Unione di comuni, una risorsa per la pubblica amministrazione

 6
La scomparsa dello Stato “supervisore e controllore” apre 
nuove e interessanti opportunità per la riscoperta del 
territorio; un’amministrazione diversa, nella quale 
s’interagisce, il cittadino non più suddito diventa 
collaboratore.(Arena G. 2003). 
La riscoperta dell'identità locale, delle potenzialità e della 
libertà d'azione delegata attraverso la devoluzione dei 
poteri, apre scenari inediti e possibilità nuove per gli 
amministratori locali. 
Nel corso del 20° secolo, nasce l'esigenza di riforme 
amministrative, prima in forma episodica poi, col tempo, 
conquistando una parte specifica dell'impegno della 
gestione dello Stato; quest’attività diventa un indicatore 
importante della validità dell'impegno amministrativo.  
Col liberismo, le azioni di riforma del governo diventano 
interventi diretti a migliorare efficienza ed efficacia dei 
servizi resi al cittadino, da un lato; dall'altro, 
rappresentano la via per modificare l'intervento di uno 
Stato finanziariamente in crisi che non soddisfa - 
attraverso le proprie performances - le aspettative del 
cittadino. 
Le riforme che hanno caratterizzato lo Stato dal '75 in 
poi, sono distinte da una serie di finalità riassumibili in 
diversi punti: 
L’adeguamento alle politiche comunitarie; il potenzia-
mento della dimensione locale dell'amministrazione; la 
devoluzione di poteri; l'esternalizzazione delle mansioni 
dell'amministrazione. 
L' ultima tendenza, va sotto il nome di New Public 
Management, un orientamento dello Stato che si lega in 
modo stretto a quelli che sono i principi dell'azienda 
 7
privata, il marketing e la customer orientation.  
Le riforme degli stati comunitari, negli ultimi 30 anni in 
Europa, hanno avuto il merito di rimodernare le 
amministrazioni pubbliche, dando più potere alla 
periferia e, al settore privato, la possibilità di occuparsi 
d’ampie porzioni dell'amministrazione. Sono stati in 
grado, in questo modo di snellire il pesante sistema 
burocratico e di renderlo meno centralizzato e 
piramidale. (Cassese S. - l'età delle riforme 
amministrative in Riv.trim.dir.pubb. 2001) 
Non tutti i mutamenti sono, però stati realizzati in 
maniera pratica o almeno nel modo col quale erano stati 
annunciati. 
Lo studio del percorso, permette di trarre insegnamento 
dai successi e dalle sconfitte, offre la possibilità di 
valutare gli errori, derivanti dall'idea sbagliata, che il 
settore pubblico e quello privato possano essere gestiti 
allo stesso modo. 
Partendo da questi presupposti, trovo interessante la 
possibilità di applicare ad un ambiente reale, quello del 
territorio nel quale vivo, gli strumenti più adatti ad una 
gestione in linea con cambiamenti e migliorie derivate 
dalle esperienze esempio di “buone prassi”. 
Sfruttare un bagaglio applicativo delle teorie risulta 
secondo me, il giusto approccio. Utilizzare le 
applicazioni risultate più efficaci e partire da quelle, 
appare un metodo in linea con le scienze sociali, in un 
settore particolare come quello dell'amministrazione 
territoriale, nel quale le risorse e le somiglianze rendono 
possibile approcci simili a problemi già affrontati. 
 Le analogie tra territori simili però, non garantiscono 
 8
risultati omogenei, l'impegno consiste nel riadattare i 
contributi pratici alla specificità del territorio preso in 
esame sperimentando, artigianalmente, un lavoro che 
seppur in linea con altre esperienze, risulta sempre 
originale.  
Questo significa, sfruttare il contributo degli studi nel 
campo della comunicazione ma anche i risultati vincenti 
derivanti dalla pratica. 
Gettare le basi, quindi, per un piano d'azione valido, che 
sia in grado, di promuovere le opportunità derivanti da 
un’innovazione rilevante. 
Arena sostiene la necessità della collaborazione del 
cittadino, credo che questo sia il doveroso passo iniziale, 
comunicare cioè, le risorse in nuce della collaborazione e 
promuoverle comunicando con la popolazione  
L' intento è dunque, informare e convincere la comunità 
della validità di un tale progetto, affrontando i mutamenti 
necessari e le opportunità che derivano da un simile 
miglioramento, partendo quindi, da un inquadramento 
socio-storico-economico, necessario a capire lo stato 
delle cose, approfondire il tema delle sfide degli 
amministratori e le grandi risorse che, nell'ambito locale 
si trovano, loro malgrado, a dover imparare a gestire. 
 Il lavoro, si pone l'obiettivo di dare un’idea del futuro 
della nostra pubblica amministrazione, dell'importanza 
della comunicazione in quella che somiglia molto ad una 
particolare “azienda” di servizi. 
Il rilancio del settore pubblico ormai da tempo in crisi è 
una grande sfida, può essere vinta attraverso 
l’adattamento; rimane difficile affrontare un sistema 
restio al cambiamento, ma attraverso la collaborazione e 
 9
la diffusione del “germe“ della comunicazione credo che 
questa sfida possa essere vinta. 
 10
Capitolo 1  
Processi di cambiamento nelle pubbliche 
amministrazioni  
 
1.1 Comunicazione Pubblica e Linee di    
       evoluzione nella pubblica amministrazione  
 
1.2  Dal globale al glocal, post-moderno, 
       cambiamento e identità locale    
 
1.3  L'identità tra settore pubblico e impresa  
 
1.4 La co-amministrazione    
 
1.5  Dall'amministrazione bipolare  
        all'amministrazione condivisa    
 
1.6  Il soggetto collettivo astratto  
       nella Costituzione     
 
1.7 L'arena pubblica nell'amministrazione 
       dello Stato      
 11
1.1 Comunicazione Pubblica e Linee di 
evoluzione nella pubblica amministrazione  
 
6 Novembre 1979, Massimo Severo Giannini, come 
ministro della funzione pubblica invia al parlamento un 
rapporto sui problemi dell'amministrazione dello Stato. 
Documento inusuale ma di enorme portata innovativa. 
Nelle conclusioni, il ministro, individua nell'assenza di 
rapporti di comunicazione, una delle principali ragioni 
del distacco tra cittadini e istituzioni. 
L'immagine dello Stato era lontana, irragionevole ed 
ambigua, la fiducia del cittadino, concluse il ministro, 
non si avrà finché non sarà cancellata quell’immagine 
percepita dal cittadino in quel momento, viene per la 
prima volta messo a nudo il problema della 
comunicazione tra cittadino e Stato. 
Autorità e libertà, un continuum sul quale è necessario 
intervenire per un nuovo volto dello Stato, una nuova 
immagine attraverso una riforma profonda e complessa 
che - lungimirante - si orientava verso quello che oggi 
viene detto Stato leggero. 
Con gli anni novanta le riforme, partendo dalla 241/1990, 
indirizzano il loro impegno al cambiamento, dalla 
trasparenza alla relazione col cittadino, fino alla nota 
legge 150 di cui parleremo in seguito. 
L'azione di comunicazione all'interno delle 
amministrazioni, seppur manchevole e non sempre 
adeguata, presenta una importante risposta dagli attori 
della P.A., specialmente al livello locale, questo sintomo 
di una diffusa volontà di cambiamento, rappresenta una 
 12
forza delle cose che come dice Vittorio Emanuele 
Orlando “ i volenti conduce e i nolenti trascina”. 
L'amministrazione autoritaria e assistenziale si trova al 
crepuscolo della propria storia, il vecchio sistema 
burocratico e macchinoso lascia spazio al dinamismo 
della collaborazione che fa leva su tre elementi: gli 
strumenti forniti dalla legge, la forza trainante delle 
amministrazioni che si battono per l'innovazione e la 
coscienza civile dei cittadini (Sepe S. 1999). 
Sepe crede nella forza e nell'entusiasmo dell'innovazione, 
nel superamento della separazione tra cittadino e 
istituzione attraverso la collaborazione e la 
sperimentazione di soluzioni istituzionali nuove.  
La trasformazione del sistema politico-istituzionale da un 
lato, e quella del sistema delle comunicazioni dall'altro, 
producono delle enormi possibilità d'azione che vanno 
sfruttate. 
Le fonti pubbliche che non conoscevano altro media che 
la gazzetta ufficiale e i politici che si basavano su 
comunicati stampa e interviste, trovano nella Presidenza 
del Consiglio una pionieristica azione di rinnovazione. 
Tenendo sempre in gran considerazione l'aspetto 
identitario-istituzionale, la Presidenza del Consiglio, 
utilizza per la prima volta, la comunicazione allo scopo 
di fidelizzare le istituzioni e di caratterizzare l'immagine 
del paese.  
A metà degli anni '80, troviamo la rigenerazione della 
struttura di informazione istituzionale presso la 
Presidenza del Consiglio, l'intento è marcare una 
diversità organizzativa e funzionale rispetto all'ufficio 
stampa. 
 13
Di questi anni la prima normativa che legittima le attività 
pubblicitarie dello Stato, sancendo, anche grazie 
interessanti sperimentazioni di campagne istituzionali, la 
fine di quella che fu definita “la sindrome del 
Minculpop” (Rolando S. 1987). 
Gli anni '90 si aprono con l'esigenza di capovolgere la 
cultura del silenzio e del segreto nelle pubbliche 
amministrazioni; viene promulgata la legge 241/90 che 
provoca tipi di accoglienza diversi. Lo stupore, da un 
lato, di chi considera impensabile il fatto che un paese 
moderno debba normare la trasparenza e l'accesso agli 
atti pubblici, da altre parti l'entusiastico favore di chi 
attendeva provvedimenti simili per un radicale 
cambiamento istituzionale. 
Un intervento che vedeva nello Stato il protagonista di 
uno sviluppo che avrebbe dovuto basarsi sulla 
comunicazione ma allo stesso tempo dava seguito al 
processo che avrebbe portato a quella trasformazione che 
Giuliano Amato chiama “società degli individui”(2002). 
Attraverso tappe importanti come il trattato di 
Maastricht, quelle che prima erano solo parole diventano 
principi fondativi del rinnovamento, la sussidiarietà viene 
recepita per legge dagli stati membri, le amministrazioni 
pubbliche territoriali si trovano a fare i conti con nuovi 
compiti e connotazioni nell'ambito della comunicazione; 
gli sviluppi essenziali sono tre: 
l'obbligo alla creazione di sportelli di relazione con il 
pubblico attraverso il decreto legislativo 29/1993 
l'obbligo a promuovere la “carta dei servizi” 
l'obbligo ad un ripensamento di stile e qualità della 
comunicazione scritta e parlata dalle amministrazioni  
 14
 
Queste forme di sviluppo hanno tratto un enorme 
giovamento dalla convergenza delle tecnologie ITC nella 
società e nei pubblici uffici. L'evoluzione negli anni 
procede senza soste, la disciplina delle attività di 
informazione e comunicazione della 150/2000 è uno dei 
passaggi più importanti. La globalizzazione presto viene 
ricondotta alla sua vera dimensione, perdendo quell'aura 
di ottimismo incondizionato che la identificava 
inizialmente, entra così nel gergo comune il termine 
glocalizzazione, che ne identifica in maniera più 
realistica le implicazioni. 
La carta delle autonomie di Strasburgo, è il primo 
documento “europeo” a  ravvisare, nelle comunità locali 
uno degli elementi fondamentali di ogni sistema 
democratico. 
Il caso italiano nasce agli inizi degli anni novanta con la 
riforma “Bassanini” (legge n. 59/1997) e il federalismo 
amministrativo per poi trovare ampia sistemazione nella 
riforma del titolo V della costituzione con legge 
costituzionale n.3 del 2001. 
Il lavoro che si sta portando avanti, arriva a stabilire una 
parità nella formazione della repubblica da parte dei 
sistemi locali che, inquadrati in un nuovo spazio globale 
contribuiscono a determinare un sistema di governance 
policentrico e multilivello (Messina P.  2003). 
Dal sistema di delocalizzazione del potere 
amministrativo, diventa decisivo cogliere opportunità 
interessanti per il territorio, sostanzialmente liberato da 
vincoli di competenze decisionali centrali,  dotato della 
libertà necessaria di agire in maniera autonoma.  
 15
Appare fondamentale, una organizzazione in grado di 
gestire le potenzialità degli enti locali, sfruttando al 
meglio, le limitate risorse economiche e finanziarie.  
I processi di glocalizzazione conferiscono al territorio 
locale la facoltà e l’obbligo di selezionare strategie 
d’azione e sperimentarle direttamente; un territorio di 
questo tipo, dall'aspetto del tutto nuovo, non corrisponde 
a una semplice unità politico-amministrativa, strutturata 
secondo confini delineati dal centro ma segue una 
aggregazione territoriale, rispondente a criteri di 
omogeneità, di volta in volta economici, etno-culturali ed 
ecologici. 
È importante, quindi, prendere coscienza del proprio 
valore, delle peculiarità, della propria realtà territoriale, 
delle risorse e dei vincoli; organizzando, attraverso la 
pianificazione degli interventi, le risorse e le potenzialità 
di un sistema territoriale.  
Gli effetti delle spinte verso la glocalizzazione portano a 
quelle che Bertrand Badie (1996) indica come 
appropriazione identitaria del territorio, le popolazioni 
locali si affermano come nuovi centri, assegnando un 
primato ai propri codici culturali e interessi materiali.  
L'autore, individua due tipi di glocalismo (difensivo ed 
espansivo) uno, come reazione protettiva, nei casi in cui è 
necessario ristabilire un equilibrio destabilizzato dalla 
globalizzazione; il secondo tipo è il caso nel quale 
l’accento è posto sull’attivismo locale per la massimiz-
zazione delle proprie risorse. 
La ridefinizione dei ruoli centro-periferia, porta queste 
ultime ad accentuare l’intervento in settori specifici della 
policy che possono essere definiti come settori della 
cittadinanza.  
 16
Ogni realtà locale, deve fare i conti con la propria 
specificità e col tessuto sociale presente sul territorio, 
elaborando un diverso tipo di welfare mix.  
Il venir meno del ruolo dello Stato nazione come attore 
centrale delle politiche, cambia l’equilibrio nelle scelte 
strategiche verso un trasferimento costante di quote di 
sovranità.  
Il fenomeno della elasticizzazione dei confini, con la 
perdita delle barriere territoriale segnate dagli stati 
nazione, porta una particolare disfunzione, i sistemi 
territoriali, mettono in subordine l’interesse nazionale 
comune, in favore di quello periferico. 
L'interesse locale varca i confini nazionali, collaborare 
con territori di stati diversi fornisce una emancipazione 
dal legame con lo Stato centrale; territori comunitari che 
si trovano a collaborare  sotto un unica bandiera, quella 
europea.   
La gamma aperta di spinte al mutamento induce gli attori 
territoriali a costruire nuove reti sistemiche e nuove 
formule gerarchiche, tali reti sono essenziali per la 
creazione di coalizioni tese alla corsa verso risorse 
economico-finanziarie (Magnier A. Russo P. 2002).