Comunicazione e pubblica amministrazione: il caso del Comune di Pescara

 V
amministrazione
2
. Tale riforma è culminata nel testo della legge 
del 7 giugno del 2000, n. 150, “un testo fondamentale, perché si tratta 
del primo tentativo di definizione organica e unificata della disciplina della 
comunicazione pubblica”
3
.  
Alla luce delle revisioni apportate dal dettato normativo, 
dunque, si è diffusa una nuova disciplina, la comunicazione 
pubblica, una disciplina di “pubblica utilità che racchiude in sé 
svariate finalità e tipologie di comunicazione tra cui quella politica, quella 
propriamente istituzionale e quella sociale”
4
. I principi dottrinali di 
questa disciplina ruotano tutti intorno all’idea che l’attività di 
amministrazione degli enti pubblici si ponga, quale obiettivo 
precipuo, quello di perseguire il bene della cittadinanza. 
                                              
2
 Dagli anni Novanta l’apparato burocratico italiano ha subito delle profonde modifiche 
alla luce delle riforme legislative avviate dalla legge del 7 agosto 1990, n. 241, sul diritto di 
accesso dei cittadini ai procedimenti e agli atti amministrativi e proseguite sino alle legge 
del 7 giugno del 2000, n. 150, che disciplina le attività di informazione e di 
comunicazione delle pubbliche amministrazioni. 
3
 P. Marsocci, Poteri e Pubblicità. Per una teoria giuridica della comunicazione istituzionale, Cedam, 
Padova, 2002, p. 14. 
4
 A. Mancinelli, L’evoluzione della comunicazione pubblica in Italia, in Istituto nazionale per la 
comunicazione (a cura di), Manuale di comunicazione pubblica, Maggioli editore, Rimini, 
2002, p. 21. 
 VI
Pertanto, l’operato amministrativo dev’essere svolto nella 
maniera più trasparente possibile e, dunque, ad esso deve 
affiancarsi una costante attività di informazione e di 
comunicazione nei confronti dei cittadini. 
La comunicazione pubblica nasce proprio dall’esigenza delle 
istituzioni, centrali, locali e periferiche, di informare il cittadino 
sulle attività in corso e sui servizi offerti rispondendo, 
contemporaneamente, al bisogno di chiarezza e di trasparenza 
richiesto dalla cittadinanza. Dunque, le numerose leggi di 
riforma della pubblica amministrazione, approvate dal 
legislatore negli ultimi anni, hanno cambiato il funzionamento 
interno dell’apparato burocratico proprio in questa direzione, 
modificando il modo in cui gli enti pubblici si relazionano con 
l’esterno. Infatti, il dettato normativo prevede che l’attività di 
comunicazione pubblica abbandoni il proprio carattere di 
eventualità divenendo “elemento determinante per lo svolgimento della 
funzione amministrativa, per il perseguimento del fine 
 VII
dell’amministrazione”
5
.  
Sulla base dell’innovazione normativa, negli ultimi anni le 
attività di comunicazione e di informazione degli enti pubblici 
sono cresciute sempre di più e nella quantità e nella qualità e le 
istituzioni stesse hanno cominciato a definire una propria 
immagine, credibile ma al tempo stesso accattivante, in grado di 
catturare le attenzioni del cittadino con il fine ultimo di 
instaurarvi un rapporto fiduciario e di veicolare un messaggio 
chiaro e comprensibile per tutta la cittadinanza. Al riguardo, è 
necessario che si effettuino delle comunicazioni chiare e dirette, 
che facciano uso di un linguaggio semplice e comprensibile da 
tutti: “il problema consiste dunque […] nell’individuare la soglia [per] 
gestire la complessità fisiologica del sistema amministrativo senza che essa 
gravi sui cittadini e sui soggetti economici”
6
. Sotto questo profilo la 
comunicazione è uno strumento prezioso per semplificare 
l’azione amministrativa perché spesso ciò che i cittadini 
                                              
5
 G. Azzariti, La comunicazione come funzione in G. Arena (a cura di), La funzione di 
comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, II ed., Maggioli, Rimini, 2004, p. 18. 
6
 G. Arena, La comunicazione di interesse generale, Il Mulino, Bologna, 1995, p. 39. 
 VIII 
lamentano come complessità burocratica non è veramente tale, 
ma risiede solo nella mancanza di informazioni comprensibili, 
attendibili ed aggiornate. 
In questo scenario di riforma, lo sviluppo delle nuove 
tecnologie informatiche ha contribuito in maniera determinante 
nel ridefinire le modalità delle attività di comunicazione interna 
ed esterna degli enti pubblici, consolidando l’importanza 
dell’utilizzo dei personal computer e lo sfruttamento della rete 
internet presso gli uffici oltre che fornendo i mezzi adeguati per 
raggiungere la cittadinanza mediante nuove attività di 
comunicazione come, ad esempio, con i Portali e le reti civiche 
amministrative.  
Lo “stato dell’arte” di questo cambiamento basato sulla 
comunicazione può essere osservato da tre differenti punti di 
vista: 
 ξ  dal punto di vista dottrinale, esaminando i principi ispiratori 
di questa moderna disciplina quale è, appunto, la 
comunicazione pubblica; 
 IX 
 ξ  dal punto di vista normativo, analizzando il dettato 
normativo delle principali leggi di riforma della pubblica 
amministrazione approvate dagli anni Novanta ad oggi; 
 ξ  da un punto di vista “interno” agli enti pubblici, osservando 
l’attività di comunicazione pubblica svolta all’interno di un 
ente locale preso come esempio.  
Il fine ultimo di questo lavoro è dunque quello di 
circoscrivere le principali problematiche al fine di verificare 
l’importanza che assume la comunicazione pubblica per il 
singolo cittadino. 
 
 10 
 
 
 
 
 
PRIMA PARTE 
 
DOTTRINA E NORMATIVA DELLA 
COMUNICAZIONE PUBBLICA 
 
 
 
 11 
 
CAPITOLO PRIMO 
 
 
Spunti dottrinali  
per una definizione di 
comunicazione pubblica 
 12 
1.1. INTRODUZIONE: UNA COMUNICAZIONE DIFFICILE DA 
DEFINIRE. 
L’attività di comunicazione degli enti pubblici è stata 
introdotta nel nostro ordinamento da pochi anni e, pertanto, 
non ha ancora trovato una propria specifica collocazione né 
tanto meno una propria specifica identità. Per questa ragione, al 
giorno d’oggi, non è possibile fornirne una definizione esatta 
dato che la discussione è più che mai aperta ed i contributi 
teorici numerosissimi. In particolare, il dibattito su questo tema 
è vivace da una quindicina d’anni, da quando cioè si è avviata 
una vera e propria rivoluzione normativa per la pubblica 
amministrazione a livello nazionale
1
.  
                                              
1
 Il cambiamento normativo cui si fa riferimento riguarda l’introduzione 
nell’ordinamento di alcune leggi che hanno modificato l’apparato amministrativo ed il 
modo in cui la pubblica amministrazione si relaziona verso i cittadini. Le leggi principali 
di riforma sono: la legge del 7 agosto 1990, n. 241, recante “Norme in materia di 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”; il 
decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29, recante “Norme per la razionalizzazione 
dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e di revisione della disciplina in 
materia di pubblico impiego”; la legge del 15 marzo 1997, n. 59, di “Delega al Governo 
per il conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali, per la riforma della 
 13 
La dottrina è ricca di testi e punti di vista autorevoli, ognuno 
dei quali fornisce delle argomentazioni più o meno efficaci 
volte a definire gli ambiti di interesse di tale problematica.  
 
1.2 UN PO’ DI STORIA: LA CRISI DEGLI ANNI NOVANTA ED IL 
CAMBIO DI PARADIGMA. 
 
L’avvio dello studio della problematica relativa alla 
comunicazione pubblica può essere fatto risalire ad una data 
ben precisa. A livello normativo infatti, si può affermare con 
una certa sicurezza, che la comunicazione pubblica sia nata 
negli anni Novanta grazie alla promulgazione di due importanti 
leggi di riforma della pubblica amministrazione: la legge dell’8 
giugno 1990, n.142, di “Ordinamento delle Autonomie locali” e 
la legge del 7 agosto 1990, n. 241, recante “Norme in materia di 
                                                                                                            
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”; la legge del 15 
maggio 1997, n. 127, contenente “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività 
amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo” e la legge del 7 giugno 
2000, n. 150, recante norme per la “Disciplina delle attività di informazione e di 
comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni”. 
 14 
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai 
documenti amministrativi”. 
La prima di queste due leggi, la l. 142/90
2
, sancisce 
l’autonomia statutaria degli enti locali che possono così dotarsi 
di uno statuto proprio all’interno del quale determinare le 
forme di partecipazione e di accesso alle informazioni e ai 
procedimenti amministrativi dei cittadini. Inoltre, questa legge 
sancisce l’obbligo della trasparenza degli enti pubblici nello 
svolgimento delle proprie attività.  
La seconda delle due leggi menzionate, la l. 241/90, pone 
invece la comunicazione al servizio dei principi di trasparenza e 
di accesso agli atti per il cittadino. In particolare, essa apre le 
porte, fino ad allora inaccessibili, degli enti pubblici 
permettendo ai cittadini di visionare gli atti ed i procedimenti 
amministrativi che li riguardano in prima persona. 
Dal 7 agosto del 1990, insomma, si comincia a parlare 
                                              
2
 Il testo di questa legge è stato assorbito, ai sensi del decreto legislativo del 18 agosto 
2000, n. 267, dal “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”. 
 15 
insistentemente di istituzioni aperte e trasparenti. E’ proprio 
con la l. 241/90 che dunque nasce la comunicazione pubblica 
sebbene essa, come sarà spiegato in seguito, trovi la propria 
piena realizzazione in altre leggi più recenti
3
. 
La ragion per cui questo lento processo di formazione delle 
istituzioni “trasparenti” ed aperte al cittadino cominci proprio 
nel 1990 è facile da intuire. A tutti è noto come il Parlamento e 
le istituzioni italiane di quel periodo siano sconvolte dal caso 
“Tangentopoli”.  
La crisi di fiducia del popolo nei confronti delle istituzioni è 
così forte in quel periodo, che cominciare a parlare di apertura, 
di trasparenza e di vicinanza al cittadino sembra essere l’unica 
soluzione, per quanto poco efficace, per gettare un po’ d’acqua 
sul fuoco delle polemiche. Naturalmente, è lecito pensare che 
queste leggi fossero già in cantiere da qualche tempo ma certo 
gli eventi storici di quel particolare periodo hanno senza dubbio 
                                              
3
 Il riferimento è alla l. 59/97 e alla l. 127/97, le c.d. “leggi Bassanini” e alla legge 
150/2000. 
 16 
accelerato il processo di approvazione e di promulgazione delle 
leggi stesse.  
La legge sull’accesso agli atti amministrativi, in particolare (la 
l. 241/90), segna un secco cambio di prospettiva che 
consente così di riqualificare la disastrata immagine delle 
istituzioni italiane a seguito della crisi degli anni Novanta nel 
nome della trasparenza e della logica del servizio a favore del 
cittadino.  
Proprio grazie alla legge per l’accesso agli atti amministrativi, 
si prospetta, dunque, un cambio di paradigma nell’attività delle 
p.a.: “Un diverso modo di concepire l’amministrazione: da un tipo di 
amministrazione ancora tradizionalmente separata e autoritaria ad 
un’amministrazione di tipo nuovo, colloquiale, relazionale”
4
. 
 
                                              
4
 G. Azzariti, La comunicazione come funzione in: G. Arena (a cura di), La funzione di 
comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, II ed., Maggioli editore, Rimini, 2004, p. 17. 
 17 
1.3 “LE COMUNICAZIONI PUBBLICHE”. 
 
 Una volta completata questa necessaria premessa storica è 
possibile offrire una definizione pressoché completa di 
comunicazione pubblica anche avvalendosi di alcune fra le più 
interessanti argomentazioni proposte dalla dottrina. 
 La comunicazione pubblica viene definita dai più come una 
comunicazione di pubblico interesse, “una comunicazione di 
interesse generale”
5
 e che riguarda pertanto tutti gli ambiti della 
collettività.  
 Questa disciplina coinvolge diversi ambiti comunicativi e, di 
conseguenza, si avvale degli strumenti utilizzati in svariati 
settori della comunicazione.  
 Un errore che spesso viene fatto quando si tratta di 
comunicazione pubblica è quello di limitare tale disciplina alla 
sola comunicazione istituzionale. In realtà, la comunicazione 
pubblica comprende anche la comunicazione sociale svolta 
                                              
5
 G. Arena, La comunicazione di interesse generale, Il Mulino, Bologna, 1995, p. 36. 
 18 
dagli enti no-profit o quella svolta da quelle che vengono definite 
come istituzioni “quasi pubbliche” come la Chiesa, le università 
e le organizzazioni imprenditoriali e sindacali. In particolare, 
diversi autori sostengono che “si definisce come pubblica quella 
comunicazione che ha per oggetto gli affari di interesse generale, quelli che 
in inglese vengono definiti pubblic affairs […]. La definizione […] di 
comunicazione pubblica deriva insomma dagli oggetti ai quali si applica e 
non dai soggetti che la praticano”
6
. 
 Quella pubblica è pertanto una forma di comunicazione 
rivolta ad un target di utenti che varia di volta in volta a seconda 
del tipo di messaggio che si vuole veicolare. Certo, si tratta di 
un target sempre molto ampio dato che può comprendere intere 
fasce di cittadini a livello locale, nazionale ed internazionale. 
    
 
 
 
                                              
6
 P. Mancini, Manuale di comunicazione pubblica, Laterza editrice, Roma-Bari, 2000, p. XI.