Le ragioni di un sistema di giustizia amministrativa

Nel nostro ordinamento e nei Paesi dell’Europa continentale gli istituti di giustizia amministrativa si caratterizzano per la loro separatezza rispetto agli strumenti ordinari di tutela del cittadino.
Anche gli istituti di giustizia amministrativa sono strettamente dipendenti dall’evoluzione nei rapporti fra cittadino, Amministrazione e autorità giurisdizionale (ordinaria), ma in varia misura sono stati più puntualmente condizionati dalle vicende particolari dei singoli Paesi.
Uno dei modelli più significativi è senz’altro quello francese.
In Francia è radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie fra il cittadino e l’Amministrazione sono sottratte al giudice ordinario e sono devolute a un giudice speciale.
Si tratta di un giudice con uno stato giuridico ben diverso da quello dei magistrati ordinari: infatti è inquadrato nel Potere esecutivo e non gode di tutte le garanzie previste per il magistrato ordinario.
La sua giurisdizione è pienamente separata da quella ordinaria, con la conseguenza che non si può ricorrere al giudice ordinario contro la decisione del giudice speciale, né viceversa.
In Italia si è passati da un sistema di contenzioso amministrativo modellato su quello francese a un sistema di giurisdizione unica (1865), e poi a un sistema articolato in una giurisdizione del giudice ordinario e in una giurisdizione del giudice amministrativo (1889); negli ultimi anni si è manifestata la spinta a una maggiore omogeneità fra giudici ordinari e giudici amministrativi.
In estrema sintesi, due motivi diversi costituiscono i problemi nodali affrontati da ogni sistema di giustizia amministrativa: le ragioni di specificità dell’Amministrazione nell’ordinamento giuridico e l’esigenza di una tutela effettiva del cittadino anche nei confronti dell’Amministrazione-autorità.
Se il primo motivo indirizza particolarmente verso strumenti di tutela diversi da quelli ordinari o, talvolta, addirittura verso forme di tutela diverse da quelle giurisdizionali, il secondo motivo ha indotto frequentemente a considerare come modello la giustizia “comune”, nella quale alla parità di posizioni delle parti corrisponde l’elaborazione delle tecniche più raffinate per la tutela del singolo.
Si tenga presente che è problematica anche l’individuazione dei profili di specificità dell’Amministrazione e della sua attività che giustifichino l’esclusione della giurisdizione ordinaria.
In alcuni ordinamenti la specificità è identificata nell’assoggettamento dell’attività amministrativa al diritto pubblico, anziché al diritto privato.
In altri ordinamenti ancora, il criterio della specialità della disciplina non è ritenuto sufficiente e la ricerca della specificità si incentra nell’analisi delle relazioni fra Amministrazione e cittadino.
La specificità si desumerebbe, così, dalla rilevanza assegnata all’interesse pubblico oppure dalla configurazione dell’Amministrazione come “autorità”, ossia come soggetto titolare di un potere capace di incidere unilateralmente su posizioni di terzi.
In alcuni casi, infine, l’Amministrazione opera come soggetto equiordinato agli altri, rispetto al quale valgono le medesime regole che valgono per i rapporti fra privati.