che sarebbe necessaria a quell’investimento.
Il grosso problema delle aree urbane è quello delle esternalità legate alla mobilità della popolazione all’interno delle aree urbane. La popolazione che vive nell’area centrale e tante popolazioni che vivono nei comuni limitrofi che tendenzialmente crescono perche la popolazione che vive nell’area centrale tende a localizzarsi nelle zone periferiche, pero continuando per lavoro o studio o per il tempo libero a utilizzare l’area centrale.
Questo comporta dei costi reciproci che devono essere soprattutto dal punto di vista finanziario. È chiaro che in questo caso la soluzione migliore sarebbe utilizzare il principio della controprestazione, se io metto X tariffa il prezzo dovrebbe essere uguale al costo marginale e cosi via.
Però non avviene in tutti i casi e qui c’è un problema di fiscalità, questo è un problema di popolazione non residente che usa il servizi pubblici di un comune in cui non risiede.
La letteratura, l’evoluzione storico- istituzionale rispetto a questo problema ha identificato due grandi tipologie di soluzione, una viene definita l’aggiustamento strutturale (problema delle tensioni tra territorio e funzioni). L’aggiustamento strutturale implica o il consolidamento, cioè la fusione tra più comuni con un processo che è avvenuto in diversi paesi europei, (in Belgio, in Svezia, in parte anche in Germania), oppure la creazione di nuovi livelli intermedi di governo, che svolgono quelle funzioni che i singoli comuni non potrebbero svolgere in maniera sufficiente e mentre un livello di governo superiore, ad esempio la provincia nel cosa italiano, che gestisce i servizi di un’area vasta.
L’adeguamento strutturale è stato caratteristico dei modelli di governo basati sulla decentralizzazione spaziale, cioè non i modelli di tipo funzionale, ma di tipo di decentralizzazione spaziale in cui le amministrazioni locali avevano delle competenze più di tipo generale su tutti i principali servizi pubblici. Ora però si potrebbe dire, si ci sono questi problemi di comuni troppo piccoli e ci sono diseconomie di scale, però vi ricordate che abbiamo visto alcune alternative a una soluzione come quella della fusione dei comuni, l’alternativa principale è quella  di tenere conto delle differenze delle forniture e prestazione di servizi, cioè  vale a dire in tutti quei casi in cui si può pensare a delle soluzioni più di tipo funzionali, a partire dai modelli generali di tipo funzionale, si può pensare ad aggiustamenti legati solo ai servizi in questione, cioè se noi abbiamo un problema di gestione dell’acqua si può pensare a un’autorità specifica che gestisce l’acqua oppure a un’azienda pubblica o privata che sia, che gestisce in appalto il sistema di distribuzione  dell’acqua per conto di tutta una serie di comuni. È chiaro che questo comporta un minimo di coordinamento tra i comuni e ci sono cmq dei costi di transazione. Però al di la di tutto c’è una differenziazione dello sviluppo dei modelli organizzativi dei governi locali dei paesi europei, in cui i paesi che erano storicamente caratterizzati da un modello funzionale, come abbiamo visto paesi come Italia, Francia, Spagna, in cui c’erano o ministeri settoriali o autorità funzionali che gestivano certi servizi e in cui le amministrazioni locali erano meno direttamente coinvolte nella fornitura dei servizi, ci sono state queste forme di aggiustamento tecnico, un esempio è l’Italia in cui in fondo è vero che non si è mai proceduto all’organizzazione delle amministrazioni comunali, quindi con consolidamento e fusione, salvo nel periodo fascista e questo ha sicuramente condizionato perche dopo quando si è ritentato, si è fatto subito il paragone con la fase del regime fascista e quindi questo è stato visto come negativo.  Però nei cambiamenti degli ultimi 30 anni si sono sviluppati molti modelli di organizzazione funzionale, ad esempio i rifiuti sono organizzate con l’identificazione di ambiti territoriali fatti dalle regione che stabiliscono ambiti territoriali che sono gestiti da una o più aziende concessionarie del servizio anche se il servizio resta in capo alle amministrazioni comunali, in questo caso abbiamo un modello di aggiustamento strutturale che trova una forma di aggiustamento tecnico- funzionale perche è limitato solo a un particolare servizio, a un particolare settore di spesa. All’interno di questi due modelli troviamo poi una serie di varianti ibride che caratterizzano ogni paese, però questo vi da un po’ l’idea che non è sempre vero che l’unico problema come la razionalizzazione dei comuni è la fusione, si possono trovare altre soluzioni e se vogliamo la più grossa inefficienza che poi tutto sommato resta dal numero eccessivo di comuni come possiamo avere in Italia, diventa a mio parere piu che dal punto di vista dei costi eccessivi dei servizi, perche se andate a vedere i dati di spesa le spesa pubblica dei comuni sotto i 1000 abitanti è bassissimo, il vero costo non monetizzabile è un costo di transazione di città, le regioni con 1200 comuni potrebbero avere meglio con 100-200 comuni e sono questi i processi decisionali che diventano molto più faticosi, più che un discorso di pura efficienza della fornitura, prestazione di servizi, perche in fondo su quello volendo le forme di aggiustamento tecnico -funzionale potrebbero dare una soluzione ugualmente efficiente.
Vediamo adesso il discorso sul troppo grande, le aree metropolitane. Le aree metropolitane sono un oggetto misterioso in Italia, da più di vent’anni il nostro paese è l’unico che ne ha parlato tanto, ma non ha mai creato un modello di governo metropolitano. Tutti i paesi europei a partire dalla seconda metà degli anni ’50 hanno sperimentato delle forme di governo metropolitano. Cosa si intende per forma di governo metropolitano? Si intende forma di governo speciale che si differenzia dal regime ordinario del governo locale in quanto regola le attività di finanziamento degli enti locali che insitano su grandi aree urbane.
Qui vedete una definizione, tra le innumerevoli definizioni che possiamo trovare per le aree metropolitane o urbane; abbiamo dovuto basarci anche sugli studi di geografi economici. Considerare le aree metropolitane come entità territoriali caratterizzate da  un’estesa aggregazione urbana attorno ad una città principale centrale sulla quale gravitano diversi tipi di popolazione per ragioni di lavoro, studio o utilizzo di una serie di servizi superiori presenti solo in tale città. E’ una definizione molto generale, che implica ulteriori specificazioni, che possono ad esempio essere quella di avere una soglia minima di popolazione. Faccio per dire, stabilire che sono aree di questo tipo quelle in cui l’area centrale ha almeno 300.000 abitanti. E’ necessario avere una soglia minima perché altrimenti qualsiasi area minore potrebbe rientrare in questa definizione. Il comune di Alessandria con 90.000 abitanti ha comuni intorno, ma non possiamo definirla come un’area urbana.
Abbiamo un fattore di soglia da individuare. Vedremo che la legge 42 dava un po’ delle indicazioni in questo senso, addirittura elencando nominativamente le aree che dovevano essere individuate come metropolitane.
Dal nostro punto di vista di studiosi di economia pubblica e di scienza delle finanze il problema dell’area metropolitana, non è tanto quello della definizione, ma è il fatto che c’è questo grosso problema gravitazionale sull’area centrale. Il nostro grosso problema riguarda il grado delle esternalità, cioè dell’assenza e dell’equivalenza fiscale rispetto al discorso che facevamo prima. Lo studio delle aree metropolitane per gli scienziati delle finanze è proprio capire come trovare un sistema per finanziarle in maniera differenziata rispetto ad altre aree, per tenere conto di queste caratteristiche; trovare strumenti anche dal punto di vista del finanziamento, quindi tributi, trasferimenti ed entrate extratributarie, tralasciando per adesso il debito che crea dei problemi diversi anche solo per il fatto che un’area metropolitana avrà bisogno di infrastrutture più grandi e quindi avrà bisogno di un maggior indebitamento.
Un altro aspetto interessante è una questione generale che vale per tutta la tematica dell’economia sul governo locale; sempre più ci si rende conto della difficoltà di avere ordinamenti complessivi soprattutto dal punto di vista finanziario dei governi locali omogenei. Quello che emerge sempre di più è la possibilità di avere forme di decentramento asimmetrico; è un’altra questione venuta fuori dal dibattito economico degli ultimi 10-15 anni, avere regimi speciali che possono consentire una flessibilità che l’ordinamento generale non consente più. Questo è stato recepito dalla nostra Costituzione, noi abbiamo qualche forma di regime speciale, per altro non così ragionevole come quello suggerito dalla teoria, ma le Regioni a statuto speciale sono un caso di questo tipo. La Costituzione con la legge 42 prevederebbe la possibilità anche per le Regioni di avere ordinamenti differenziati. La differenziazione per gli scienziati delle finanze pone problemi, vorrebbe dire trovare regimi di finanziamento differenziati ed allora così tutte le cose che abbiamo visto si complicano ulteriormente; pensiamo solo alla perequazione che complicazioni crea. A questo punto se pensate al governo di fiscal gap, se dobbiamo identificare una capacità fiscale dei fabbisogni di spesa, non possiamo trattare in maniera uguale tutti gli enti, ma dobbiamo trovare delle capacità fiscali che tengono conto di tutti i regimi differenziati. Già sono complicate le perequazioni in generale, questo le renderebbe ancora più complicate. Il grosso problema è quello delle esternalità.
Per arrivare al problema che interessa a noi, cosa comporta l’urbanizzazione sulle modalità di finanziamento? Comporta che dobbiamo pensare a regimi differenziati asimmetrici. Le aree urbane, quelle vere, sono identificate dai geografi come 4 in tutta Italia (anche se la legge ne prevede di più) e sono quelle di Roma, Milano, Napoli e Torino. La legge ne ha previste altre perché ha inserito Firenze, Bologna, addirittura Reggio Calabria, che è difficile considerare come tale. C’è un po’ quest’idea che l’area metropolitana ha un regime speciale e tutti ci vorrebbero entrare. In realtà il fatto che abbiano necessità di più risorse è vero, tenete conto che i regimi speciali delle aree metropolitane sono emersi intanto sulle città capitali (la nostra Costituzione prevede per Roma un regime speciale), ma anche le altre grandi aree urbane hanno un regime differenziato perché forniscono servizi più complessi e costosi rispetto agli altri enti locali ed hanno comunque una maggior capacità fiscale. In genere il reddito disponibile di queste aree è più alto rispetto al reddito delle altre aree non metropolitane. Anche se qui rimane sempre un problema: avete visto come la definizione di area metropolitana identifica un comune centrale e una serie di comuni limitrofi. C’è chi sostiene che il comune centrale non è necessariamente il più ricco. Se si fanno delle statistiche, il comune centrale resta il più ricco come valore aggiunto prodotto, ma non necessariamente come reddito disponibile.
Un terzo punto riguarda i fabbisogni di spesa del comune centrale considerando che è quello in cui va a finire il grosso della concentrazione della popolazione mobile che arriva dalle altre aree, è la cosiddetta popolazione non residente che va considerata nelle formule perequative. In numerosi paesi, in effetti, si usano delle varianti per tenere conto delle grandi aree metropolitane; una è quella ad esempio di ponderare maggiormente la popolazione, un’altra è quella di stimare il peso della popolazione non residente. Ci sono stati degli esperimenti fatti anche a Torino dove si è valutato nel 30% il peso in termini di spesa aggiuntiva comportata da popolazione non residente. Di fatto in Italia si è inserito qualche fattore correttivo per la grandi aree urbane con comune centrale con più di 500.000 abitanti, anche se poi queste formule non sono mai state messe in pratica.
Qual è il problema delle grandi aree metropolitane? Qui vedete il caso di Torino tra il ’71 e il 2001. Vedete le tre fasi: l’andamento della popolazione a Torino tra il’71 e l’81, tra l’81 e il ’91 e tra il ’91 e il 2001. Vedete che c’è stato, soprattutto a partire dall’81, un decremento della popolazione che dalla città centrale si è spostata nell’area suburbana, poi nelle cinture successive. Dopo questa espansione, considerando che i comuni complessivamente sono 109, c’è stata una crescita che si è fermata nel 2001 nell’area  più lontana relativa ai 56 comuni della seconda cintura. L’ipotesi è che siccome dietro a questo c’è una teoria, la teoria del ciclo di vita urbano, dopo una fase di suburbanizzazione e di deurbanizzazione si assiste ad una fase di graduale riurbanizzazione cioè ad un rispostamento della popolazione verso la città centrale. A queste fasi possono far fronte modelli diversi di organizzazione istituzionale del territorio e modelli diversi di finanziamento. Nel caso di urbanizzazione, se voi andate a vedere i dati di Torino a partire dal 2001 (qui non ci sono), il comune centrale rivede i fabbisogni di spesa perché la popolazione non solo gravita tanto, ma addirittura torna a risiedere al suo interno.    
Nel caso andiate a vedere i dati di Torino a partire dal 2001 qui non ci sono  ma il comune centrale avrebbe avuto maggiore fabbisogno di spesa.
 L'area metropolitana di torino considerata come Torino e le 2 cinture,  vedete la popolazione residente dal 1951 al 2003 come si sposta verso il centro dell'area metropolitana, ma sopratutto i comuni della seconda cintura quelli che sono colorati dal verde al verde più intenso, tutto questo per dire che questi fenomeni dal punto di vista della finanza locale sono molto rilevanti perchè questi cambiamenti di popolazione,  portano ad un assetto dei comuni della cintura a seconda della urbanizzazione. Abbiamo visto prima  le esigenze di spesa di questi comuni sono cresciute molto di più a causa dell'aumento della popolazione. Il caso tipico sono stati i problemi che sono nati dagli interventi di edilizia pubblica e di infrastrutture per creare  queste aree secondarie di questi comuni, come a Torino, questi fenomeni di cambiamento che si trovano anche in altre aree metropolitane italiane.
L'art.23 anticipo questa parte della legge 42 che poi vedremo ha introdotto una disciplina trasitoria di istituzione delle città metropolitane che ha definito questi capoluoghi come Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli è stato introdotto anche Reggio Calabria, anche se inizialmente avevano introdotto Trieste, ma mentre Trieste è scomparso è stata introdotta Reggio Calabria. Roma ha un ordinamento a parte ha un decreto specifi, comunque questi sono i capoluoghi che dovrebbero avere una regione specifica differenziata dall'altro regime generale che vedremo quando analizzeremo la legge 42.
La legge 42 introduce la città metropolitana nel nostro ordinamento sono state introdotte a partire del 1990 con la legge 142 che abbiamo richiamato più volte che avevano previsto anche qui un percorso per la creazione delle città metropolitane che dopo molti tentativi non si è mai concretizzato. La proposta ha continuato a rimanere negli anni 90 ed è stato ribadito nel Testo Unico anche se il processo di costituzione delle aree metropolitane venivano configurate in maniera diversa.  Il sottofondo di questa storia è che le città metropolitane sono un oggetto misterioso poiché la teoria  piace tanto ma poi nessuno lo vuole concretamente da mettere in pratica. E' stato riproposto dalla legge 42 poiché la cosa un po' bizzarra è stato che come voi sapete le città metropolitane hanno assunto un rango costituzionale e che sono state introdotte dall'articolo 117 della costituzione anche li sono state introdotte in maniera molto strana, e in maniera molto discutibile perchè in effetti inserire in costituzione un soggetto che era impropriamente centrale in base alla legge e in base a tutte le esperienze che ci sono state nei numerosi paesi europei. In Europa abbiamo avuto più generazioni di città meropolitane, tra gli anni 50 e gli anni 90 che poi si sono esauriti in alcuni casi sono stati addirittura aboliti. Quindi noi siamo arrivati ultimi in questa istituzione.  Il legislatore essendo inserito in costituzione con la legge 42 non poteva non tenerne conto, ed ha almeno redatto una disciplina transitoria per questi enti locali individuando quindi  i capoluoghi e stabilendo una procedura di istituzione attiva su iniziativa di soggetti diversi.... potevano essere il comune capoluogo più la provincia, il comune capoluogo più altri comuni con una soglia, la provincia più altri comuni considerevoli.
Cosa doveva prevedere questa proposta?
La perimetrazione della città metropolitana, la attivazione dei comuni che prevedeva la possibile differenziazione dei confini comunali, una proposta di statuto provvisorio che doveva essere finalizzato alla definizione di un coordinamento visto che l'azione complessiva di governo all'interno del territorio metropolitano è regolata la modalità del elezione e dell'individuazione del presidente del consiglio provvisorio in attesa di una successiva legge statale. La legge 42 cosa ha fatto? Ha regolato una possibile procedura provvisoria per accellerare magari la costituzione rimando ad una legge succesiva di ordinamento definitivo, la regione aveva solo un parere non vincolante comunque la proposta doveva essere sottoposta a referendum confermativo da parte di tutti i cittadini quindi già voi vedete che un meccanismo di questo tipo non è molto agile cercherebbe più un consenso di tutti. 
Nella fase attuativa si diceva che su proposta di diversi ministeri, entro 36 mesi della entrate in vigore della legge 42 dovevano essere emanati  dei decreti legislativi per l'istituzione di città metropolitane, secondo la proposta comprovata del referendum popolare che abbiamo visto in fase transitoria e l'istituzione degli organi definitivi di un assemblea rappresentativa il così detto consiglio provvisorio delle citta metropolitana fatto dai sindaci e dal presidente della provincia. Ora sono già passati 24 mesi dalla legge 42 ma ancora di questi decreti non se ne è manco parlato come sapete sono stati approvati numerosi decreti per quanto concerne tutto l'ordinaemnto generale. La definizione è completa delle istituzioni fondamentali degli organi di sistemi elettorale della città metropolitana è invece rinviata ad una successiva legge ordinaria l'idea di fondo della legge 42 è stato quella “ rendiamo possibile queste cose e sperimentiamo sopratutto se c'è una volontà dal basso di farlo” perchè di questo  si sono convinti tutti che non può essere forzata  nei confronti dei comuni a farne parte. Si prevederà di considerare le funzioni fondamentali delle città metropolitane e delle province a partire dal momento della istituzione dei suoi organi, si identificano 3 punti come funzioni fondamentali della città metropolitana la pianificazione territoriale generale delle reti infrastrutturali, la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico sociale. Se vi vedeste in sostanza queste 3 funzioni fondamentali sono molto legate da un lato al coordinamento in generale, quindi siamo sempre dal nostro punto di vista in termini del controllo del esternalità reciproche e dall altro lato riguarda il processo territoriale e il suo costo  economico.
I sistemi coordinati di gestione e servizi pubblici soddisfa un esigenza che però in realtà probabilmente nelle aree metropolitane italiane era già stata soddisfatta attraverso la personalizzazione di tutti i sistemi delle grandi utilities. In realtà noi abbiamo avuto tornando alla definizione che avevo fatto all'inizio di  una forza di aggiustamento tecnico-funzionale per quello che concerne la gestione dei servizi pubblici ciò non toglie che aveva un governo più unitario dal punto di vista della pianificazione territoriale e delle reti, potrebbe essere utile. Poi in un discorso generale di promozione del coordinamento dello sviluppo sociale, qui c'è un problema anche di avere un entità anche rappresentativa che possa consentire lo svolgimento di un ruolo di attrazione delle risorse anche maggiore ad esempio per quello che concerne  l'ottenimento di trasferiementi che sono dell' Unione Europea;è chiaro che il governo metropolitano pensiamo ad un ipotesi di Torino con i 100 comuni che rappresentano 1,5 milioni di abitanti, rispetto ad il singolo comune di Torino che ne rappresenta 900.000, l'idea di fondo  era sostanzialmente questa.
L'effetto poi sugli altri organi di governo è quello che nella disciplina finale cessa di esistere la provincia di riferimento in quell'area metropolitana e si dovrà in seguito provvedere al trasferimento delle funzioni alla citta metropolitana da parte di quella provincia, quindi resterà la provincia solo per la parte al di fuori dell area metropolitana, ad esempio nel caso di Torino se ci fosse un area metropolitana come quella che abbiamo fatto vedere ci sarebbero dei problemi perchè dovremo fare una provincia ciambella con un grosso problema di organizzazione nel territorio dell provincia una parte diventa città metropolitana, che svolge insieme le funzioni della precedente provincia e funzione dei comuni attribuite alla città metropolitana, quindi ha un ordinamento diverso delle altre province, singoli comuni all'interno svolgono tutte le funzioni che non sono state conferite alla città metropolitana che sono quelli che abbiamo visto.
Per gli altri comuni appunto si potrà  optare per un iniziativa di aggregazione oppure per un congiungiumento con una provincia limitrofa quindi la legge lascia lo spazio per i comuni che non entrano nella città -provincia metropolitana. L'idea è aggregarli ad altre province oppure se c'è lo spazio per costituire una sorta di provincia residuale. Come voi capite è un cammino molto complesso e il fatto che fin ad adesso non ci sia stato mai un esperimento di città metropolitane come configurato dalle leggi precedenti o dalla legge 42 si capisce che non c'è un grande interesse, perchè i grandi attori sono contrari nel senso mettetevi nei panni del grande comune centrale non ha nessuna voglia di perdere il suo ruolo e mischiarsi agli altri. La provincia di Torino non vuole perchè significherebbe scomparire o si aggrega ad Asti e Cuneo. Quindi le province non hanno nessun interesse, gli altri soggetti tra cui la regione non hanno nessun interesse a creare un soggetto che a quel punto diventerebbe probabilmente più importante delle regioni stesse perchè già adesso i grandi comuni capoluogo con le regioni colloquiano ben poco e comunque hanno peso politico nettamente superiore. Per esempio la regione lombardia e piemonte difficilmente riescono a coordinare facilmente il comune di Torino e di Milano. Voi lo vedete dal dibattito di tutti i giorni,
Al di là delle sfumature politiche e dal discorso delle alleanze politiche e colore politico è un discorso istituzionale che uno vuol fare, altri paesi hanno preso atto di questo in Germania ci sono delle città-stato io ho l'impressione che anche in Italia dovremmo affrontare il problema e tenere un regime differenziato per queste grandi aree metropolitane perchè è vero che anche i vettori dello sviluppo al giorno d'oggi sono le città, che istituzionalmente questo vuol dire qualcosa insomma Milano, Torino..... non se ne è ancora tenuto conto resta un problema che effettivamente però ci potrebbe essere anche con soluzioni intermedie senza creare un nuovo ente di maggiore coordinamento nei soggetti dell'area metropolitana, ad esempio era stato proposto per Torino di fare un Unione metropolitana sarebbe un organismo di secondo grado, In Francia ci sono questi sistemi che hanno lavorato abbastanza bene è indubbio che comunque il problema finanziario questo problema di regolazione delle estermalità si crea.
Si vede proprio adesso a Milano il dibattito sull'ecopass sul fatto di farlo pagare solo ai non residenti. Ma la logica è quella di controllare le esternalità, poi li ci sono aspetti di tipo ambientale.
Avevamo la classe da 0 a 3000 abitanti, se dei comuni si aggregavano e arrivavano insieme a una soglia di popolazione insieme fino a  23000 abitanti, avevano un contributo pari al 5% dei trasferimenti statali pro capite, medi totali, che lo stato erogava ai comuni da 0 a 3000 abitanti come fonti  di finanziamenti generale.  Questo qui  si sommava  nell’incrocio in base al numero di comuni che erano associati . quindi se si associavano due comuni avevano un altro 5%. Vedete che cinque più cinque nella casella vuol dire che due comuni associati per 3000 abitanti , 10% dei contributi statali, e nelle altre caselle è lo stesso, vedete che ovviamente cresce l’incentivo crescendo il  numero dei comuni cosi cresce l’incentivo pero solo fino a a 20.000 abitanti, in cui c’è il 9% come contributo, come fascia popolazione e il 5 il 7-8 e 10 e  fa vedere che tra 15-20 abbiamo il 19% dei contributi. Questo è il massimo che si poteva ottenere sulla base di questi due parametri, perche sopra i 20 mila abitanti si riteneva fosse meno prioritaria l’aggregazione dei comuni  in quanto si riteneva fosse già un comune autosufficiente. I primi due criteri erano il numero di comuni associati e la popolazione totale dell’unione. C’era poi un terzo criterio legato al numero di servizi gestiti. Questo era agganciato alla percentuale del valore  della spesa totale dell’unione. Se c’erano 1-2-3 servizi, aumentava  fino a un totale che non ricordo più, poteva arrivare a più del 40% della spesa sommato a questi altri criteri. Sostanzialmente  si arrivava a quasi il 50% della spesa dell’unione che poteva essere erogata con un contributo.
Questi  sono gli elementi fondamentalmente delle problematiche del governo locale in Italia, ma non solo, in tutti i paesi del mondo. In quasi tutti i paesi europei  abbiamo avuto un problema di aggregazione dei comuni da un lato  e del governo delle grandi aree urbane dall’altro. Diciamo che il nostro paese è rimasto un po’ indietro nella soluzione di questi aspetti.
L’altra cosa che voglio vedere  ( solo 5minuti di presentazione generale) sono gli elementi fondamentali della legge  42 sul federalismo fiscale. Questa è una legge molto importante, intanto perchè indubbiamente nasce dopo una serie di dibattiti e discussioni. È una legge molto complessa, ha una serie di provvedimenti attuativi  che sono in corso di definizione .  E’ complessa perché vuole tenere insieme molti obiettivi. In parte è una legge che tiene conto  anche della storia, del passato, per questo ho voluto percorrere le principali tappe dell’evoluzione del sistema dei finanziamenti degli enti locali e delle regioni, soprattutto per quello che concerne i trasferimenti che a mio parere sono i più complessi e difficili da gestire politicamente.
Come nasce la legge 42? Nasce in sostanza dal fatto che si modifica  l’art 119 della costituzione e si modifica profondamente introducendo dei nuovi principi che vogliono valorizzare l’autonomia politica delle amministrazioni degli enti locali e per valorizzare quell’autonomia bisogna valorizzare l’autonomia finanziaria; nello stesso tempo si vuole mantenere il principio di coesione sociale, di solidarietà tra i creditori e nasce il principio della perequazione che abbiamo visto. Insieme si inseriscono delle  novità, forse un po’ troppo semplificatrici del sistema, come quella che avevamo visto vi ricordate , che di fatto si rende molto più difficile  finanziare gli enti sub nazionali con trasferimenti specifici. Però il punto di cambiamento è il 119: un punto da valutare è il fatto che la riforma costituzionale del 2001, occorrono quasi 8 anni per fare una legge attuativa, questa già fa vedere come sia complicato trovare accordi su questi aspetti. La legge che esce nel 2009, aveva visto una grossa elaborazione nei tre anni precedenti, tra il 2006 e il 2009 quindi mentre  tra il 2001  il 2005 c’era stata un’elaborazione solo a  tavolino, fatta da una commissione di esperti che era stata ancora nominata dal governo Berlusconi nel 2001-2002 e che doveva elaborare una proposta coerente con il disegno complessivo della riforma tributaria che vedeva tra l’altro l’abolizione  dell’IRAP,  questa commissione ha prodotto una serie enorme di documenti  anche di grande interesse che però non sono stati recepiti, anche se quel dibattito ha creato le premesse per le evoluzioni successive. Successivamente nel 2006 il dibattito riprende con più intensità, c’è il lavoro di una commissione presieduta da Piero Giarda che presenta un rapporto molto stringato, ma molto rigoroso che è alla base di una prima proposta di disegno di legge attuativo del 119, che è fatta ancora dal ministro Padoa -Schioppa nel 2007, e li nasce questo elaborazione  tra il 2006 e il 2009 a partire da questo disegno di legge, che porterà poi alla legge 42.
Quali sono i due problemi cruciali che qualcuno solleva in questo dibattito e che restano ancora in parte non risolti, la legge  opera una grande disegno per l’attuazione del 119, si occupa un po’ meno dell’implementazione di quel disegno, perche lo rinvia a numerosissimi decreti delegati che sono ancora in discussione attualmente, alcuni attuati , alcuni invece non ancora previsti . Secondo problema, definiamolo “i numeri del federalismo”,  vale a dire per tutti i motivi visti, quando si fanno queste riforme, dobbiamo avere una conoscenza di base degli effetti dei cambiamenti. Quindi se voglio introdurre un nuovo tributo devo sapere quanto vale, come si distribuisce territorialmente. Se introduco un sistema perequativo,  capire se ha effetti dirompenti oppure no e quindi avere la capacità di gestirlo e quindi  verificarne i problemi.