Amministrazione Pubblica e innovazione: il processo di riforma dell'INPS (1979-2005)

 7
modo di produzione capitalistico, ma hanno raggiunto livelli di crisi 
nell’ambito dei paesi dell’Europa occidentale, nei quali il Welfare 
State aveva conosciuto, nei decenni precedenti, uno sviluppo 
notevole in termini economici e sociali. Nel caso italiano, in 
particolare, la crisi dello Stato-provvidenza è stata aggravata dalla 
fragilità strutturale del sistema monetario nazionale e dal dualismo 
economico che caratterizza la nostra penisola da tempi non più 
recenti. 
La crisi dello Stato ha prodotto effetti deleteri sull’attività 
della pubblica amministrazione italiana, rendendo ormai 
improrogabile l’avvio di processi di riforma strutturale, che, invero, 
erano auspicati da più parti, già da tempo, a causa della mancata 
innovazione prodotta dall’entrata in vigore della Costituzione del 
1948 sul sistema amministrativo nel suo complesso. 
La crisi economica e finanziaria degli anni ’70 ha posto in 
evidenza, come peculiarità della pubblica amministrazione italiana, 
la crescita eccezionale che si era avuta, a fianco del tradizionale 
sistema “per ministeri”, delle cosiddette “amministrazioni parallele”, 
che, nate già nell’età giolittiana, per la realizzazione di obiettivi che, 
necessitando di strutture flessibili, non potevano essere raggiunti 
 8
nell’ambito dell’organizzazione ministeriale, avevano occupato, nel 
corso dei decenni, uno spazio sempre più ampio all’interno del 
sistema amministrativo italiano, la cui ragion d’essere era stata 
deviata in rispondenza a logiche clientelari, nonché a quelle, più 
generali, legate al garantismo del pubblico impiego. 
In tale contesto di crisi generale, la pubblica amministrazione 
si trovava di fronte alla necessità di ricercare nuove fonti di 
legittimazione, ponendo in atto processi di riforma che producessero 
effetti significativi di riduzione della spesa pubblica, recependo, 
altresì, le direttive europee che richiedevano di attuare forme di 
decentramento amministrativo e di dar luogo a ristrutturazioni che, 
piegandosi alle esigenze di competitività, di produttività e di 
efficacia, si inserissero meglio nell’economia di mercato. 
Questa ricerca ha preso in esame il processo di riforma 
dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, che costituisce un 
caso particolarmente interessante dell’esperienza attraversata nel 
senso accennato dalle “amministrazioni parallele”, in ragione delle 
sue dimensioni notevoli e della rilevanza nazionale. 
Alla fine degli anni ’70, l’INPS stava attraversando un 
periodo di crisi strutturale che, inquadrandosi nel più vasto contesto 
 9
di crisi dello Stato e della pubblica amministrazione, richiedeva di 
intraprendere una riforma organica che, intervenendo direttamente 
sulle strutture dell’Istituto e sull’attività amministrativa, affrontasse i 
temi delle procedure, dell’organizzazione, del personale e dei 
controlli. 
In questa indagine si sono analizzati alcuni aspetti degli 
interventi effettuati al fine di rispondere all’esigenza di innovazione, 
scaturita dalla crisi dell’Istituto, e di ritrovare, pertanto, nuove fonti 
di legittimazione nel processo di riforma che, dopo alcuni timidi 
tentativi effettuati nel corso degli anni ’80, ha ricevuto un impulso 
più deciso dall’approvazione della legge 9 marzo 1989, n. 88, di 
ristrutturazione dell’INPS, che ha influito direttamente sulle 
competenze degli organi e sulle funzioni della dirigenza. 
Nell’analisi degli interventi diretti a modificare l’assetto 
dell’Istituto, si è tenuto conto della necessità, avvertita da più parti e 
richiesta anche dalle istituzioni europee, di porre in essere iniziative 
che influissero, in maniera decisiva, sui parametri relativi alla 
produttività, all’efficacia e alla qualità dei servizi resi. 
Si è preso in esame il tema del decentramento 
amministrativo, cercando di verificarne il livello di attuazione e gli 
 10
effetti prodotti sulle attività operative, orientando l’attenzione sulle 
novità scaturite dall’introduzione della modalità di lavoro in “logica 
di processo” e dall’evoluzione del ruolo svolto dalla formazione del 
personale, che si è concretizzato nelle iniziative volte a diffondere la 
cultura del servizio ed il senso di appartenenza aziendale, superando 
i limiti della tradizionale formazione in aula, finalizzata 
esclusivamente all’accrescimento delle conoscenze tecniche. 
Il tema dell’innovazione è stato, quindi, posto in relazione 
con le iniziative istituzionali orientate alla diffusione di una nuova 
immagine dell’Istituto, funzionale alla ricomposizione del fattore di 
legittimazione dell’attività amministrativa, che hanno posto in 
evidenza il ruolo di primo piano svolto, in questo senso, dalla 
comunicazione, nonché le potenzialità contenute in tale funzione. 
L’attenzione dovuta al ruolo svolto dalla comunicazione ha 
orientato l’interesse di questa ricerca verso le nuove tecniche 
gestionali mutuate dal mondo dell’industria privata e del terziario 
avanzato, quali la ”customer satisfaction”, il “benchmarking” e il 
sistema di produzione “per flusso continuo”, anziché “per lotti”, che 
si è concretizzato nell’attuazione del “Progetto Tempo Reale”, 
sperimentato in alcune strutture dell’Istituto e diffuso, nei tempi più 
 11
recenti, su tutto il territorio nazionale. 
Rilevata l’importanza del ruolo svolto dalla comunicazione 
per la realizzazione e la diffusione di una nuova immagine 
dell’Istituto, che ne favorisca il processo di legittimazione 
dell’attività amministrativa, si sono analizzati gli strumenti utilizzati 
a tal fine, costituiti, in primo luogo, dalle riviste dell’INPS, “Sistema 
previdenza” in modo speciale, ma, anche, dai convegni nazionali, 
dalle conferenze internazionali, dalle pubblicazioni on-line e dalle 
video-conferenze. 
 12
1. ESIGENZA DI INNOVAZIONE NELL’AMMINISTRAZIONE 
PUBBLICA: IL CASO DELL’INPS. 
1.1 LA CRISI DELL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. IL 
RAPPORTO GIANNINI. 
Sul finire degli anni ’70 del secolo scorso, l’Istituto 
Nazionale della Previdenza Sociale attraversava una crisi finanziaria 
e funzionale di notevoli dimensioni. 
Le problematiche connesse con tale crisi si inserivano nel più 
vasto contesto della crisi del Welfare State, che in quegli anni, ed 
oltre, fino ad oggi, era posto in discussione in tutti i Paesi 
occidentali
1
, dove, nei decenni precedenti, si era ampliato per 
successivi impulsi, soprattutto a partire dal secondo dopoguerra
2
. 
Alle critiche provenienti dai detrattori di sempre del Welfare 
State, ultra-liberisti e sostenitori ideologici dello “Stato minimo”, si 
aggiungevano quelle di vasta parte dell’opinione pubblica
3
, originate 
dalla valutazione di elementi oggettivi, che rendevano ormai 
evidente, anche agli occhi degli osservatori più ottimisti, la necessità 
di apportare modifiche sostanziali alle politiche previdenziali ed a 
 
                                                 
1
 G.Mammarella, Storia d’Europa dal 1945 a oggi, Bari, 2006 
2
 P.Villani, L’età contemporanea, XIX-XX secolo, Bologna, 1998 
3
 G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana. 1861-1993, Bologna, 1996 
 13
quelle assistenziali. 
La crisi finanziaria era resa ancor più grave dagli sprechi e 
dalle inefficienze che, avendo caratterizzato da tempo immemorabile 
l’attività della Pubblica Amministrazione italiana, venivano ora posti 
in rilievo dalla crisi stessa, richiedendo interventi divenuti ormai 
improrogabili. 
La necessità di programmare interventi, di medio e lungo 
periodo, risolutivi di tali problematiche, spinse il Governo e il 
Parlamento della Repubblica ad esaminare, con attenzione e serietà, 
l’intero quadro organizzativo dell’Amministrazione Pubblica 
italiana. 
Il Ministro per la funzione pubblica, Massimo Severo 
Giannini, elaborava, pertanto, il noto “Rapporto sui principali 
problemi della Amministrazione dello Stato”, che descriveva, con 
accorato realismo, la situazione in cui versava la Pubblica 
Amministrazione italiana, e lo trasmetteva alle Camere: era il 16 
novembre 1979. 
Con il Rapporto Giannini, rappresentando i principali 
problemi relativi alle Amministrazioni dello Stato, si chiedeva al 
Parlamento di procedere ad una riforma organica della Pubblica 
 14
Amministrazione, al fine di superare le incoerenze normative 
derivanti dall’aver proceduto, fino ad allora, all’adozione di 
decisioni di indirizzo occasionate dai progetti di legge che via via 
erano stati presentati al Parlamento stesso, con esiti finali 
disaggreganti e contrastanti
4
. 
La carenza principale delle amministrazioni pubbliche 
veniva individuata nella inadeguatezza delle tecniche di 
amministrazione ai servizi da erogare; a tale carenza erano da 
attribuire le immagini popolari delle organizzazioni pubbliche, come 
composte, nei casi peggiori, di inetti e di fannulloni, e in quelli 
migliori, di tardigradi e di cultori di formalismi
5
. 
L’arretratezza delle tecniche di amministrazione veniva 
evidenziata anche comparativamente a quelle del settore privato, 
segnalando una sproporzione nei tempi di risposta in rapporto di uno 
a tre con riferimento alle organizzazioni, rispettivamente, privata e 
pubblica, con l’aggravante, per quest’ultima, della fornitura di 
prodotti di qualità inferiore
6
. 
 
                                                 
4
 M.S. Giannini, Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello 
Stato, Roma, 1979, p.7 
5
 Ivi, p.9 
6
 Ivi, p.10 
 15
Venivano poi esaminate le problematiche inerenti la 
produttività e l’efficienza, laddove la carenza era evidenziata nel 
merito della rilevazione di indicatori idonei a misurazione oggettiva, 
ai quali si potessero collegare eventuali premi incentivanti da 
erogare al personale; qui l’analisi comparativa si riferiva agli Stati 
Uniti d’America, all’Inghilterra e alla Germania, sottolineando che 
in tali Paesi già da tempo una fetta del salario mobile era collegata a 
tali indici
7
. 
In un paragrafo dedicato alle tematiche riguardanti il 
personale, si prendeva atto che il fulcro della questione andava 
inquadrato nella necessità di dover ricorrere a misure incentrate sulla 
formazione e l’addestramento del personale, attualmente disciplinati 
in modo inappagante, a causa di una rete di norme e prescrizioni che 
ingabbiava la Scuola superiore della pubblica amministrazione e le 
altre scuole di singole amministrazioni: occorreva procedere ad un 
lavoro preliminare di delegificazione
8
. 
Gli interventi legislativi riguardanti il parastato erano valutati 
negativamente, in quanto la normativa introdotta con la nota legge n. 
70 del 1975, conosciuta sintomaticamente come la legge per la 
 
                                                 
7
 Ivi, p.10-11 
8
 Ivi, p.31 
 16
soppressione degli enti inutili, sembrava non tener conto che 
l’esigenza di istituire enti pubblici nasce dalla difficoltà di svolgere 
talune funzioni nell’ambito dell’amministrazione statale
9
: 
storicamente, già nell’era giolittiana, si erano costituite 
“amministrazioni parallele”, distinte dall’organizzazione tradizionale 
“per Ministeri”, che godevano di un ampio margine di autonomia, al 
fine di garantire la flessibilità necessaria allo svolgimento delle 
funzioni a loro attribuite. 
La valutazione negativa non riguardava soltanto la legge n. 
70 del 1975, ma si estendeva anche agli altri interventi legislativi 
che, a partire dagli anni ’70, avevano interessato gli enti del 
parastato. 
Si prendeva atto, in particolare, di aver proceduto in modo 
poco ordinato
10
, sottoponendo spesso lo stesso ente a più norme, 
talvolta persino contrastanti tra loro. Talune norme avevano 
disposto, inoltre, regole troppo rigide
11
 per divenire effettivamente 
applicabili e il Parlamento, essendosene reso conto, era intervenuto 
con leggine di ritocco. 
 
                                                 
9
 Ivi, p.41-42 
10
 Ibidem 
11
 Ibidem 
 17
Tale rigidità aveva, altresì, influito negativamente sulla 
produttività
12
 degli enti del parastato: ciò era stato lamentato dai 
Presidenti di alcuni di tali enti stessi. 
Si concludeva facendo osservare che nel Rapporto ci si era 
limitati a prospettare  i problemi in chiave di organizzazione, 
intendendosi questa come strutture, personale e tecniche di 
amministrazione insieme
13
; quindi si riaffermava la necessità 
impellente di affiancare a riforme di pubbliche amministrazioni la 
modernizzazione delle leggi regolative dell’azione amministrativa e, 
con enfasi, si sottolineava che la fiducia dei cittadini nella pubblica 
amministrazione non dipende dalle leggi, e non si avrà finché non 
sia cancellata da una diuturna opera illuminata di uomini l’odierna 
figura dello Stato, che per i cittadini non è un amico sicuro e 
autorevole, ma una creatura ambigua, irragionevole e lontana; si 
denunciava la situazione attuale come gravissima e, tuttavia, non 
irreversibile, confidando nella saggezza del Parlamento per dare la 
spinta che occorreva per iniziare la risalita
14
. 
 
                                                 
12
 Ibidem 
13
 Ivi, p.46 
14
 Ivi, p.47 
 18
1.2 LE DIMENSIONI DEL FENOMENO INPS AGLI INIZI DEGLI 
ANNI ’80. 
La situazione descritta dal Rapporto Giannini caratterizzava 
l’intero panorama della pubblica amministrazione italiana; tuttavia, 
l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, agli inizi degli anni 
‘80, presentava alcune specificità. 
L’Istituto, quale erede della Cassa di previdenza per 
l’invalidità e per la vecchiaia degli operai, istituita nel 1898, gode 
storicamente di un grado di autonomia superiore rispetto alla 
maggior parte delle altre amministrazioni pubbliche, potendo 
disporre, per tale ragione, di maggiore flessibilità gestionale e 
organizzativa, rientrando, a pieno titolo, nel novero delle cosiddette 
amministrazioni parallele.  
Nel primo periodo
15
, che va dal 1898 al 1919, la Cassa 
Nazionale gestisce esclusivamente l’assicurazione, di natura 
facoltativa, degli operai dell’industria. 
Nel 1919 l’assicurazione viene resa obbligatoria
16
 e, nei 
decenni successivi, viene via via estesa ad altre categorie di 
 
                                                 
15
 INPS, Novant’anni di previdenza in Italia: culture, politiche, strutture. Atti 
del convegno, Roma, 1989, p.205 
16
 Ivi, p.206 
 19
lavoratori dipendenti. 
Nel 1933, sull’onda del fenomeno definito della 
“entizzazione”, l’INPS assume il nome odierno; nel 1935 il R.D.L. 
n. 1827, disponendone il nuovo ordinamento, gli conferisce 
personalità giuridica e gestione autonoma, sul modello degli enti 
creati da Beneduce
17
. 
Nel periodo successivo al 1945, la tutela previdenziale viene 
estesa
18
 ai coltivatori diretti (1957), agli artigiani (1959) ed ai 
commercianti (1966), e viene istituita la pensione sociale (1969), di 
natura assistenziale. 
Le disposizioni del Ministero del Tesoro conseguenti alla 
emanazione della legge n. 70/1975, citata nel paragrafo precedente, 
riportarono l’INPS, insieme agli altri enti del parastato, al regime di 
contabilità De Stefani,
19
 del 1923, con la immediata conseguenza di 
ridurne l’autonomia gestionale, che, al contrario, era stata 
incrementata con il riconoscimento della personalità giuridica 
attribuito nel 1935. 
 
                                                 
17
 S. Cassese, L’inps? E’ un ente di enti, in Sistema previdenza, Anno I, n. 3 
(apr. 1982), p.9 
18
 INPS, Novant’anni di previdenza … cit., p.240 
19
 Ivi, p.285-286 
 20
Per completare l’esposizione, per linee generali, della 
situazione giuridico-organizzativa che caratterizzava l’INPS agli 
inizi degli anni ’80, è necessario, ora, tener conto di alcuni dati 
relativi alle funzioni e all’organico dell’Istituto: nel 1981 l’INPS 
aveva in carico 12 milioni e mezzo di pensioni in pagamento, 18 
milioni di assicurati, 7 milioni di domande di prestazioni, 1 milione 
200 mila aziende iscritte
20
, potendo disporre di circa 40 mila 
dipendenti
21
. 
 Negli anni precedenti gli erano stati attribuiti nuovi 
adempimenti, tra cui, in particolare, la gestione di casse e fondi 
speciali di previdenza per gli appartenenti a determinate categorie di 
lavoratori (marittimi, ferrotranvieri, esattoriali, dazieri, telefonici, 
dipendenti aziende private del gas, ENEL, etc.), la gestione della 
Cassa unica per gli assegni familiari, della Cassa integrazione 
guadagni, di alcune forme di assicurazione obbligatoria contro 
determinati “rischi”: disoccupazione involontaria, malattia 
tubercolare, indennità economiche di malattia e di maternità prima 
 
                                                 
20
 L. Fassari, [et al.], Per uscire dal tunnel, in Sistema previdenza, Anno I,  n. 1 
(feb. 1982), p.7 
21
 Ivi, p.8