L'ottemperanza alle decisioni del giudice amministrativo dopo la legge n. 205 del 2000

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sfere di azione agli organi giurisdizionali, ed alla pubblica 
amministrazione. 
Più in particolare, è da vedere se, e in che termini, il 
giudizio di ottemperanza possa essere inteso come processo di 
esecuzione nei confronti della P.A., anche riguardo alle attività 
più spiccatamente discrezionali e proprie; in che limiti ed in che 
modi il giudice amministrativo possa esercitare il c.d. “ potere 
sostitutivo”; quale consistenza giuridica, ed  importanza pratica, 
abbia, in tale sistema, la figura creata dal nulla dalla 
giurisprudenza, del “commissario ad acta” per operare al posto 
del giudice, ma sotto il suo costante controllo nella sfera 
dell’azione amministrativa, fino alla completa e totale 
ottemperanza.  
Di tutta questa ricerca non ci sarebbe bisogno se la legge, 
da ormai un secolo a questa parte, oltre a prevedere ( ed in più 
norme) tale giudizio, avesse anche provveduto a definirne 
esattamente i contenuti, la funzione, la natura, gli effetti e la 
procedura, opera in cui si è sostituita la giurisprudenza 
amministrativa ( in special modo del Consiglio di Stato) da più di 
settant’anni ormai, con soluzioni incerte, altalenanti tra 
 6
innovazione e conservazione. Il fenomeno si è accentuato dopo 
l’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali, portatori di 
esigenze sempre più pressanti della concreta realtà dei rapporti 
Stato-cittadino, e più propensi all’innovazione per garantire piena 
tutela al ricorrente vittorioso in un giudizio contro la P.A. 
L’urgenza di una riforma del processo amministrativo era 
ormai avvertita da più parti come indispensabile, e, solo con la 
legge 21 luglio 2000, n. 205, si è finalmente dato ordine alla 
materia con un intervento che, però, solo in parte è stato 
risolutivo dei grossi problemi abbondantemente segnalati dagli 
addetti ai lavori. 
Si cercherà di esaminare lo sviluppo storico e la struttura 
attuale del giudizio di ottemperanza, la sua natura e gli effetti o, 
più in generale, le conseguenze cui dà luogo: ovviamente, molti 
argomenti saranno trattati incidentalmente e senza 
approfondimento, non essendo possibile non farvi cenno, ma 
nemmeno rischiare di divagare rispetto al tema centrale. 
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Capitolo Primo 
 
GENESI STORICA E CONFIGURAZIONE 
GIURIDICA DELL’ISTITUTO 
 
 
1.1 La legge abolitiva del contenzioso amministrativo e 
l’obbligo dell’autorità amministrativa di conformarsi al 
giudicato dei tribunali: inquadramento storico ed 
ideologico. 
 
Il “ricorso diretto ad ottenere l’adempimento dell’obbligo 
dell’autorità amministrativa di conformarsi al giudicato…” trova 
le sue ragioni storiche e giuridiche nella legge 20 marzo 1865 n. 
2248, all. E, sull’abolizione del contenzioso amministrativo.
1
  
Questa legge eliminando (art. 1), appunto, i tribunali 
ordinari del contenzioso amministrativo (organi di giustizia 
amministrativa del Regno di Sardegna, dal 1861 passati allo 
                                                 
1
 Sulle radici e sull’evoluzione storica del giudizio di ottemperanza: BARTOLOMEI F., “Il 
giudizio di ottemperanza con particolare riferimento all’adempimento del giudicato 
amministrativo” in AA. VV., “Atti del XXVII convegno di studi di scienza 
dell’amministrazione”, Varenna, 18-19/9 1981, Milano, 1983, p. 336 e ss. 
- GIACCHETTI S., “Un abito nuovo per il giudizio di ottemperanza”, in Foro amm., 1979, 
pag. 2613 e ss.; ANCORA T., “L’esecuzione del giudicato amministrativo quale momento 
essenziale per la giustizia amministrativa”, in C. d. S., 1985, p. 1429. 
 
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Stato unitario) attribuiva alla competenza della giurisdizione 
ordinaria, oltre alle cause per contravvenzioni (penali), anche 
quelle sui diritti, di qualunque tipo, comunque vi potesse essere 
interessata la pubblica amministrazione (cioè, sia come parte 
attiva o passiva, sia come soggetto che agisse dall’esterno sul 
rapporto dedotto in giudizio) e ancorché fossero emanati 
provvedimenti amministrativi (art. 2).  
Il giudice ordinario, quando gli era denunziata la lesione di 
un diritto, poteva (e può) conoscere degli effetti dell’atto 
amministrativo solo in “relazione all’oggetto dedotto in giudizio” 
(art. 4 co. 1) ed era (ed è) tenuto ad applicare gli atti 
amministrativi solo “in quanto siano conformi alle leggi” (art. 5): 
gli era attribuito, cioè, un potere-dovere di disapplicare gli atti 
ritenuti illegittimi.  
Il giudice ordinario non poteva (e non può) revocare o 
modificare atti amministrativi: è il c.d. “divieto di repressione” 
degli atti amministrativi (che poi ha significato anche divieto di 
ordinare alcunché alla P.A. o di condannarla ad un facere 
specifico, in molta giurisprudenza durata quasi fino ai giorni 
nostri).  
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L’atto amministrativo poteva essere revocato o modificato 
solo su ricorso alle competenti autorità amministrative, “le quali 
si conformeranno al giudicato dei tribunali in quanto riguarda il 
caso deciso”. (art. 4 co. 2).  
Il giudice, dunque, non poteva sostituirsi alla pubblica 
amministrazione in un’attività tipicamente e discrezionalmente 
propria di questa: la revoca o modifica di atti amministrativi 
conseguente al giudicato ed alla necessità di conformare la 
situazione di fatto e di diritto, venutasi a creare con l’emanazione 
dell’atto illegittimo, a quella configurata dal giudicato stesso 
(effetto caducatorio e ripristinatorio della dichiarazione di 
illegittimità dell’atto, che è alla base della disapplicazione). Tutto 
ciò “nei limiti del caso deciso”, quegli stessi limiti in cui il 
giudice aveva conosciuto degli effetti dell’atto: l’oggetto dedotto 
in giudizio, la lesione del diritto soggettivo denunziata. 
Le competenti autorità amministrative, secondo la 
prevalente dottrina, avevano un obbligo non sanzionato di 
conformarsi al giudicato.
2
 
In particolare, mancava uno strumento giuridico vero e 
proprio: in realtà, si trattava di un potere o di una mera facoltà 
                                                 
2
 GIACCHETTI S., “Un abito nuovo per il giudizio di ottemperanza”, cit., p. 2673. 
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dell’Amministrazione, come si può facilmente arguire da 
autorevole dottrina. 
3
 
Alla base della legge abolitiva del contenzioso 
amministrativo erano i principi dello Stato di diritto e del 
liberalismo inglese, che si tentava di innestare nel nostro sistema 
giuridico: in particolare il principio della separazione dei poteri 
nei suoi corollari della giurisdizione unica sui diritti affidata ai 
giudici ordinari e della legalità dell’azione amministrativa. 
All’Amministrazione era attribuita, in via esclusiva, la cura 
degli interessi pubblici ed il loro perseguimento, sottratta a 
qualsiasi controllo giurisdizionale (art. 3 co. 2 LAC), privando 
così di tutela giurisdizionale quella vasta area di interessi privati, 
al regolare svolgimento dell’attività amministrativa. 
La tutela di detti interessi (legittimi), era assicurata tramite 
la previsione di ricorsi amministrativi (art.3 co. 2 LAC – all. D e 
F della stessa legge 2248/1865). 
Nell’esperienza italiana, però, quest’innesto dei principi 
liberali si legò al principio di autoritarietà dell’azione 
                                                 
3
 GIACCHETTI parla di “buona volontà dell’amministrazione”, in “Il giudizio di 
ottemperanza…” cit., p. 928. 
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amministrativa 
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 e ad un “feticismo per la discrezionalità della 
P.A.”.
5
  Questo portò al fallimento della legge abolitiva del 
contenzioso proprio per la mancanza di tutela giurisdizionale 
effettiva degli interessi privati diversi dai diritti, in presenza di 
atti arbitrari illegittimi o inopportuni dell’amministrazione e per 
la diffusa inottemperanza anche ai giudicati dei tribunali ordinari, 
che avessero riconosciuto diritti, da parte della P.A., cui abbiamo 
visto essere affidata tale attività di conformazione, peraltro non 
sanzionata. 
 
 
1.2  La legge 5992 del 1889 e l’istituzione del giudizio di 
ottemperanza; tesi dottrinali sulla funzione del giudice di 
ottemperanza nell’ambito del sistema della separazione 
dei poteri. 
 
Con la legge 31 marzo 1889 n. 5992, fu istituita la IV 
sezione (giurisdizionale, in aggiunta alle preesistenti sezioni 
                                                 
4
 BARTOLOMEI F., op. cit. p. 343 e ss. 
5
 Per questa espressione v. “A proposito dell’effettività del giudicato amministrativo” in 
AA. VV., Studi per il 150° del Consiglio di Stato, Roma, 1981. 
 12
consultive) del Consiglio di Stato, cui era, appunto, affidata la 
cura di quegli interessi privati diversi dai diritti, coinvolti 
dall’azione amministrativa e, fino allora affidati al rispetto delle 
norme di legge regolatrici dell’azione, da parte 
dell’amministrazione. 
Alla sezione era anche attribuita competenza a conoscere e 
decidere, anche nel merito, dei “ricorsi diretti ad ottenere 
l’adempimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di 
conformarsi, in quanto riguarda il caso deciso, al giudicato dei 
tribunali che abbia riconosciuto la lesione di un diritto civile o 
politico” (art. 4 co. 4 legge 5992/1889). Fu quindi creato quello 
strumento giuridico, il giudizio di ottemperanza, di cui si era 
rilevata la mancanza nel sistema della legge del 1865, (si è 
definita, appunto, quella dell’art. 4 co. 4, una “norma di chiusura 
del sistema”). Fu altresì espressamente sancito l’obbligo 
dell’Amministrazione di conformarsi al giudicato, ma, 
soprattutto, fu affidata alla sezione la competenza a decidere 
anche nel merito sui suddetti ricorsi (mentre, di regola, aveva 
competenza a sindacare solo la legittimità degli atti 
amministrativi).  
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La competenza anche nel merito fu intesa, però, in due 
modi diversi dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Secondo un 
primo indirizzo si trattava di una competenza a valutare 
l’opportunità, oltre che la legittimità dell’atto, ammettendosi che 
l’Amministrazione potesse non eseguire, ma emettere eventuali 
provvedimenti sostitutivi e che il Consiglio di Stato potesse 
sindacare queste scelte dal punto di vista della soddisfazione del 
diritto del privato riconosciuto nel giudicato, assumendo, quindi, 
anche funzioni di amministratore.
6
 
L’altra tesi riteneva che invece la suddetta competenza 
dovesse spiegarsi, in tutta la sua ampiezza, per garantire piena 
tutela giurisdizionale ai diritti dei cittadini.
7
 
In effetti, in un primo tempo, sia negli intenti del 
legislatore del 1889, sia nella stessa giurisprudenza, il Consiglio 
di Stato era considerato un organo giurisdizionale solo nella 
misura in cui “partecipava dei caratteri propri 
dell’Amministrazione attiva”, questo perché non si era ancora 
pronti a rompere il dogma della separazione dei poteri, dovendo 
                                                 
6
 CALABRO’ C., “Il giudizio di ottemperanza”, in  AA. VV., Studi per il 150° 
anniversario del Consiglio di Stato, III, Roma, 1981, p. 2008 e ss. 
7
 BARTOLOMEI F., op. cit., p. 338. 
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nello stesso tempo garantire l’effettività della giurisdizione sui 
diritti senza pregiudicare la discrezionalità dell’Amministrazione. 
 
 
1.3 Le leggi del 1907 e del 1923 e la loro influenza sulla 
giurisprudenza in materia di ottemperanza. 
 
Non passò, però, molto tempo, prima che la tesi, dapprima 
in giurisprudenza, poi nella legge, fosse superata. La legge 7 
marzo 1907 n. 62, oltre ad istituire la V sezione del Consiglio di 
Stato, cui attribuì, ampliandola, la giurisdizione di merito 
(compreso il giudizio di ottemperanza) e ad istituire l’Adunanza 
Plenaria delle due sezioni giurisdizionali (con compiti risolutori 
di conflitti e decisori di questioni controverse), dichiarò 
espressamente la natura giurisdizionale delle sezioni IV e V del 
Consiglio di Stato e delle relative pronunce (che, però, si 
continueranno a chiamare decisioni: solo per i Tar la legge del 
1971 parlerà di sentenze). Sempre nel 1907 veniva emanato il 
regolamento di procedura, con Regio decreto del 17 agosto n. 
642, i cui artt. 90 e 91 disciplinano specificamente il 
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procedimento di ottemperanza; mentre l’art. 88 stabilisce che 
“l’esecuzione delle decisioni si fa in via amministrativa”. 
La legge delegata del 30 dicembre 1923, n. 2840 
introduceva, per alcune materie, in cui il Consiglio di Stato aveva 
già la cognizione su interessi legittimi, la c.d. competenza 
esclusiva, che comprendeva l’estensione della cognizione anche 
ai diritti soggettivi, essendo, nelle suddette materie, arduo 
distinguere tra diritti ed interessi. 
Veniva inoltre abolita la ripartizione di competenza tra IV 
e V sezione delineata dalla legge n. 62 del 7 marzo 1907; ed 
infine veniva emanato il testo unico delle leggi sul Consiglio di 
Stato, con r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, che raccordava le nuove 
norme con quelle del t.u. 17 agosto 1907 n. 638 (che, a sua volta, 
coordinava le norme della legge del 1889 con quelle della legge 
62/1907. 
Nel nuovo testo unico appare l’art. 27, n. 4, norma 
fondamentale per la nostra materia, tuttora vigente, che riprende 
l’art. 4 della legge 5992/1889. 
Qualcosa, però, era cambiato con la nuova legge del 1923 
anche per quello che riguarda la nostra materia. 
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Il trasferimento dal giudice ordinario al giudice 
amministrativo della cognizione anche sui diritti, in talune 
materie, pose il problema della diminuzione della garanzia, 
rappresentata dal giudizio di ottemperanza, di esecuzione del 
giudicato che ne avesse riconosciuto la lesione.
8
 
 La legge del 1889 faceva, infatti, riferimento al solo 
giudicato dei “tribunali”; nulla prevedeva per le sentenze degli 
altri giudici, e – in particolare – per le sentenze del giudice 
amministrativo. La lacuna era grave, perché le sentenze 
amministrative sono di norma inidonee a far conseguire al 
ricorrente vittorioso, senza la cooperazione 
dell’Amministrazione, l’intera utilità concreta che si ripromette 
dal giudizio; e cioè non la sola utilità immediata derivante 
dall’annullamento, ma anche l’utilità mediata – che della prima è 
corollario necessario e che è, di regola, l’utilità fondamentale – di 
ottenere che nel nuovo iter procedimentale l’Amministrazione 
applichi puntualmente e lealmente i principi enunciati dal giudice 
amministrativo. 
                                                 
8
 ROEHRSSEN G., “L’azione esecutiva nei giudizi contro la P.A. nel diritto italiano”, in  
C. d. S., 1978, p. 898. 
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1.4 Estensione dell’ambito di applicazione del giudizio 
di ottemperanza al giudicato amministrativo. 
 
Per colmare tale lacuna il Consiglio di Stato, con un 
indirizzo formulato sin dal 1928,
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 ritenendo evidentemente che 
non ci fosse da fare affidamento su un legislatore inerte ormai da 
un quarantennio (e che lo sarebbe stato ancora per più di un altro 
quarantennio, e cioè sino alla legge 6 dicembre 1971 n. 1034), 
estese l’applicazione dell’art. 27 n. 4 alle sentenze del giudice 
amministrativo. 
Questa svolta giurisprudenziale non si riduceva ad un puro 
e semplice ampliamento del campo di applicazione del giudizio 
di ottemperanza, ma veniva ad incidere profondamente sulla 
natura stessa dell’istituto, cui dava una fisionomia del tutto 
nuova: e ciò per la radicale differenza, sul piano funzionale, tra 
sentenza del giudice ordinario e sentenza del giudice 
amministrativo. 
Nel processo dinanzi al giudice civile si ha una 
contrapposizione necessaria tra parti pariordinate, tra cui sussiste 
                                                 
9
 Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 1928, n. 181 e 182, in Riv. dir. pubbl. e pubbl. amm., 1928, 
II, p. 217. 
 18
un conflitto di interessi sostanziali che il giudice è chiamato a 
dirimere con una sentenza di esistenza, di spettanza o di 
qualificazione della situazione o del fatto controverso, e quindi 
con una decisione finale, immediatamente satisfattiva 
dell’interesse concreto dell’attore. 
Nel processo dinanzi al giudice amministrativo, invece, la 
contrapposizione tra le parti non può sussistere affatto (in quanto, 
ad esempio, l’organo che ha emesso l’atto impugnato può non 
costituirsi, e disinteressarsi completamente dell’esito del 
giudizio, senza che ciò abbia conseguenze – se non di puro fatto 
– sulla decisione del giudice) ed è comunque puramente 
processuale, dal momento che il ricorrente deduce in sostanza 
che l’Amministrazione non si è comportata nel modo dovuto, che 
sarebbe stato appunto quello corrispondente all’interesse 
dell’Amministrazione stessa.