La riforma dei controlli con particolare riferimento ai controlli di risultato

4Capitolo I L’evoluzione del sistema amministrativo. Dall’amministrazione per atti all’amministrazione per obiettivi. Sommario: - §1.1 L’evoluzione del sistema amministrativo tra cambiamenti e riforme. - §1.2 Il disegno organizzativo dell’amministrazione nel passaggio dall'amministrazione unitaria al pluralismo amministrativo. - §1.2.1 L’impatto del processo di integrazione europea. - §1.3 Dall’amministrazione tradizionale all’amministrazione dei servizi. - §1.4 I concetti di “buon andamento” ed “imparzialità” tra Costituzione e realtà. §1.1 L’evoluzione del sistema amministrativo tra cambiamenti e riforme L’amministrazione pubblica (o meglio le amministrazioni pubbliche come si dirà in seguito) può essere osservata attraverso lenti differenti, in grado di metterne a fuoco molteplici aspetti quali l’organizzazione delle strutture, i ruoli ed i compiti, le forme di svolgimento, le dimensioni, il rapporto con i cittadini e le attività economiche, le forme e le metodologie di controllo, etc.; ed è osservando le mutazioni di questi che possiamo descrivere le caratteristiche del nostro sistema amministrativo e comprenderne l’aspetto dinamico. Le mutazioni delle caratteristiche del sistema amministrativo descrivono, quindi, il processo di evoluzione dello stesso. Questo processo si articola in diversi modi attraverso modificazioni, riforme, cambiamenti. Apparentemente, questi ultimi possono sembrare dei sinonimi e generare confusione nella successiva trattazione; è quindi essenziale definirne i diversi significati ed in particolare le differenze tra cambiamento e riforma. Il processo di riforma può essere visto come un meccanismo che agisce sul sistema amministrativo in maniera “autoconsapevole, deliberata ed intenzionale”, o ancora meglio come “un processo politico intenzionale fondato su una deliberata strategia di attori rilevanti finalizzata a perseguire trasformazioni ad alta intensità (nel senso di discontinuità con la situazione precedente) nelle forme istituzionali (strutture, procedure, processi, atti) degli apparati pubblici e nelle relazioni tra i soggetti in essi e con essi coinvolti”1. ____________________________________ 1 Capano G., L’improbabile riforma, Bologna, 1992. Così già Caiden G.E. (Administrative reform, Chicago, Aldine Publishing Company, 1969) rileva che “La riforma amministrativa è l’induzione artificiale di una trasformazione amministrativa, contro la resistenza. Essa è artificiale perché è prodotta dall’uomo, deliberata e pianificata; non è naturale, accidentale o automatica. Essa è