La limitatezza dei mezzi istruttori

Emerge in modo evidente la limitatezza dei mezzi istruttori previsti per il giudizio amministrativo di legittimità.
È naturale porsi l’interrogativo della legittimità di questa limitazione.
Per una risposta è utile tener conto della distinzione tra i c.d. limiti probatori assoluti e i c.d. limiti probatori relativi: i primi comportano l’impossibilità della parte di contestare un certo fatto che per la stessa assume un rilievo negativo, con la conseguenza che rispetto a quel fatto è preclusa per la parte dalla legge qualsiasi prova contraria; mentre i secondi consistono solo nell’impossibilità della parte, che intenda dimostrare l’infondatezza di certo fatto, di utilizzare certi mezzi di prova.
La Corte Costituzionale ha sempre ritenuto illegittimi i limiti probatori assoluti, mentre non ha mai ritenuto di per sé illegittimi i limiti probatori relativi: il legislatore, nella sua discrezionalità, può correttamente escludere uno o più mezzi istruttori da un determinato tipo di giudizio.
Di conseguenza, il fatto che nel giudizio di legittimità siano ammessi solo i tre mezzi istruttori tradizionali non sarebbe di per sé illegittimo: atterrebbe infatti a limiti probatori relativi e non assoluti.
Eppure la difformità fra un provvedimento amministrativo e i fatti materiali rilevanti per il potere amministrativo costituisce di per sé un vizio di legittimità del provvedimento e diventa difficile giustificare perché non sia consentita al giudice la cognizione diretta dei fatti.
In passato il quadro dei mezzi istruttori per le vertenze devolute alla giurisdizione esclusiva era identico a quello previsto per la giurisdizione di legittimità.
L’attribuzione di una certa materia alla giurisdizione esclusiva finiva perciò col pregiudicare la tutela del cittadino: se la vertenza era di competenza del giudice civile, il cittadino poteva difendersi disponendo di tutti i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, ma se la vertenza era assegnata al giudice amministrativo in via esclusiva, potevano essere adottati solo i provvedimenti istruttori previsti per la giurisdizione di legittimità.
Solo nei casi eccezionali in cui la giurisdizione esclusiva si sommava alla giurisdizione di merito il giudice poteva disporre di tutti i mezzi istruttori previsti dal codice di procedura civile.
Nel corso degli anni ’80 la limitatezza dei mezzi istruttori nella giurisdizione esclusiva provocò un intervento della Corte Costituzionale che dichiarò l’illegittimità costituzionale della mancata previsione nelle controversie in materia di pubblico impiego di tutti i mezzi istruttori previsti dal codice di procedura civile per il processo sul lavoro.
Argomento centrale nel ragionamento della Corte non era, però, una generale inadeguatezza del sistema istruttorio nel processo amministrativo, ma era la disparità di trattamento che si configurava nella tutela processuale del pubblico dipendente rispetto al lavoratore privato: di conseguenza la Corte negò che la ragione di illegittimità costituzionale potesse valere per altre vertenze, in particolare per la generalità delle vertenze su diritti soggettivi assegnate alla giurisdizione esclusiva.
Rispetto alla giurisdizione esclusiva questo quadro mutato solo di recente: la l. 205/2000 ha attribuito al giudice amministrativo, in tutte le “controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva”, il potere di assumere i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile (sono ammessi, pertanto, anche la prova testimoniale e le ispezioni).
Si delinea così una sostanziale omogeneità per la tutela dei diritti nel processo amministrativo e nel processo civile, per il profilo probatorio.
Questa disciplina, secondo la lettura prevalente, si riferisce a tutte le vertenze devolute alla giurisdizione esclusiva, senza distinguere tra diritto soggettivi e interessi legittimi.
Naturalmente, in questo modo, la tutela dell’interesse legittimo davanti al giudice amministrativo finisce con l’acquisire contenuti diversi, in relazione al fatto che la vertenza inerisca o meno alla giurisdizione esclusiva.