Un caso di decentramento funzionale: l’istruzione

Un caso interessante, come esempio di decentramento funzionale di un settore, può essere quello dell’istruzione scolastica. Uno dei settori, da questo punto di vista, più rilevante perché è presente nelle politiche di sviluppo di molti paesi, è quello delle politiche all’istruzione. Una politica molto rilevante sia per gli effetti che ha sullo sviluppo sia per il fatto che costituisce una delle componenti più rilevanti della spesa pubblica. In questo settore, negli ultimi anni, si è assistito a processi di decentralizzazione notevoli, anche nel nostro paese. Però questo settore presenta una particolarità molto interessante che ha un po’ un sentore in cui si può vedere insieme la presenza di un modello di decentralizzazione sia di tipo funzionale che spaziale. Ricordate che li avevamo definiti. Cosa vuol dire questo? Vuol dire che molto spesso la decentralizzazione del settore dell’istruzione ha visto la creazione di autorità funzionali, vale a dire di autorità scolastiche con una certa giurisdizione territoriale che non coincide con le giurisdizioni territoriali degli Enti Locali di secondo o di terzo livello. Quindi per ritornare al discorso che avevamo fatto prima, in questo caso abbiamo un modello funzionale che si incrocia con un modello di tipo speziale-territoriale. Questo è interessante. Il caso più importante è quello dei distretti scolatici degli Stati Uniti che hanno una fortissima autonomia con bilanci autonomi. Nel caso italiano questo è molto meno sviluppato. Ci sono altri paesi in cui questo è avvenuto. Per vedere il decentramento del settore dell’istruzione noi ci troviamo di fronte a problemi che abbiamo visto in generale sui criteri dell’attribuzione delle competenze e quindi possiamo identificare i vantaggi e i problemi o rischi che possiamo avere con il decentramento.
Tra i vantaggi sicuramente abbiamo come primo vantaggio il fatto che *il cittadino (elettore, consumatore) essendo più vicino al servizio può influire sul servizio e sulle sue modalità di fornitura. Pensate alla constatazione banale che un tempo il calendario scolastico veniva definito a Roma per tutte le Regioni, così adesso il decentramento di funzione del calendario scolastico può avvicinare di più alla preferenze dei cittadini la modalità di fornitura del livello di servizio scolastico. E’ probabile che il decentramento possa anche *aumentare l’efficienza tecnica del servizio perché le unità scolastiche, in assenza di grossi fenomeni di economie di scala, possono  aumentare il loro rendimento perché può adeguare di più la modalità di fornitura del servizio alle caratteristiche locali tenendo conto della situazione economica, dei livelli di prezzo delle diverse aree del paese. Possiamo avere combinazioni produttive adeguate alle caratteristiche tecniche delle singole un unità locali. Terzo vantaggio è quello che avevamo visto a proposito dei governi locali in generale,  cioè può costituire un forte * stimolo all’innovazione perché più unità scolastiche ci sono più i processi di innovazione nella fornitura del servizio possono emergere e propagarsi in tutto il sistema. Lo stesso fenomeno che abbiamo richiamato per la fornitura di pubblici servizi degli Enti Locali forniti dalle amministrazioni locali.
I problemi riguardano il *controllo dell’esternalità, cioè il fatto soprattutto via via che i livelli di istruzione salgono, noi possiamo finanziare un servizio da parte di alcuni cittadini di una giurisdizione che va a crescere il capitale umano degli individui che poi magari vanno in un'altra giurisdizione portando i benefici nella nuova giurisdizione. Questo spiega perché una buona parte di questi servizi viene con un finanziamento di tipo centralizzato. E’ proprio il problema della cattura delle esternalità. Il secondo nodo  è il problema *dell’equità redistributiva. In questo caso è data dalle politiche di spesa di fornitura dei servizi perché è chiaro che se noi decentralizzassimo il servizio dell’istruzione ci troveremo di fronte a quel problemino che nel caso di paesi con forti squilibri economici, cioè con realtà di ricchezza a livello territoriale molto differenziata. Come voi sapete nel caso del nostro paese rappresenta uno dei più grandi indici di variabilità interregionale tra i maggiori in Europa con la Grecia, in questi casi il finanziamento locale richiederebbe, per garantire un livello uguale di servizi, livelli di pressione fiscale a livello locale molto più elevate nelle circoscrizione più povere. Questo è un grosso problema che rende poi necessario l’intervento correttivo del Governo Centrale. In questo caso l’equità redistributiva rende necessaria la garanzia di un servizio di istruzione minimo per tutti i cittadini. Voi sapete che la questione è regolata dal nuovo Titolo V della Costituzione dove tra le funzioni di competenza statale c’è proprio quella di garantire i livelli di servizio minimo in servizi fondamentali per l’uguaglianza dei diritti. Sicuramente sanità, istruzione e probabilmente anche assistenza sociale. La definizione di questi livelli minimi è uno dei compiti che vengono stabiliti nei decreti attuativi della legge 42 che sono in corso di definizione. Questo è uno dei temi più spinosi perché, anche tecnicamente, è molto complesso da individuare i livelli minimi, i costi standard collegati ai livelli minimi delle varie aree del paese e sulla base di questo garantire il finanziamento statale ad integrazione dell’autofinanziamento locale.
Partendo da questi aspetti ovviamente la definizione delle competenze nei vari paesi è stata molto differenziata. Quindi abbiamo una grande molteplicità di assetti istituzionali che sarebbe interessante andare ad analizzare.
Prendiamo in considerazione solo il caso dell’istruzione inferiore.
In realtà questi aspetti sarebbero molto interessante verificarli. Uno dei lavori più interessanti che il professore ha trovato è uno studio fatto dall’ Ocse che ha cercato di analizzare a fondo la distribuzione delle decisioni tra i livelli amministrativi dei principali paesi del mondo nel caso appunto dell’istruzione inferiore. Cosa hanno fatto?      
Sono andati a identificare tre dimensioni diverse proprio per fare una fotografia del sistema decisionale multilivello in un settore così rilevante. Prima sono andati a vedere chi sono i livelli decisionali. Se voi vedete, al massimo possono essere cinque. Partendo dal basso, nel caso degli Stati Federali, abbiamo la Federazione, nel caso degli Stati Unitari, abbiamo lo Stato, che diventa un componente della Federazione, Amministrazioni Regionali e Amministrazioni Locali, qui si mettono due livelli ma le Amministrazioni Locali potrebbero essere uno o più livelli, e poi abbiamo le Scuole perché comunque esistono unità amministrative che hanno in genere un minimo livello di autonomia (consigli scolastici, di istituto). Quindi per prima cosa dicono vediamo quanti livelli decisionali ci sono nei vari paesi.
Però la cosa interessante è vedere cosa decide ognuno di questi livelli? Ognuno di questi livelli avrà dei compiti con autonomia decisionale in determinati ambiti e loro ne hanno identificati quattro:
- il primo è uno dei più rilevanti ed è l’organizzazione pedagogica, cioè l’organizzazione dei contenuti specifici dell’istruzione inferiore;
- il secondo è la programmazione complessiva dell’attività (dagli orari, i turni) e delle strutture (edilizia scolastica);
- gestione del personale (chi assume, il personale da chi dipende);
- e infine le risorse finanziarie (da dove arrivano? Dal centro, dalla periferia, dai singoli cittadini).
La terza dimensione è quella relativa alla diverse modalità decisionali. Questa è la più importante ed è anche la più difficile da quantificare. In questo caso le modalità decisionali vengono distinti in queste tipologie: -in piena autonomia; - in consultazione con altri enti; - nell’ambito di una normativa fissata da un’autorità superiore; - previa consultazione della scuola da parte dell’organismo decisionale. Voi vedete che si passa da un massimo di autonomia a un minimo di autonomia.
Mischiando queste tre dimensioni possiamo fare una fotografia abbastanza corretta del sistema di decentramento.
L’Ocse è andato ad applicare questa griglia di criteri a tutti i paesi e hanno fatto un analisi molto semplice vedendo come vengono distribuite i vari tipi di decisione tra i vari livelli decisionali nei diversi paesi.
Vediamo che il 32% delle decisioni nel campo dell’istruzione inferiore in Francia sono prese dallo Stato e il 29% dalle Scuole. Se prendiamo l’Italia, il 33% delle decisioni vengono prese dalle Scuole. Questo dato è molto probabilmente sottostimato perché l’indagine risale alla seconda metà degli anni 90. Quindi circolettatti ci sono i paesi in cui apparentemente il peso delle Scuole risulta molto elevato. Abbiamo il 62% dell’Inghilterra, molto elevata la Nuova Zelanda con il 66%, Olanda il 73% e la Svezia 66%.
A questo punto possiamo chiederci quante decisioni prese a livello di istituto, per modalità di decisione per verificare quante di tutte quelle decisioni sono veramente autonome. Allora se noi prendiamo la Francia che aveva il 29% delle decisioni prese dalle Scuole e lo confrontiamo, ci possiamo chiedere “di questo 29% di decisioni quante sono veramente autonome?” Voi vedete che questo 29% si compone di un 20% scarso livello di autonomia. Andando a vedere gli altri paesi, vedete che i paesi che hanno decisioni puramente autonome  sono l’Inghilterra  con il 62% di cui però il 40% sono totalmente autonome. Quindi è un paese che lo possiamo valutare molto decentrato nel campo dell’istruzione. La Svezia lo stesso, ha un 40%. Gli Stati Uniti hanno solo un 29%  di decisioni prese dalle Scuole sul totale di cui 14% totalmente autonome. L’Italia vedete che la maggior parte (21% su 33%) sono decisioni di fatto di competenza di autorità più elevate. Voi vedete che con questa ricostruzione noi abbiamo identificato il modello di interdipendenza di competenza all’interno di una stessa politica tra più livelli di governo, in cui ci ritroviamo nel modello di funzioni diverse svolte all’interno di una stessa materia. Quindi operazioni di questo tipo sono quelle che sarebbero necessarie per fare uno studio completo delle relazioni intergovernative del decentramento decisionale nelle diverse politiche.
Ci resta il problema della distribuzione delle decisioni tra livelli amministrativi e come questa distribuzione si lega al finanziamento dell’istruzione primari e secondaria.
Qui se voi vedete ci sono due colonne. Nel primo caso noi abbiamo la distribuzione del finanziamento cosiddetto iniziale dell’istruzione primaria e secondaria. Cosa si intende per finanziamento iniziale? Questo è un concetto da considerare molto attentamente perché quando studiamo i modelli di governo e le relazioni finanziarie tra livelli di governo ci si pone un grossissimo problema del consolidamento. Avendo dei flussi finanziari che vanno da un livello all’altro, la spesa di un livello di governo la possiamo considerare al lordo o al netto di questi trasferimenti. Se li sommiamo ovviamente dobbiamo elidere i trasferimenti che vanno dall’uno all’altro, come in una holding privata. Però in questo caso è interessante vedere come il varia il finanziamenti iniziale, prima dei trasferimenti e dopo i trasferimenti. Cosa vuol dire questo? Prendete, per esempio, il caso della spessa pubblica per l’istruzione in Francia: prima dei trasferimenti tra i livelli di governo, l’Amministrazione Centrale in Francia spende il 73% della speda pubblica per l’istruzione, quella Regionale 11% e quella Locale 16%. Se però consideriamo i trasferimenti che dall’Amministrazione Centrale Francese vanno alla Amministrazione Regionale e Locale e questi li deconsolido dalla spesa centrale e siccome sono finalizzati all’istruzione, anche se derivano dal centro, e li consolido con la spesa regionale e locale vedrete che in termini di spesa finale per l’istruzione di chi erogo il servizio cambia di 2 punti % perché l’Amministrazione Regionale sale al 13%. Se andiamo a vedere la media Ocse il fenomeno è rilevante. In termini medi il finanziamento centrale iniziale è il 53% si traduce in un finale del 40%.  Cosa vuol dire? Vuol dire che abbiamo un 13% che deriva dallo Stato ma viene gestito dalle amministrazioni subnazionali. Questo ci dice indirettamente che c’è bisogno di un trasferimento centrale che ridimensiona il ruolo dello Stato come erogatore finale del servizio e sposta risorse nelle Amministrazioni Locali. E’ evidente che questi trasferimenti possono avere delle condizioni più o meno stringenti, più legami con gli obbiettivi del contro nel qual caso il livello di autonomia delle amministrazioni subnazionali chiaramente minore. Però se fossero trasferimenti senza vincoli di destinazione è chiaro che a noi interessa di più sapere chi è l’erogatore finale perché i soldi gli arrivano e l’Amministrazione Regionale o Locale può spendere dove vuole. Se fossero trasferimenti che dallo Stato vengono dati per comprare i grembiuli ai bambini delle scuole elementari è chiaro che non cresce molto l’autonomia delle scuole, tutto al più sceglie il fornitore.
Questo è quindi un esperimento di grande interesse che il professore spera che abbia contribuito a farci capire come questi modelli sono molto complessi. Ultimamente soprattutto a livello internazionale quando si fanno questi studi nei paesi in via di sviluppo le fotografie iniziali cercano di arrivare ad un’ analisi di questo tipo a cui agganciare un discorso di tipo normativo individuando cosa c’è da cambiare. Ogni grande settore di intervento ha delle logiche molto diverse e quindi il livello di accentramento o di decentramento è molto differenziate.       
La scorsa lezione avevamo concluso con un tentativo di analisi concreta di un sistema di relazioni intrasettoriale, come nel caso delle istituzioni di primo e secondo livello, utilizzando i risultati di una ricerca sulla distribuzione delle competenze amministrative in campo delle istituzioni. Nella distribuzione delle competenze vediamo un punto rilevante, quello delle modalità di decisione, che vengono prese dai vari livelli di governo, in cui nella specificità del caso dell’istruzione era derivata dal fatto che era presente anche un organismo di tipo funzionale. Un esempio tipico è il distretto scolastico degli Stati Uniti. Andando ad analizzare il peso di queste decisioni si può fare una graduatoria in termini di autonomia decisionale, che permette di misurare il decentramento (in genere molto complicato), attraverso indicatori finanziari, e che ci porta ad un analisi meno obiettiva ma più discrezionale. Questa analisi ci fa capire che i sistemi di relazioni intragovernative sono molto diversi tra i vari paesi. Naturalmente non possiamo esaminarli qua, ma possiamo vedere un esempio. In Francia,  nel caso dell’istruzione noi vediamo,  la percentuale di decisioni prese dal livello più basso è relativamente bassa, ed è esattamente del 29 %, però prendendo un altro settore la percentuale  risulta più alta. Questo ci fa capire, che possiamo avere settori dove si ha molto decentramento e altre dove c’è più accentramento. La variabilità di decentramento si può avere sia tra settori che tra funzioni.
Questa distribuzione di funzioni ci consente poi il passaggio sul discorso del finanziamento. Nel  caso dell’istruzione, il finanziamento è molto importante, perché l’intervento pubblico a una grossa influenza, soprattutto dal punto di vista ridistribuivo, in quando l ‘istruzione dovrebbe essere garantita a tutti i cittadini (garantendo dei livelli standard), soprattutto perchè l’istruzione è obbligatoria fino ad una certa età.
 Vengono fatte inoltre una serie di indagini sull’apprendimento degli studenti nei vari paesi, che permettono di arrivare a delle graduatorie davvero interessanti. Le medie italiane risultano relativamente basse in Europa,  in quanto la media è abbassata dal basso livello di apprendimento delle regioni meridionali. In questo settore è molto interessante andare a vedere il livello iniziale di finanziamento sui vari livelli di governo e quello finale, perchè ci permette di vedere quale livello di governo spende effettivamente le risorse e di conseguenza il peso dei trasferimenti tra i livelli superiori e inferiori. Quest’ultimo è uno dei principali problemi dei sistemi di finanza subnazionali, per molteplici motivi che in seguito vedremo, ma soprattutto è difficile arrivare a un sistema dove tutti siano in grado di autofinanziarsi con risorse proprie senza più trasferimenti dai vari livelli di governo. Qui si vede benissimo che in certi casi , si ha un grosso peso del  finanziamento centrale, per esempio in Irlanda dove abbiamo un 84% di spesa centrale e un 16 % di spesa delle amministrazioni locali, che però viene trasferito dal centro , invece negli Stati Uniti abbiamo la situazione opposta, in quanto c’è molto decentramento, dove ha un grosso peso il sistema regionale locale, all’interno del quale abbiamo l’istituzione scolastica, quando rappresenta un soggetto di governo.