Il regime tradizionale di riserva e gestione pubblica

Il regime tradizionale ha caratterizzato l’area dei servizi pubblici a partire dalla fine dell’800 fino agli anni ’30, in cui si è assistito ad un intervento statale in vari settori, dai trasporti ferroviari, alle linee telefoniche o agli enti locali per quanto riguardava l’erogazione di servizi pubblici.
L’erogazione vera e propria, in questa fase, avveniva tramite degli Enti Pubblici, i quali erano regolati da norme legislative di tipo pubblicistico, ma potevano usare anche strumenti di diritto privato.

L’ingerenza dello Stato nell’economia si caratterizzava per tre aspetti fondamentali:
-> la Riserva Originaria, mediante la quale lo Stato escludeva ai privati la possibilità di svolgere attività imprenditoriale in determinati settori, come la telefonia, il trasporto marittimo, le radio, le acque, il trasporto aereo. L’unico gestore di questi settori poteva essere lo Stato.
-> il Regime Autorizzatorio, mediante il quale l’accesso ad un determinato settore veniva subordinato all’emanazione di una autorizzazione per lo svolgimento di una attività. In questo modo, la PA poteva controllare l’accesso in determinati settori in cui erano presenti dei monopoli, come le assicurazioni, il credito, il commercio, etc.. Inoltre, il livello di discrezionalità nella concessione di autorizzazioni era altissimo perché si andava a controllare il merito delle richieste, e non l’esistenza di requisiti minimi come avviene ai giorni nostri.
il Dirigismo, che presuppone che una certa attività svolta sia finalizzata a fini di interesse pubblico.

Come già accennato, in questi anni c’è una proliferazione di Enti Pubblici, chiamati “di Privilegio”, in quanto non erano vincolati al rispetto di tutte le norme pubblicistiche, ma potevano usare anche strumenti di diritto privato, in modo da assicurare più velocità d’azione e più flessibilità.
La funzione di questi enti era quella di erogare il servizio, ma anche di stabilire le norme di regolazione del settore interessato.
Importante novità di questa fase storica è la nascita di SPA con Partecipazione Pubblica accanto a degli Enti Pubblici di Gestione(Holding), i quali gestivano le partecipazioni statali nelle società per azioni in questione (Es. IRI, ENI, etc..).
Negli anni successivi, viene introdotto il Ministero delle Partecipazioni Statali, che ha il compito di dare un indirizzo unitario alle varie SPA Partecipate. Il controllo, in questa fase, si dice di tipo indiretto, in quanto il Ministero indirizza l’economia coordinando l’operato e le scelte delle varie Holding, le quali controllano le numerose SPA Partecipate. Oggi, le Partecipazioni Statali sono in mano al Ministero dell’Economia, infatti il controllo statale si dice diretto.

Possiamo affermare che i 2 caratteri principali del regime tradizionale sono:
- la Riserva Originaria, prevista dall’Art. 43 della Costituzione, che prevede l’eliminazione della possibilità di svolgere attività imprenditoriale, in certi settori ed a condizioni espressamente previste (servizi pubblici essenziali, fonti di energia, situazioni di monopolio; mediante esproprio e successivo indennizzo; con riserva di legge).
- La Gestione Pubblica, la quale può essere:
° Diretta, attraverso l’utilizzo di Imprese Organo, non fornite di personalità giuridica, costituite da Uffici Ministeriali, ma autonomi e distaccati dal punto di vista gestionale;
° Indiretta, attraverso entità distinte dall’apparato ministeriale statale e fornite di personalità giuridica, ossia:
* Enti Pubblici;
* SPA a cui viene data una Concessione, che possono essere:
--  In mano pubblica, ossia controllate dalle Holding in maniera sostanziale e private dal punto di vista della natura giuridica;
--  Non in mano pubblica, sostanzialmente e giuridicamente private.

Gli obbiettivi di questo tipo di regime erano il perseguimento di fini di interesse pubblico, garanzia di fruizione dei servizi pubblici per tutti i cittadini a prezzi accettabili, sviluppo economico e sociale.
Ma con l’avvento del diritto comunitario, lo scenario normativo subisce un cambiamento molto importante.

Il Trattato CE:
-> all’Art. 295, stabilisce il “Principio di Irrilevanza del Regime Pubblico o Privato della Proprietà delle Imprese”, ossia toglie un primo ostacolo all’applicazione delle norme comunitarie in un sistema caratterizzato da un regime pubblicistico volto a proteggere i vari monopoli statali costituitisi;
-> all’Art. 86, stabilisce che deve essere introdotto il regime di concorrenza anche per i settori dei servizi pubblici, con alcune deroghe che soprattutto all’inizio vennero prese come salvagente dalla PA per aggirare la norma in questione.

Negli anni successivi, però, la CE imporrà una interpretazione della norma diversa, che toglierà discrezionalità di decisione agli Stati su quali dovevano essere i settori concorrenziali e quali invece no.