Affidamento dell'impresa e responsabilità procedimentale della Pubblica Amministrazione

Negli anni più recenti il diritto amministrativo ha registrato profonde innovazioni legislative e giurisprudenziali, che hanno imposto e tuttora impongono la rimeditazione di principi consolidati e forse perciò rassicuranti.
Questo sviluppo ha una propria caratterizzazione sociale e politica, che è stata efficacemente compendiata nell’espressione de “la pubblica amministrazione nell'età della responsabilità” . Emblematico in tal senso è stato il dibattito sulla risarcibilità dell’interesse legittimo che, dopo decenni di oblio, ha trovato il tanto auspicato riconoscimento nella storica sentenza della Cassazione a Sezioni Unite n. 500 del 1999. Parallelamente, l’attribuzione al giudice amministrativo del potere di risarcire il danno ha imposto di affrontare problemi da sempre celati dietro al tradizionale modello del “danno ingiusto” e al sistema processuale nell’ambito del quale esso era maturato.
Alla base di questo profondo mutamento si pone la sempre più marcata influenza della Carta costituzionale e del principio del primato della persona espresso dagli articoli 2 e 3, che ne costituiscono il punto archimedeo. Il privato, non più destinatario passivo dell’azione amministrativa, diviene portatore dell’interesse al c.d. “giusto procedimento”, che richiede competenza, attenzione, celerità ed efficacia, quali essenziali criteri di valutazione dell’azione amministrativa.
Le pagine che seguono si propongono di approfondire i contenuti più recenti del principio di tutela dell’affidamento nell’ambito dei rapporti tra pubblica amministrazione e privato/impresa. Consapevoli della ben maggiore ampiezza che questo studio richiederebbe, vogliamo limitarci ad analizzare alcune significative ipotesi in cui si può riscontrare un conflitto tra l’attività amministrativa (caratterizzata da provvedimenti, accordi, o meri comportamenti) ed il pregiudizio di affidamenti da essa ingenerati.
Il metodo di ricerca adottato consiste nell’analisi delle modalità di tutela dell’affidamento in un ventaglio di istituti che, per le loro caratteristiche o per l’interpretazione giurisprudenziale, offrono importanti spunti di approfondimento pur con alcune critiche. In particolare, si partirà da alcuni riferimenti al principio secondo l’origine privatistica, risalente al diritto romano, al fine di meglio ricostruire la natura e la ratio dell’istituto. Sarà inoltre indispensabile il confronto con la categoria del legittimo affidamento quale principio generale “non scritto” dell’ordinamento comunitario, collegato alla certezza del diritto e frequentemente richiamato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
Di qui, si passerà ad analizzare il tema della responsabilità procedimentale dell’amministrazione come disegnata dalla Legge n. 241 del 1990, pilastro imprescindibile per poter comprendere ed approcciarsi agli argomenti trattati. Verranno esaminate le modalità di tutela dell’affidamento leso dall’annullamento d’ufficio, dalla revoca del provvedimento favorevole e dal ritardo nel provvedere. In seguito, verrà affrontato il tema della responsabilità per lesione del legittimo affidamento nell’ambito dell’attività di natura contrattuale, autorizzatoria e consensuale della pubblica amministrazione. Si concluderà con il ripercorrere la pluralità (e la contraddittorietà) delle posizioni dottrinali e giurisprudenziali che nel tempo si sono susseguite nel tentativo di definire la natura della responsabilità dei pubblici poteri. Come si vedrà, il tema risulta a tutt’oggi controverso: su di esso confluiscono le tensioni e le spinte contraddittorie che animano il dibattito sulla funzione generale del processo, le quali portano con sé problemi di giurisdizione di non facile soluzione.
L’analisi, così impostata, non è agevole ed immediata. I diversi istituti presentano infatti soluzioni peculiari a ciascuna fattispecie, che impediscono di ravvisare un comune criterio di indagine e un’uniformità di conseguenze giuridiche.
Pur collocandosi su piani differenti, tuttavia, le prospettive dello studio ripropongono le contraddizioni e le incertezze relative a questioni centrali al diritto amministrativo: la nozione stessa di interesse legittimo, il sindacato del giudice amministrativo, la qualificazione del rapporto tra amministrazione e cittadino e, più in generale, il significato del rinvio a principi e regole del diritto civile. Per questo motivo, ogni soluzione al problema della responsabilità della pubblica amministrazione non è mai neutra, ma inevitabilmente riflette la diversa posizione che l’interprete assume rispetto a questi problemi di fondo.
Senza volere anticipare le conclusioni, si vorrà arrivare ad individuare una possibile posizione soggettiva di affidamento, autonoma rispetto alle tradizionali categorie del diritto soggettivo e all’interesse legittimo, con modalità di tutela peculiari nel diritto e nel processo amministrativo.