La privatizzazione degli enti pubblici creditizi in Italia: il caso delle Casse di Risparmio

Le Casse di Risparmio rappresentano un settore particolare del credito principalmente per motivi storici in quanto la loro origine è riconducibile al settore della beneficenza e non a quello tipico dell'impresa commerciale. Nel corso del secolo, però, una serie di fattori hanno avvicinato l'operatività di questi istituti a quella delle banche commerciali; successivamente, lo stato, attraverso un iter legislativo culminato in particolare con la legge bancaria del 1936, ha inteso appropriarsi del controllo di tali istituti cosi da limitarne fortemente l'operatività facendo così confluire le Casse di Risparmio nel più ampio settore degli Enti Pubblici Creditizi (Cap.I).
La Forme giuridiche tipica delle Casse di Risparmio in Italia sono quelle di "Fondazione" e "Associazione", che rappresentano modelli istituzionali tipici della disciplina del codice civile; ma analizzando la disciplina propria delle associazioni e fondazioni del codice civile con quella delle "sorelle" bancarie si notano subito una serie di differenze, sia di forma che di sostanza, che rendono una riforma di queste ultime particolarmente difficile: la maggiore differenza risiede nell'attività di impresa bancaria, propria delle fondazioni e delle associazioni bancarie, che mal si presta al perseguimento di finalità di tipo no-profit, settore che lo stato vorrebbe attribuire a queste istituzioni (Cap.II).
In ogni caso, nel corso del secolo, l'operatività delle Casse di Risparmio è andata avvicinandosi a quella delle altre banche commerciali senza però disporre dei mezzi idonei per competere con queste ultime; alla luce della sempre più presente disciplina comunitaria, in seguito, si è aperto il dibattito circa le modalità da seguire per far recuperare competitività al settore, soprattutto dal lato patrimoniale, poiché la mancanza di un azionariato diffuso, ha costretto le Casse di Risparmio ad operare con bassi indici di patrimonializzazione. Durante gli anni '80 si è ricorso allo strumento statutario per ovviare tale problematica, attraverso la creazione di titoli atipici che permettessero l'ingresso di capitali privati senza però scalfire la proprietà saldamente in mano alle Fondazioni e alle Associazioni; Tutta l'esperienza dei titoli atipici ha però mostrato tutta la sua inefficacia così da convincere il legislatore ad intervenire attraverso una legge di riforma (Cap.III).
Nel 1990 ha così inizio un intenso Iter Legislativo che fa il suo debutto con legge Amato n.218 del 1990 fino a concludersi con il recente decreto legislativo 153/1999. Scopo di questi interventi è quello di privatizzare le Casse di Risparmio attraverso la loro trasformazione in S.p.A. e la successiva dismissione della proprietà, trasferendola gradualmente dalle fondazioni all'azionariato diffuso; alle fondazioni di conseguenza è riservato il settore della pubblica utilità. I passi più importanti della riforma si possono riassumere in:
- legge n.218 del 1990;
- Decreto legislativo n. 356 del 1990
- Decreto del Ministro del tesoro del 26 novembre 1993
- Decreto legge 332 del 1994
- Legge 474 del 1994 e direttiva del 18 novembre 1994
- Decreto ministeriale del 1 febbraio 1995
- Legge 461 del 1998
- Decreto Legislativo 153 del 1999 e l'atto di indirizzo sugli statuti delle fondazioni del 5 agosto 1999.
L'analisi dei dati normativi permette così di tracciare un quadro completo della situazione (Cap.IV).
Tutto L'iter normativo degli anni '90 ha finalmente rimosso gli ostacoli che limitavano l'ingresso di capitali privati nelle Casse di Risparmio ma allo stesso tempo ha alimentato una serie di incertezze soprattutto per la scarsa incisività di alcuni interventi. Il problema si è posto soprattutto per il mancato obbligo di dismissione imposto alle fondazioni dalla legge 218/90 e per l'obbligo solo formale imposto dagli altri interventi; si è creato quindi un "deficit di contendibilità" che non ha stimolato il concreto ingresso di nuovi capitali nelle Casse di Risparmio e che ha ritardato di molto la reale privatizzazione. In effetti le fondazioni sono rimaste proprietarie delle Casse anche attraverso quote di minoranza e ciò ha innescato un ampio dibattito. Per le Fondazioni, invece, si è posto il problema di stabilire cosa esse saranno dopo la dismissione delle Partecipazioni bancarie poiché il loro ingresso a pieno titolo nel terzo settore appare ancora ostacolato da un eccessivo timore da parte delle fondazioni stesse. L'ultimo intervento normativo, la legge 468/98 sembra aver finalmente dato il via ad una privatizzazione sostanziale del settore anche se non poche sono ancora le difficoltà: tutto ciò porta a concludere che anche se il processo legislativo sembra giunto al termine, ciò non deve necessariamente tramutarsi in un abbandono di ogni controllo di fatto da parte del legislatore, e allo stesso modo, grande dovrà essere l'impegno degli altri soggetti coinvolti.