L'ottemperanza alle decisioni del giudice amministrativo dopo la legge n. 205 del 2000

Il giudizio di ottemperanza è considerato un “istituto chiave” di tutto il sistema di giustizia amministrativa: questo perché ha la funzione di dare esecuzione alle sentenze amministrative (oltre che a quelle dei giudici ordinari nei confronti della Pubblica amministrazione): è naturale che da esso si faccia dipendere l’efficacia, o meglio, l’effettività di tutto il sistema di cui abbiamo detto.
È quindi necessario che una trattazione che riguardi il giudizio di ottemperanza debba toccare il tema dell’ambito di efficacia della sentenza amministrativa nei confronti dell’agire della P.A. e, quindi, a ritroso, dell’oggetto del processo amministrativo, delle situazioni soggettive dei singoli alla cui tutela esso è preposto. Ma è naturale che tale trattazione coinvolga anche il tema dei delicati equilibri di potere tra giudice (amministrativo) ed amministrazione: se possa cioè intendersi realmente superato il principio della separazione dei poteri nel nostro ordinamento costituzionale o se, invece, questo non assegni ancora, chiaramente, due diverse e nettamente definite sfere di azione agli organi giurisdizionali, ed alla pubblica amministrazione.
Più in particolare, è da vedere se, e in che termini, il giudizio di ottemperanza possa essere inteso come processo di esecuzione nei confronti della P.A., anche riguardo alle attività più spiccatamente discrezionali e proprie; in che limiti ed in che modi il giudice amministrativo possa esercitare il c.d. “ potere sostitutivo”; quale consistenza giuridica, ed importanza pratica, abbia, in tale sistema, la figura creata dal nulla dalla giurisprudenza, del “commissario ad acta” per operare al posto del giudice, ma sotto il suo costante controllo nella sfera dell’azione amministrativa, fino alla completa e totale ottemperanza.
Di tutta questa ricerca non ci sarebbe bisogno se la legge, da ormai un secolo a questa parte, oltre a prevedere ( ed in più norme) tale giudizio, avesse anche provveduto a definirne esattamente i contenuti, la funzione, la natura, gli effetti e la procedura, opera in cui si è sostituita la giurisprudenza amministrativa ( in special modo del Consiglio di Stato) da più di settant’anni ormai, con soluzioni incerte, altalenanti tra innovazione e conservazione. Il fenomeno si è accentuato dopo l’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali, portatori di esigenze sempre più pressanti della concreta realtà dei rapporti Stato-cittadino, e più propensi all’innovazione per garantire piena tutela al ricorrente vittorioso in un giudizio contro la P.A.
L’urgenza di una riforma del processo amministrativo era ormai avvertita da più parti come indispensabile, e, solo con la legge 21 luglio 2000, n. 205, si è finalmente dato ordine alla materia con un intervento che, però, solo in parte è stato risolutivo dei grossi problemi abbondantemente segnalati dagli addetti ai lavori.
Si cercherà di esaminare lo sviluppo storico e la struttura attuale del giudizio di ottemperanza, la sua natura e gli effetti o, più in generale, le conseguenze cui dà luogo: ovviamente, molti argomenti saranno trattati incidentalmente e senza approfondimento, non essendo possibile non farvi cenno, ma nemmeno rischiare di divagare rispetto al tema centrale.