I tre modelli di decentramento

Tre modelli idealtipici che servono sia a individuare alcune fasi dell’evoluzione storica sia ad individuare le alternative.

Il primo modello è il Sistema Federale Classico.
La caratteristica è una separazione netta delle competenze tra il Governo Federale e Stati Federati. Questo risponde alle caratteristiche dei sistemi federati, in cui gli Stati Federati mantengono una loro sovranità. Il Governo Federale si occupa delle materie che sono state identificate nella Costituzione, con accordo degli Stati Federati, non si intromette nell’attività degli Stati Federati. Quindi c’è una separazione di poteri tra il Governo Federale e gli Stati Federati. Questo è il modello delle origini, è il modello della Federazione degli Stati Uniti d’America dopo la fase confederale. E’ un modello che si sviluppa all’inizio dell’800 in un periodo in cui l’intervento pubblico era molto meno sviluppato di quello attuale. Per questo va subito in contraddizione con il fatto che oggi il fenomeno è quello della compenetrazione delle politiche e della commistione delle competenze. Un modello di questo tipo implica una separazione dei poteri a tavolino in cui i poteri sugli Enti Locali sono dipendenti dagli Stati Federati e il Governo Federale tendenzialmente non se ne occupa. Però anche in modelli come questo esiste un problema dovuto al fatto che i vari livelli di governo tendono sempre a voler acquisire competenze l’ uno dall’altro perché gradualmente nel tempo, con la crescita dell’intervento pubblico, si è sviluppato questo problema della interdipendenza delle politiche che abbiamo più volte richiamato nelle passate lezioni. Nello stesso tempo questo sistema duale degli albori del federalismo, pensando soprattutto al modello degli Stati Uniti, ha visto anche la possibilità di un intervento del Governo Federale negli spazi di attività dell’Ente Locale, soprattutto tenendo conto delle competenze in materia di commercio tra gli stati da parte del Governo Federale. E’ importante segnalare l’aspetto che viene messo in luce nel disegnino dell’Ente Locale che è dentro lo Stato Federale. Questo è molto importante pensando alla situazione attuale italiana perché uno dei problemi più grossi che già adesso è in luce ma che incontreremo nell’attuazione della riforma costituzionale è legato al fatto che un modello federale puro implica che gli Enti Locali sono governati, sono dominati dai singoli Stati Federati. Questo vorrebbe dire, spiegando il modello federale, nell’ipotesi di ulteriori trasformazioni costituzionali in Italia, che le Regioni dovrebbero avere la sovranità sugli Enti Locali del nostro paese. Nel testo trovate il riferimento alla famosa regola di Dillon, che era una sentenza emessa alla fine dell’Ottocento da questo presidente della Corte Suprema dello Stato Americano dello Iowa che aveva stabilito che per i problemi di interpretazione circa le competenze rispettive degli Stati e dei loro Enti Locali sono sempre le ragioni delle prime a prevalere. Erano i singoli stati della federazione a doverli regolare. Quindi voi sapete che negli Stati Uniti l’ordinamento degli Enti Locali varia da stato a stato, come per altro in altri paesi federali come Australia,Germania, Svizzera. Questo è probabilmente uno dei passaggi più delicati in un modello come quello italiano in cui la tradizione automi cistica è molto più vitale a livello delle amministrazioni comunali rispetto alle amministrazioni regionali che hanno sempre avuto un che di maggiormente artificiale. Quindi questo è il modello della separazione delle competenze che implica comunque conflitti di attribuzione, tentativi di ingerenza reciproca e i conflitti devono essere regolati dalla Corte Costituzionale che sostanzialmente stabilisce la linea di tangenza tra Stati e Federazioni e implicitamente anche per gli Enti Locali pur in presenza di questa regola di Dillon che però via via che è cresciuto l’intervento pubblico del Governo Federale in materia di politica economica anche questa ha visto una maggiore interdipendenza tra Governo Federale e gli Enti Locali.
Questo modello iniziale serve a identificare un modello federale tutt’ora in vigore, pur con tutta una serie di modifiche di cui ci diceva, e serve a far vedere il modello delle origini pensando soprattutto ai sistemi federali classici. E’ un sistema della distribuzione esatta delle competenze come modello idealtipico, sapendo che è molto difficile da rispettare. E’ un modello che certamente consente un livello relativamente elevato di competizione, certamente tra i vari Stati (perché effettivamente hanno competenze analoghe), certamente tra Enti Locali all’interno dei singoli Stati Federati (perché gli Enti Locali sono regolati diversamente) e c’è un potenziale conflitto anche verticale se esiste questa spinta a volersi un pochino appropriare di una delle competenze degli altri.

Il secondo modello è un po’ il modello alternativo al modello federale. Vi ricordate che all’inizio avevamo visto la retta dove si passava dall’ accentramento al decentramento. Immaginate questi schemi legati a quello, cioè il modello federale classico è quello con massimo decentramento, più quelle varianti che si sono avute nel corso del tempo. Il sistema unitario,  che qui viene definito come Sistema regionale/centralizzato classico, e viene anche definito Sistema Inglobante perché qui è lo Stato Centrale che regola il funzionamento degli Enti Locali. Gli Enti Locali non hanno un autonomia costituzionalmente garantita, nel senso di un attribuzione di competenze che non può mutare senza il loro intervento. La stessa Costituzione Italiana non essendo ancora completamente una costituzione federale prevede molte competenze. Ma se in teoria il Parlamento decidesse di ridurle domani con una legge costituzionale nessuno potrebbe dire nulla. Non viene chiesto formalmente un parere ad una seconda camera rappresentativa delle Regioni. È chiaro che politicamente sono decisioni che non possono essere portate aventi perché il peso dei rapporti politici o istituzionali tra livelli di governo c’è. Però del punto di vista formale la situazione è questa qui del modello del Sistema regionale/centralizzato classico.
Qui vedete sia Enti Locali che Regioni ma potrebbero esserci solo Enti Locali. Che ci sia uno o più livelli di governo ci cambia poco. Quindi è il centro che regola tutti gli aspetti delle relazioni intergovernative. Cosa può succedere in realtà? Può succedere questo…  
Vi ricordate i processi di decentralizzazione? Regioni e Enti Locali tendono a uscire, ad acquisire più autonomia dal centro. Se pensiamo al caso italiano, il fenomeno è stato così, voi vedete che lo spazio di sovrapposizione tra Regioni ed Enti Locali è relativamente limitato, perché la caratteristica italiana è stata proprio questa. Noi abbiamo avuto negli ultimi 20 anni un Sistema Unitario che ha visto la tendenziale fuoriuscita dall’inglobante Sistema Centrale di Regioni e Enti Locali. Chiaramente questa è la linea di tendenza, poi è ovvio che il centro continua a regolare con la Costituzione in una legislazione. Nello stesso tempo gli Enti Locali hanno mantenuto molto spazio autonomo rispetto alle Regioni. Quindi è stato caratterizzato da un’ assenza di relazioni forti tra Regioni e Enti Locali. Questa è una caratteristica del sistema italiano, però fenomeni di questo tipo sono evidenziabili anche in tanti altri sistemi unitari nei quali si assiste ad un processo di decentralizzazione. Stessa tendenza si può trovare in Francia, Gran Bretagna. La Germania è uno stato federale ed è più vicino all’altro modello.
Da questo punto di vista se a noi ci interessa il profilo di analisi della concorrenza fra Enti Locali, che abbiamo visto, è ovvio che la tendenza alla fuoriuscita da un'unica regolamentazione unitaria centralistica comporta maggiori spazi di autonomia e quindi potenzialmente maggiore concorrenza. Quindi se il profilo di analisi che noi privilegiamo è l’identificazione di questi modelli facendolo dal punto di vista dell’analisi economica, se quello della concorrenza, perché abbiamo detto fin dall’inizio che la teoria economica ci dice che la concorrenza tra Enti Locali fa bene perché avvicina di più il comportamento del settore pubblico a quello di un mercato, allora da questo punto di vista queste tendenze di riduzione del Sistema Inglobante sono da vedere positivamente.

Il modello più vicino alla realtà contemporanea dei Sistemi Decentralizzati o che può essere interpretato come modello di evoluzione sia del Modello Duale sia del Modello Inglobante è quello che viene definito dell’ Interdipendenza Competitiva.
Come avete capito questa identificazione dei modelli è stata fatta partendo dalla Teoria del Federalismo Competitivo, che dal punto di vista dell’analisi economica è quella più stimolante.
Qual è la caratteristica di questo modello? E la differenza competitiva?  Il primo aspetto/caratteristica di questo schema insiemistico è il fatto che abbiamo molte sovrapposizioni. Il punto è che questo modello mette in luce che tutti i livelli di governo presentano una certa sovrapposizione di competenze. C’è un area comune tra il Governo Centrale e le Regioni e agli Enti Locali. Questo ci dà il vantaggio che è possibile avere forme di concorrenza verticale, cioè non solo tra enti di governo allo stesso livello, ma in questo caso un cittadino che non è soddisfatto del comune può coinvolgersi di fatto nella Regione se non allo Stato Centrale. Il secondo punto deriva dal fatto che certamente noi abbiamo delle sovrapposizioni di competenza, ma esiste un spazio autonomo per ogni livello di governo, che garantisce un’autonomia piena e quindi garantisce i vantaggi del Sistema di Governo Locale. Quindi c’è un autonomia riconosciuta e garantita. Se c’è questa autonomia riconosciuta e garantita per ogni livello di governo, però nello stesso tempo c’è il primo punto (a) che comunque  in termini dinamici c’è una sovrapposizione di competenze anche per le interdipendenze tra le politiche diverse, tutti i discorsi che abbiamo già fatto nelle passate lezioni, c’è un terzo punto che ci dice che ogni livello di governo ha rapporti diretti con ciascun altro e la negoziazione tra i livelli di governo tende a sostituire la gerarchia. Anche questo l’avevamo già accennato in passato. Tanto più sono autonomi i livelli di governo tanto meno lo Stato Centrale (come in Italia negli anni 50 dove c’era un fortissimo controllo gerarchico per esempio del Ministero degli Interni sui Comuni) poteva impedire/bocciare le delibere, oggi con questi livelli di autonomia se lo Stato Centrale vuole portare avanti una politica (es. politica di sviluppo del mezzogiorno) con questo livello di decentramento non sono più possibili strumenti di intervento come era la vecchia cassa del mezzogiorno degli anni 50. Oggi lo Stato interviene nel Sud con dei fondi che però eroga su una base quasi contrattuale con le amministrazioni regionali e locali del mezzogiorno. E’ venuto fuori tutto il sistema della cosiddetta “programmazione negoziata”, dove appunto lo Stato deve contrattare e sviluppare politiche unitarie con gli altri livelli di governo. Quindi questo modello dell’interdipendenza assume anche un carattere di interdipendenza competitiva dove la competizione sarà tanto maggiore quando più esistono spazi di autonomia per i vari livelli di governo. Avete già capito che sostanzialmente il modello più realistico che noi possiamo vedere nei sistemi decentralizzati contemporanei è probabilmente  questo qui. E’ un modello realistico perché indubbiamente è difficile negare questo fenomeno dell’interdipendenza delle politiche tra i livelli di governo. Nello stesso tempo è un modello che dal punto di vista dell’analisi economica arriva, anche se abbiamo visto nei precedenti modelli che il fenomeno competitivo poteva essere presente, però certamente in questo con la garanzia di autonomia tra i vari livelli, il fenomeno competitivo acquisisce ancora maggiore rilevanza e valore.