Amministrazione Pubblica e innovazione: il processo di riforma dell'INPS (1979-2005)

A partire dagli anni ’60 del secolo scorso, l’intervento dello Stato si è caratterizzato per un’espansione smisurata, che, coinvolgendo progressivamente tutti i campi della vita associata, ha comportato, come conseguenza immediata, il deficit e le spese per l’amministrazione inefficiente, donde la reazione da parte della società civile, nei suoi diversi ambienti, che ha condotto buona parte dell’opinione pubblica a richiedere, con insistenza sempre maggiore, iniziative legislative che, ponendo dei limiti alla sfera dell’intervento stesso dello Stato, garantissero la tutela effettiva delle libertà fondamentali.
Le trasformazioni che hanno ampliato a dismisura i compiti dello Stato hanno evidenziato che i limiti oggettivi dello Stato-provvidenza, come è stata definita questa fase dagli studiosi, che ne hanno descritto le caratteristiche, si sono concretizzati, ben presto, non solo e non tanto nella reazione dell’opinione pubblica, quanto, soprattutto, nei vincoli di natura finanziaria e fiscale.
I fenomeni che hanno caratterizzato lo Stato-provvidenza si sono manifestati, in generale, in tutte le realtà territoriali regolate dal modo di produzione capitalistico, ma hanno raggiunto livelli di crisi nell’ambito dei paesi dell’Europa occidentale, nei quali il Welfare State aveva conosciuto, nei decenni precedenti, uno sviluppo notevole in termini economici e sociali. Nel caso italiano, in particolare, la crisi dello Stato-provvidenza è stata aggravata dalla fragilità strutturale del sistema monetario nazionale e dal dualismo economico che caratterizza la nostra penisola da tempi non più recenti.
La crisi dello Stato ha prodotto effetti deleteri sull’attività della pubblica amministrazione italiana, rendendo ormai improrogabile l’avvio di processi di riforma strutturale, che, invero, erano auspicati da più parti, già da tempo, a causa della mancata innovazione prodotta dall’entrata in vigore della Costituzione del 1948 sul sistema amministrativo nel suo complesso.
La crisi economica e finanziaria degli anni ’70 ha posto in evidenza, come peculiarità della pubblica amministrazione italiana, la crescita eccezionale che si era avuta, a fianco del tradizionale sistema “per ministeri”, delle cosiddette “amministrazioni parallele”, che, nate già nell’età giolittiana, per la realizzazione di obiettivi che, necessitando di strutture flessibili, non potevano essere raggiunti nell’ambito dell’organizzazione ministeriale, avevano occupato, nel corso dei decenni, uno spazio sempre più ampio all’interno del sistema amministrativo italiano, la cui ragion d’essere era stata deviata in rispondenza a logiche clientelari, nonché a quelle, più generali, legate al garantismo del pubblico impiego.
In tale contesto di crisi generale, la pubblica amministrazione si trovava di fronte alla necessità di ricercare nuove fonti di legittimazione, ponendo in atto processi di riforma che producessero effetti significativi di riduzione della spesa pubblica, recependo, altresì, le direttive europee che richiedevano di attuare forme di decentramento amministrativo e di dar luogo a ristrutturazioni che, piegandosi alle esigenze di competitività, di produttività e di efficacia, si inserissero meglio nell’economia di mercato.
Questa ricerca ha preso in esame il processo di riforma dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, che costituisce un caso particolarmente interessante dell’esperienza attraversata nel senso accennato dalle “amministrazioni parallele”, in ragione delle sue dimensioni notevoli e della rilevanza nazionale.
Alla fine degli anni ’70, l’INPS stava attraversando un periodo di crisi strutturale che, inquadrandosi nel più vasto contesto di crisi dello Stato e della pubblica amministrazione, richiedeva di intraprendere una riforma organica che, intervenendo direttamente sulle strutture dell’Istituto e sull’attività amministrativa, affrontasse i temi delle procedure, dell’organizzazione, del personale e dei controlli.
In questa indagine si sono analizzati alcuni aspetti degli interventi effettuati al fine di rispondere all’esigenza di innovazione, scaturita dalla crisi dell’Istituto, e di ritrovare, pertanto, nuove fonti di legittimazione nel processo di riforma che, dopo alcuni timidi tentativi effettuati nel corso degli anni ’80, ha ricevuto un impulso più deciso dall’approvazione della legge 9 marzo 1989, n. 88, di ristrutturazione dell’INPS, che ha influito direttamente sulle competenze degli organi e sulle funzioni della dirigenza.