La privatizzazione degli enti pubblici creditizi in Italia: il caso delle Casse di Risparmio

 6
queste istituzioni legate al territorio e al servizio di questo; ha 
caratterizzato questi enti come erogatori di servizi per le classi 
meno abbienti; ha uniformato le Casse di Risparmio a tutto il 
settore della beneficenza. Al contrario esse hanno sviluppato 
modelli operativi d'avanguardia; hanno acquisito posizioni di 
rilevanza economica non inferiore a quello delle banche 
commerciali; hanno saputo conservare le caratteristiche 
originarie attraverso le fondazioni e le associazioni cui 
appartenevano.  
Ma la concorrenza è competitività, e il mercato è 
concorrenza. Una siffatta situazione, in cui chi gestisce non lo 
fa in modo esclusivo e diretto, una situazione in cui chi gestisce 
non ha interessi economici in gioco ma solo interessi politici, 
una situazione com'è quella delle Casse di Risparmio pone 
questi istituti in una posizione di svantaggio. L'assenza di 
capitale pubblico, l'assenza di interessi patrimoniali, la certezza 
che lo stato interviene sempre a soccorrere, non favorisce 
l'ingresso delle Casse di Risparmio nel mondo del credito 
commerciale così come stabilito dalla legge del 1936. E se a 
distanza di quasi settanta anni dalla vecchia legge bancaria, ha 
ancora senso intraprendere uno studio su questo particolare 
settore, significa che qualcosa non ha funzionato, che bisogna 
impegnarsi per una riforma concreta delle Casse di Risparmio.  
La soluzione al problema, l'unica in grado di apportare 
quel vento di novità tanto vitale, appare, a giudizio di tutti 
 7
(oggi ma non qualche anno fa), la privatizzazione delle Casse di 
Risparmio, e la congiunturale separazione dell'attività bancaria, 
propria delle Casse S.p.A., dall'attività delle fondazioni, di 
esclusivo carattere sociale.  
È pur vero che le nuove fondazioni e associazioni bancarie 
troveranno difficoltà ad avvicinarsi ai modelli civilistici di 
fondazione e associazione in virtù di divergenze culturali ma i 
presupposti per un loro allineamento ci sono tutti, e i tempi 
sono maturi per intraprendere questa strada. Le nuove Casse 
S.p.A. invece, dovranno affrontare il mercato, e allo scopo 
serve un forte e idoneo supporto patrimoniale; capitali nuovi 
devono fare il loro ingresso, e chi investe deve poter realizzare 
un guadagno attraverso una gestione efficiente, e deve poter 
realizzare il guadagno anche attraverso la partecipazione 
diretta, e non solo patrimoniale: e ciò non significa creare 
modelli specifici e sconosciuti al sistema normativo italiano, ma 
solo permettere alle Casse di poter adottare la disciplina propria 
del diritto commerciale così come risulta per tutte le altre 
banche. 
Allo scopo, nel corso degli anni 90, il legislatore si è 
impegnato a dispiegare una serie di interventi, che per quantità 
lasciano pensare ad un deciso impegno al fine di perfezionare la 
riforma, oramai essenziale dopo l'apertura del mercato unico 
europeo. Se, riguardo l'iter legislativo degli anni 90, dal punto 
di vista quantitativo si può parlare positivamente, al contrario, 
 8
contrastanti sono i giudizi in merito alla qualità dei dati 
normativi. Occorrerà quindi valutare con cautela e con attesa gli 
interventi preposti dal legislatore, fermo restando che le 
discipline più recenti devono ancora concludere il loro processo 
di attuazione.  
  
 9
Capitolo I 
STORIA DELLE CASSE DI RISPARMIO 
 
 
1.1 ORIGINI E STORIA DELLE CASSE DI RISPARMIO 
 
 L’origine storica delle Casse di Risparmio si colloca all’incirca 
tra la fine del XVIII e l’inizio del XIX secolo, nonostante anche 
in secoli precedenti si possono riscontrare istituzioni simili 
poiché la previdenza ed il risparmio hanno sempre rappresentato 
bisogni dell’uomo. Il prototipo più vicino al modello attuale di 
Cassa di Risparmio fu sicuramente la “ersparungskasse”
1
 di 
Amburgo, fondata nel 1778 la quale presentava, oltre al nome, 
anche lo statuto di una Cassa di Risparmio tipica; eloquente 
infatti è il par.94 del suddetto statuto che esordisce:” La Cassa 
di Risparmio di questo istituto di assistenza è stata fondata per 
l’utilità delle persone industriose di più umile condizione…”
2
. 
                                          
1
 M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, 
pag.13. 
2
 Per un analisi più dettagliata dello statuto della Cassa di Risparmio di Amburgo si 
veda: A. Ballardini, Le Casse di Risparmio, Rocca di S.Casciano, Cappelli, 1955 
pag. 44 ss. 
 10
Le motivazioni che hanno portato alla nascita e al proliferare di 
queste particolari istituzioni vanno sicuramente ricercate nel 
quadro socio-economico del periodo di riferimento. Siamo 
infatti nell’ottocento e l’ideologia del laissez-faire non lascia 
più spazio a istituzioni intermedie fra stato e cittadino come 
furono le arti e le corporazioni, ma al contrario tale ideologia 
mirava allo sviluppo sociale solo in senso macroeconomico 
trascurando quelle che erano le reali condizioni di vita dei 
cittadini. In seguito a questa situazione poco attenta alla realtà 
sociale, una componente intellettuale di formazione 
illuministica iniziò a dar vita a strutture associative che 
difendessero i già pochi risparmi e sacrifici di una classe 
lavorativa abbandonata a se stessa, rappresentata da quanti in 
istituzioni più rigide come le corporazioni, trovavano 
precedentemente la giusta tutela
3
. In ogni caso, all’inizio, 
queste istituzioni, più che un intento previdenziale, avevano 
pretese assistenziali ed utilitaristiche
4
, in quanto gli interventi a 
favore delle categorie meno abbienti avveniva per lo più 
attraverso la costruzione e la gestione di ospedali, di scuole e di 
orfanotrofi a prestazioni gratuite, anche se non mancavano 
istituti rivolti alla raccolta e alla tutela del risparmio. Lo stato 
stesso, in un momento di forte crescita economica quale era 
l’ottocento e agevolato dall’imperante ideologia liberista, prese 
                                          
3
 M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, 
Pag.12 
 11
ad esempio queste istituzioni creando e diffondendo su tutto il 
territorio nazionale in concorrenza con gli istituti privati, le 
Casse di Risparmio postali, aventi funzione di raccogliere 
risparmio e di drenare liquidità all’economia che necessitava di 
grossi capitali. 
 Furono in particolare queste le motivazioni che portarono, non 
solo in Italia, ma in tutta Europa, allo sviluppo spontaneo e 
all’affermazione sempre più massiccia delle Casse di 
Risparmio. Questo fenomeno non fu solo quantitativo, ma anche 
qualitativo, poiché variegata era la tipologia dei loro statuti 
essendo a volte istituite da associazioni di beneficenza, a volte 
da opere pie e a volte da autorità centrali: da rilevare comunque 
che a prescindere dalla veste tipologica assunta, rimase sempre 
estraneo alle Casse di Risparmio il “principio della mutualità”
5
, 
caratteristico delle banche popolari e delle casse rurali ed 
artigiane. Per quanto riguarda espressamente il caso italiano, 
possiamo far risalire la nascita delle Casse di Risparmio al 
1822, nei territori allora soggetti all’Austria, come emanazione 
dei monti di pietà oppure su richiesta delle autorità di governo, 
come nel caso della Cassa di Risparmio delle provincie 
lombarde(CARIPLO)
6
. In entrambe i casi il modello di 
                                                                                                                           
4
 R. Locatelli, Le Casse di Risparmio fra localismo e despecializzazione, Giuffrè, 
1998, Pag125 
5
 Per un confronto tra le Casse di Risparmio e le banche popolari si veda: M. 
Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, Pag.16 
6
 In qualità di Cassa di Risparmio italiana di maggior livello operativo e 
patrimoniale tale istituto merita di essere trattato singolarmente e al fine di reperire 
informazioni a riguardo è possibile inoltrare richieste a http:\\ www.cariplo.it.  
 12
riferimento era quello della Cassa viennese fondata nel 1819 la 
quale aveva ottenuto buoni risultati
7
. Nel resto dell’Italia 
l’iniziativa avvenne sempre più spesso ad opera dei cittadini: 
nell’Italia meridionale grazie all'iniziativa dei monti frumentari 
che anticipavano le sementi ai contadini più poveri mentre 
nell’Italia settentrionale per impulso a volte dei comuni, a volte 
delle autorità ecclesiastiche, a volte delle opere pie e infine su 
iniziativa di cittadini in accordo con le autorità. Furono poi le 
condizione politico-economiche nonché quelle geografiche a 
determinare in seguito il relativo grado di sviluppo. In Italia, tra 
i diversi modelli tipologici riscontrabili nelle realtà straniere, se 
ne affermarono due in particolare: le Casse di Risparmio a 
struttura associativa e le Casse di risparmio a struttura di 
fondazione
8
. Al nord esse risentivano del modello austriaco e 
quindi erano prevalentemente organizzate sul modello 
fondazione; Al centro–sud, al contrario, fu prevalente 
l’interesse di privati filantropi e di conseguenza si affermò la 
struttura associativa
9
. Tra le due tipologie, nonostante esistesse 
                                          
7
 In effetti l'esperienza italiana de fenomeno Casse di Risparmio, almeno dal punto 
di vista di raccolta-erogazione di tipo monetario fu retaggio dalla cultura austro- 
germanica; per un approfondimento si veda http:\ www.acri.it.. Argomenti simili 
sono trattati in, M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il 
Mulino, 1984 pag.15 e in R.Locatelli, Le Casse di Risparmio fra localismo e 
despecializzazione, Giuffrè, 1998, pag.126.  
8
 Circa le due tipologie summenzionate un'analisi approfondita verrà fatta nel 
secondo capitolo. In ogni caso la differenza sostanziale tra le due tipologie risiede 
nella diversa configurazione istituzionale: nelle Casse-Associazione un certo numero 
di soci forma direttamente l'istituto; nelle Casse-Fondazione i soci appartengono ad 
una fondazione la quale crea e gestisce successivamente l'istituto.  
9
 R. Locatelli, Le Casse di Risparmio fra localismo e despecializzazione, Giuffrè, 
1998, pag.126. 
 13
una diversa articolazione degli organi amministrativi, minime 
erano le differenze sul piano della funzionalità
10
.  
 Dal suddetto quadro di riferimento, è chiaro quindi, come le 
Casse di Risparmio non avessero natura propria essendo in tutti 
i casi delle succursali diversificate di altre istituzioni. Ma fu 
proprio la diversificazione di operatività che permise loro di 
avere in seguito quella spinta di autonomia in quanto i sempre 
più ampi flussi finanziari che transitavano nelle loro casse 
concessero loro quella libertà di poter operare separatamente 
dall‘organo fondatore: in quelle a struttura associativa si 
rimborsarono ai soci il fondo di dotazione poiché quello proprio 
era oramai sufficiente agli scopi perseguiti; In quelle a struttura 
di fondazione invece, furono separati gli organi amministrativi 
delle fondazioni da quelli delle Casse di Risparmio e furono 
creati patrimoni distinti ed autonomi
11
. Furono tutti questi 
cambiamenti, nella maggior parte dei casi spontanei, che 
portarono nel 1888 le autorità di governo, alla stesura di un 
disegno di legge
12
 che organizzasse in modo soddisfacente 
l’ambito operativo delle Casse di Risparmio. 
                                          
10
 M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, 
pag.16. 
11
 Lo stesso processo non avvenne nelle Casse di Risparmio fondate dai monti di 
pietà per lo scarso interesse che questi mostrarono per il settore del credito, e questa 
mancata consapevolezza ne determinò la fuoriuscita dal mercato nel corso del 
secolo. 
12
 Cfr. succ. 
 14
1.1.1 CASSA DI RISPARMIO E BANCA COMMERCIALE: UN 
CONFRONTO  
 
 Risulta utile ai fini dell’analisi storica delle Casse di 
Risparmio soffermarsi su alcune differenze rispetto alle banche 
commerciali. Tuttavia è necessario fare questo confronto non 
tanto sulla situazione italiana ma su quella europea in generale 
in quanto la prima non risulta adeguata al presente lavoro in 
virtù del fatto che nei primi anni del XIX secolo non si può 
ancora parlare di sistema bancario italiano vista la scarsa 
arretratezza del nostro sistema finanziario all’epoca.  
 Nel sistema bancario di tipo commerciale, scopo degli 
operatori era quello di trovare i giusti incentivi per 
incrementare i depositi e non risultavano esserci altre finalità 
oltre quella speculativa. Nelle casse di risparmio al contrario, i 
soci fondatori o i soci associati fornivano il capitale iniziale 
spesso a titolo gratuito poiché il loro scopo non era quello di far 
fruttare denaro ma di creare fiducia intorno al “sistema” Casse 
di Risparmio, e i depositanti stessi non erano tanto interessati 
alla remunerazione del loro capitale attraverso il pagamento 
dell’interesse ma alla sicurezza che il loro capitale non fosse 
sottoposto a rischi e che fosse restituito intatto ad ogni 
necessità
13
. A livello istituzionale nei primi decenni del secolo 
                                          
13
 in U.Caprara, Le Banche Commerciali, Vol. I, Giuffrè, 1940, pag.140. Alcuni 
aspetti del confronto sono trattati anche in A.Ballardini, op. cit. pagg 39-40. 
 15
esse erano organizzate allo stesso modo degli istituti di 
beneficenza, assistenza e soccorso. Infatti gli amministratori 
preposti alla direzione delle Casse erano di solito di estrazione 
nobile e non ricevevano alcun compenso per la loro opera. 
Anche riguardo ai soci e ai fondatori la situazione era la 
medesima in quanto questi ultimi in alcuni casi rinunciavano 
alla restituzione del fondo di dotazione e in tutti i casi non 
percepivano nessuna percentuale sugli utili. Quindi risulta 
abbastanza chiaro perché esse erano assoggettate anche a livello 
fiscale e tributario a qualsiasi ente di beneficenza e sul piano 
legislativo furono abbandonate a se stesse e libere di muoversi 
all’interno della flessibilità che gli statuti permettevano. È 
proprio lo statuto il concetto storico chiave dell’origine e dello 
sviluppo delle Casse di Risparmio poichè quest’ultimo 
permetteva agli amministratori di adattare l’operatività a 
qualunque situazione sopraggiungesse creando una sorta di 
ambiguità istituzionale che indusse come accennato 
precedentemente il legislatore nel 1888 a formulare una 
specifica legge a riguardo. Infatti con il tempo la raccolta si 
spostò verso il ceto medio e attraverso la modificazione degli 
statuti era facile prevede trattamenti diversificati a seconda del 
tipo di clientela a volte esorbitando dallo scopo originario
14
.  
                                          
14
 Lo statuto infatti, come il Clarich fa giustamente notare, per le sue caratteristiche 
di flessibilità e malleabilità caratterizzò l'evoluzione delle Casse di Risparmio per 
più di un secolo. 
 16
 Il primo tentativo di arginare questo fenomeno fu una legge del 
regno di Sardegna del 1851 che concedeva esenzioni fiscali solo 
alle Casse che continuavano a svolgere attività tradizionale. Ma 
questa ingerenza non fu ben gradita dai diretti interessati che 
vedevano nello statuto una grossa autonomia; si arrivò quindi, 
nel 1886, al primo congresso di categoria
15
. Due distinte 
correnti di pensiero si affermarono in questo congresso: una 
oltranzista che non vedeva altra alternativa all’autonomia 
statutaria; una più moderata che invece accoglieva bene l’idea 
di affiancare allo statuto un intervento del legislatore cosi da 
stabilire in modo chiaro quelli che dovevano essere i vincoli di 
operatività. Resta comunque interessante notare come in 
entrambe le correnti lo statuto rimanesse componente 
fondamentale e intoccabile
16
. 
 Con il suddetto congresso si chiude la prima fase storica delle 
Casse di Risparmio in quanto con l’avvento della già citata 
legge del 1888 lo stato cominciò definitivamente ad interessarsi 
alle sorti di tali istituti che erano sorti spontaneamente e che 
per quasi un secolo avevano seguito uno sviluppo autonomo e 
indipendente privo di ogni ingerenza esterna e, come è stato più 
volte ribadito, fu lo statuto a segnare di volta in volta i 
                                          
15
 M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, 
pagg.29 ss. 
16
 In effetti, anche chi vide di buon occhio l'intervento del legislatore, ne affermava 
comunque la subordinazione ad un preventivo riconoscimento nello statuto. Cfr. in 
M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, 
pagg.29-30. 
 17
cambiamenti
17
 che lo sviluppo economico e sociale richiedevano 
a dei soggetti che dell’economia erano parte attiva come furono 
le Casse di Risparmio durante tutto il secolo considerato. 
                                          
17
Per ovviare alla supremazia statutaria, lo stato, nel R.D.L. 10 febbraio 1927 n.269, 
che sarà considerato successivamente, dovette inserire uno specifico articolo(art.10) 
nel quale si specificava che le nuove norme avrebbero avuto effetto "nonostante 
qualunque disposizione contraria negli statuti". C.fr. in M. Clarich, Le Casse di 
Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, pag.30. 
 18
1.2 EVOLUZIONE OPERATIVO - ISTITUZIONALE: DALL'AUTONOMIA 
ALLA STATALIZZAZIONE 
 
 La legge del 15 luglio del 1888 n. 5546 sull’ordinamento delle 
Casse di Risparmio segna la svolta fra la concezione “primitiva” 
o classica di Cassa di Risparmio rispetto a quella moderna che 
riguarda tutto il XX secolo
18
. È utile alla giusta definizione del 
problema tracciare un pur sintetico quadro storico del periodo 
di cui trattasi: 
 Proprio in questi anni lo stato dava inizio alla sua politica 
interventista a causa dei diversi fatti istituzionali succedutisi in 
quel periodo; è questo, infatti, il momento storico delle grandi 
opere pubbliche come strade e ferrovie, di grandi iniziative 
industriali nel settore siderurgico con conseguente espansione 
di spesa pubblica, della guerra doganale con la Francia e 
dell’afflusso di capitali dalla Germania in conseguenza della 
triplice alleanza
19
. 
 Non sorprende quindi come lo stato tese la sua mano, o meglio 
il suo braccio, verso un settore di rilevante importanza come 
                                          
18
 Si parla di 2 concezioni distinte di Cassa di Risparmio poichè questa istituzione 
nel corso della storia ha sempre mostrato il duplice aspetto di organo di beneficenza 
e di istituto bancario vero e proprio senza mai aver preso posizione preminente in 
nessuno dei due settori. 
19
 In effetti si stava attuando quel processo di ammodernamento che risultava 
necessario all'Italia nel confronto europeo e il fatto che tale spesa veniva finanziata 
per lo più attraverso l'emissione di prestiti obbligazionari testimonia il grado di 
arretratezza finanziaria di tutto il paese. In M. Clarich, Le Casse di Risparmio verso 
un nuovo modello, Il Mulino, 1984, pag.32. 
 19
quello delle Casse di Risparmio, non tanto per la pur rilevante 
componente finanziaria che esse rappresentavano nel sistema, 
ma soprattutto per la fitta rete di collegamenti che univa le 
Casse con gli strati più popolari potendo così ingerire con la 
società civile, anche per ricucire lo strappo provocato dai 
conflitti che in quegli anni avevano coinvolto stato e chiesa
20
. A 
tal riguardo, anche se non completamente pertinente all’analisi , 
basta accennare la legge n. 6972 del 1890 sulla riorganizzazione 
delle associazioni di beneficenza, la quale mostra chiaramente 
come sentito fosse l’interesse dello stato per questo settore nel 
quale, anche se in via più o meno marginale, può essere 
ricondotto anche il sistema Casse di Risparmio. 
 È importante accennare a riguardo e come verrà approfondito 
successivamente, che con la legge del 1888 lo stato non intese 
tanto sopprimere l’autonomia di cui le Casse godevano, ma al 
contrario cercò di agevolare quel processo evolutivo che 
avvicinava sempre più le  Casse di Risparmio alle banche 
commerciali cercando allo stesso tempo di tutelare quella 
tipicità che le aveva sempre contraddistinte
21
                                          
20
 Lo stato infatti vedeva nelle Casse di Risparmio il trait d'union tra l'istituzione e 
il cittadino e questo fattore determinò la funzionalità delle Casse do Risparmio per 
tutto il secolo a causa delle ingerenze politiche a cui furono soggette. 
21
 In effetti sia la legge del 1888 sulle Casse di Risparmio che quella del 1890 sulle 
opere pie avevano il comune scopo di statalizzare tutto il settore della "Beneficenza" 
; la differenza sostanziale tra i due interventi risiede nella maggiore operatività 
delle Casse di Risparmio che impose allo stato una disparità di trattamento 
legislativo attraverso la soppressione di ogni autonomia per le opere pie e attraverso 
una normativa più snella per le Casse di Risparmio. In M. Clarich, Le Casse di 
Risparmio verso un nuovo modello, Il Mulino, 1984, pag 34