Finanziamento degli Enti Locali

L’oggetto del corso è il sistema di finanziamento degli enti locali, dei governi sub - nazionali; generalmente il prof. utilizza due citazioni per iniziare il corso che ci danno un’idea dell’importanza di questi aspetti che potrebbero sembrare puri aspetti tecnici: cioè ci sono i governi locali, ci sono le finanziarie, cioè studiamo le imposte e i trasferimenti che servono per finanziarli. Però il governo locale è qualcosa di molto importante nella vita collettiva degli ordinamenti politici.
La  prima citazione è quella di un grande storico, giurista, politologo: Alexis de Toqueville aveva fatto un viaggio in America, analizzato la struttura del governo locale e aveva scritto questa frase, che secondo il prof. coglie un aspetto importante del governo locale nelle collettività contemporanee, negli ordinamenti politici contemporanei: “ L’uomo crea i regni e le repubbliche ma i comuni sembrano essere forgiati direttamente dalla mano di Dio”.
Questo è un tema che se pensiamo al dibattito che si è sviluppato sul decentramento politico non solo in Italia, ma in tutti i paesi del mondo negli ultimi 20/30 anni, periodo in cui abbiamo assistito al trasferimento di competenze dagli stati centrali alle amministrazioni sub-nazionali, definiamoli così in termini molto generali, perché poi ci sono molte tipologie variegate di amministrazioni sub-nazionali, ci rendiamo conto di come era preveggente questa definizione. C’è una domanda di governo vicino ai cittadini che può trovare le risposte adeguate attraverso la creazione di strumenti di governo locale che acquisiscono poteri che prima erano in capo esclusivamente ai governi nazionali.
Un’altra citazione carina che risale al 1996, è una citazione dell’Economist dopo le elezioni locali che si tennero il 4/05/1996 in Inghilterra; c’era ancora il primo governo conservatore post-Thatcher di Major e in Inghilterra si stava ancora discutendo se per ragioni di efficienza, non convenisse  abolire il governo locale e sostituirlo con delle agenzie funzionali di stretta diramazione del governo centrale che dovevano gestire i singoli settori di politica: sanità, le acque; iniziarono un processo di privatizzazione di tutta una serie di servizi locali. In realtà in quelle elezioni ci fu una elevatissima partecipazione dell’elettorato, contrariamente alle tendenze dell’Inghilterra del tasso di partecipazione relativamente basso, per cui l’Economist fece questa inserzione, a proposito della inaspettata partecipazione alle elezioni locali in Inghilterra a fronte dei tentativi di riduzione del ruolo del governo locale da parte del governo centrale:
“nei film che vanno per la maggiore presso il pubblico giovanile, vengono particolarmente apprezzate le scene in cui si effettuano cruente mutilazioni. Un personaggio viene colpito, tagliato a pezzi, scotennato, sbudellato. I suoi occhi vengono cavati fuori; il suo sangue sgorga a rivoli. Ma – è qui è il divertente - egli si rifiuta comunque di morire. Qualche volta addirittura continua a vivere per vendicarsi dei suoi carnefici”.
È una citazione molto divertente rispetto a questo fatto che anche lì ci si è resi conto che le istituzioni locali sono una realtà insopprimibile e in continuo sviluppo.
Queste due citazioni iniziali sono per alleggerire il taglio, per dire che non dobbiamo mai dimenticare che quando noi parliamo di argomenti che possono sembrare aridi come quelli finanziari, noi ragioniamo per gli strumenti che servono per tenere in vita la realtà politica che nelle società contemporanee è di grande rilievo. Quindi l’organizzazione dei sistemi di governo multi livello, come vengono definiti oggi, è un fatto non solo tecnico, ma che se non è fatto ben può avere delle conseguenze molto pericolose per la funzionalità di una società collettiva.
Perché diciamo questo? Il tema delle relazioni finanziarie tra i vari livelli di governo presenta alcuni aspetti ambivalenti nel senso che da alcuni punti di vista, se noi osserviamo l’evoluzione del concetto e pensiamo ai paesi europei, noi abbiamo assistito a processi di decentramento. Un determinato ordinamento politico ha una sovranità converte sulla popolazione di un determinato territorio, però questa sovranità, questi poteri possono essere attribuiti anche a  livelli di governo sub-nazionali sulla base di certi principi costituzionali, legislazione di attuazione, in maniera tale da dare origine a diverse tipologie di modelli di relazioni inter governative che cercheremo di individuare e definire con delle caratteristiche diverse. Certamente è vero però che c’è una certa ambivalenza, perché insieme a questi processi in atto di decentramento di funzioni; ripete pensiamo all’Italia e a tutti i processi che sono avvenuti soprattutto a partire dal 1990 anno della prima  grossa riforma del governo locale con la L. 142 ma anche in tutti i paesi europei, compresi i paesi con più forte tradizione centralista come la Francia, dove negli ultimi 10/15 anni ci sono state profonde trasformazioni anche di natura costituzionale, che hanno adottato moltissimo il decentramento politico in quel paese anche se obbiettivamente meno che in altri paesi come il nostro, la Spagna dove noi abbiamo la grossa differenza di avere dei livelli decentrati di governo previsti dalla costituzione con poteri legislativi. In Francia questo non è anche se le regioni con la riforma costituzionale del 2003 sono state costituzionalizzate. Questo è stato un passaggio molto importante.

Decentralizzazione dappertutto, non possiamo approfondire ma ci sarebbero tantissime analisi su quello che sta avvenendo nei paesi asiatici e nei paesi sudamericani nei quali ci sono stati processi di decentramento molto rilevanti. Dalla sua esperienza ci può dire che c’è una tendenza universale al decentramento. Nello stesso tempo soprattutto in Europa viviamo alcuni processi di centralizzazione, perché il processo di “unificazione europea” comunque sta andando avanti a rilento con contraddizioni, però certamente l’UE degli anni 2000 non è quella degli anni ’80: il prof. dichiara di aver seguito tutta la discussione sulle politiche regionali dell’unione europea che rispetto a quarant’anni fa, oggi il potere di decidere sulle scelte nazionali anche attraverso i trasferimenti legati ai fondi strutturali europei, sono cresciute enormemente e soprattutto le regole dell’Unione Europea hanno condizionato molto i governi nazionali anche sub-nazionali; però anche in questo caso c’è una certa ambivalenza, perché mentre all’inizio le politiche regionali europee si redigevano direttamente presso gli stati e questi gli attuavano, è stata poi la stessa UE che ha preteso dagli stati nazionali della gestione dei fondi per le politiche nazionali una gestione decentrata attraverso le amministrazioni regionali e in parte anche quelle locali. Quindi ci sono queste due tendenze, un po’ verso la centralizzazione e un po’ verso la decentralizzazione che contrassegnano l’attività di governo degli stati nazionali anche se probabilmente questa spinta alla decentralizzazione è un fenomeno più  rilevante negli ultimi 10/15 anni. In questo quadro, cerchiamo di porci degli obiettivi rispetto al contenuto del corso; questo si può fare bene facendosi delle domande. Una prima domanda che ci si può porre rispetto alle problematiche di tipo finanziario; è evidente che non possiamo ragionare sulle problematiche di tipo finanziario, ovvero dare delle risposte alla domanda “come si finanziano i governi locali?” se non sappiamo che cosa devono fare i governi locali, se devono fare delle funzioni minimali è chiaro che hanno un’esigenza finanziaria diversa, se invece hanno moltissimi compiti e funzioni avranno esigenze finanziarie molto ampie e quindi si richiedono molte più risorse e quindi si va ad impattare violentemente sul disegno del sistema fiscale nazionale: l’imposta personale sul reddito dev’essere attribuita in buona parte agli enti locali, con una seria di difetti in termini di efficienza ed equità che possono mettere in difficoltà i principi che erano alla base del disegno di un sistema funzionale. Dobbiamo chiederci cosa fanno. Da questo punto di vista la teoria economica non si è occupata solo di finanza in senso stretto, vale a direi principi che devono stare alla base dell’acquisizione delle risorse degli enti locali che possono essere sia di tipo tributario – fiscale ma anche di tipo diverso, come ad esempio se trasferite direttamente dal centro o come risorse di natura non tributaria come le tariffe (biglietto dell’autobus).
- Perché dobbiamo ripartire certe responsabilità in basso, in alto e a livelli intermedi?
- Come viene ripartita la responsabilità dell’offerta di beni e servizi pubblici e delle funzioni di regolamentazione tra governo centrale e governi locali?
Qui ci sta tutto perché l’offerta di beni e servizi pubblici, anche qui dovremmo aver fatto la teoria dei beni pubblici, certi beni pubblici hanno carattere di tipo nazionale e altri beni pubblici, invece, che devono essere forniti dallo stato possono essere forniti a livello locale; dobbiamo sceglier quali. Siccome se facciamo un’analisi positiva, gli ordinamenti politici considerando l’europa, noi sappiamo, non è che l’italia, francia, svizzera, germania la distribuzione delle funzioni tra amministrazioni centrali e locali è uguale. No. In spagna l’istruzione è affidata ad organismi autonomi, mentre in italia è ancora affidata al Ministero dell’Istruzione a livello centrale. Quindi abbiamo delle situazioni molto diverse e quindi dal punto di vista della teoria economica dobbiamo cercare di individuare dei criteri per la produzione della responsabilità dell’offerta nei diversi servizi pubblici: sanitari, istruzione, tutela ambientale e così via.
C’è poi un secondo aspetto che spesso viene dimenticato nel dibattito, che sono le funzioni non tanto di offerta di beni/servizi pubblici locali: anche noi sentiamo parlare in tv e dire: “mandiamo tutto agli enti locali così sono più vicini ai cittadini, più efficienti dal punto di vista dei servizi”; tutta la partita dell’attività di regolamentazione che anche questa può essere attribuita al centro o alla periferia secondo certi criteri e da un certo punto di vista effettuare scelte di distribuzione in materia di regolamentazione è più complesso di quelle relative alla distribuzione dell’offerta di beni e servizi pubblici come l’attività urbanistica: non è detto che l’attività urbanistica debba essere attribuita ai comuni, potrebbe essere attribuita alle province o alle regioni. In Francia i comuni non hanno poteri in materia urbanistica.
Solo quando abbiamo risposto bene a questa domanda riusciamo bene. Gli diamo queste funzioni e vediamo come finanziarlo. Probabilmente anche la tipologia di funzioni dovrà essere correlata alla tipologia di entrate che devono finanziare.
La seconda domanda ci specifica ancora meglio quella prima e quella che ci può fare un economista che dice: vabbè io ho questo problema e cerco di vedere:
- Quali sono i principi economici che dovrebbero essere alla base dell’assegnazione delle competenze tra i vari livelli di governo?
Vedremo che noi possiamo identificare i principi, soprattutto cercando di applicare la regola di scienza della distribuzione delle competenze.
- Quando si può avere un decentramento efficiente delle decisioni in materia di fornitura e finanziamento dei servizi pubblici?
Questo è un punto cruciale, perché se pensiamo al dibattito attuale, la linea è di dire: federalismo decentriamo tutto; siamo sicuri che ha senso decentrare tutto e magari invece il decentramento di un certo servizio ci porta a soluzioni più inefficienti che sono più costose. Sono questioni molto rilevanti sulle quali l’economia pubblica, e soprattutto quella specializzata nel mondo anglosassone.
L’attribuzioni delle funzioni è la prima grande questione sulla quale dovremmo dire qualcosa.
- Quali sono i principi economici che dovrebbero sottostare al disegno del sistema di finanziamento degli enti locali? In particolare in che modo il governo centrale può finanziare in maniera efficiente ed equa i governi locali?
Il prof anticipa un esempio per spiegare che cosa vuole dire con questo: tutti sanno che una delle principali imposte che servono a finanziare gli enti locali è l’imposta immobiliare; al di là della vicenda storica italiana con il problema dell’eliminazione dell’ICI sulla prima casa, è immediata la percezione che quest’imposta dal punto di vista economico si presta bene a finanziare gli enti locali, perché rispecchia il principio del beneficio.
Cioè l’imposta sugli immobili è quella realtà economica che risente immediatamente dei benefici delle politiche locali, nel senso del miglioramento dei servizi nei comuni fa crescere il valore dell’immobile e quindi tu hai un beneficio dalle politiche locali. Ecco, questo è solo un esempio per dire cosa noi dobbiamo seguire per finanziare in maniera efficiente gli enti locali.
C’è un secondo aspetto, il finanziamento degli enti locali può non essere esclusivamente un finanziamento di tipo tributario; anzi di fatto non lo è mai, perché è praticamente impossibile trovare un’imposta che sia in grado di finanziare complessivamente le attività degli enti locali enormemente cresciute negli ultimi cinquant’anni, in quanto richiederebbe lo smantellamento del sistema fiscale nazionale che è basato su un’imposta cardine che è l’Irpef che richiede una gestione nazionale soprattutto per ragioni di economie di scala nella amministrazione dell’imposta, soprattutto per ragioni ridistributive, nel senso che è un’imposta progressiva ed è l’unica ad avere una gestione unitaria a meno che non si voglia spezzare il sistema in 21 sistemi di progressività diversa, ma ci sarebbe un problema di tipo costituzionale.
Non è possibile avere un’imposta locale che finanzi tutto, tutte le attività; quindi occorre un intervento suppletivo da parte dello stato con i trasferimenti e questo ci fa venir fuori il problema di come lo stato può e deve ripartire questi trasferimenti agli enti locali per completare il loro finanziamento. Nei dibattiti attuali si sente parlare di “punto perequativo, di equilibrio, di solidarietà”: è tutto un discorso che nasce rispetto alle modalità applicative dei trasferimenti statali agli enti locali per fare in modo che tutti abbiano un livello giusto di risorse. Che cosa sia questo giusto  è molto complicato. La L. 42 pone tutta una serie di vincoli e di criteri, li approfondiremo, però l’aspetto oltre alle entrate tributarie locali dei finanziamenti  è soprattutto quello dei trasferimenti. Ci sono poi altre entrate degli enti locali molto rilevanti, ma che non avremo il tempo di approfondire che sono l’indebitamento,ci sono poi altre entrate che hanno quasi natura privata sono le entrate tariffe connesse alla gestione di certi servizi pubblici locali, per esempio acqua.
Anche qui c’è un problema: strumenti di finanziamento in maniera efficiente ed equa dei governi locali.
Qui dentro c’è di tutto, i grandi problemi degli enti locali sono questi.
Se qualcuno vuole, e il prof ce lo può procurare, se noi andiamo a vedere e se uno volesse fare un mestiere di studioso delle relazioni finanziarie e volesse andare a fare il consulente in giro per il mondo, la struttura topica di un rapporto per individuare come informare un sistema di relazioni finanziarie fra livelli di governo, in genere, parte da una distribuzione dell’organizzazione territoriale costituzionale del sistema, un’individuazione delle funzioni attribuite ai governi locali, poi si passa a vedere l’attribuzione delle fonti di entrate, in genere si fa una parte, data la rilevanza degli equilibri complessivi sull’indebitamento, e poi l’ultima parte dedicata agli strumenti di governo di un sistema di relazioni finanziarie, perché è chiaro che dal punto di vista degli equilibri macroeconomici sarà necessario mettere determinate regole.
Pensiamo al Patto di stabilità interno è un sistema messo in opera per coordinare le attività finanziarie di più livelli di governo e controllare degli equilibri generali di cui devono rispondere tutti.
Il Patto di stabilità dell’UE lo deve rispettare il governo centrale, ma i governi locali non possono sottrarsi ai vincoli indiretti che ne derivano. Questo pone il problema che i giuristi chiamano di “coordinamento della finanza pubblica” che è previsto anche come funzione statale dall’art. 117 della Costituzione che è uno dei problemi più complessi soprattutto da un punto di vista procedurale-costituzionale che ci troviamo di fronte.
La quarta domanda riguarda più da vicino il nostro paese e ci occuperà la seconda parte del corso:
- Cosa sta succedendo in Italia (specialmente nelle Province e nei Comuni)?
E come noi sappiamo le cose stanno cambiando profondamente da un punto di vista del disegno complessivo  molto più lentamente dal punto di vista della sua applicazione pratica e quindi degli effetti che potremmo avere nel breve e lungo periodo, perché anche questi decreti delegati della L. 42 prevedono un cadenziamento nel tempo piuttosto lento, giustamente perché queste sono le riforme che non si possono fare in una notte (come dicono gli inglesi), richiedono tempo, acquisizione di capacità, competizione piena, è un processo molto lungo.
Tutti questi ragionamenti non sono statici, bisogna di fatto correre un rischio che a volte si corre di pensare che i processi di decentramento politico e fiscale sono un fatto ingegneristico di tipo statico cioè bisognerebbe fare una legge fatta bene, applicarla secondo criteri economici di efficienza ed equità; ma non è così, questi sistemi sono di tipo dinamico e quindi richiedono continue modifiche nel tempo ed aggiustamenti, revisioni e cambiamenti. Certamente bisognerebbe fare revisioni e cambiamenti di ogni tipo e in misura più limitata di quello che è avvenuto negli ultimi vent’anni in cui ogni anno c’è stato un cambiamento; per cui oggi da 20/30 anni l’amministrazione comunale, in realtà, non è mai stata in grado di fare un programma che avesse una dimensione temporale superiore all’anno per impostare e attuare le proprie politiche. Perché ogni anno gli cambiavano il quadro di contesto, gli cambiavano le risorse disponibili. È impossibile.
Un tema alla ribalta nel nostro paese è quello che viene definito federalismo fiscale; il prof preferisce parlare di sistema di relazioni finanziarie tra i livelli di governo, per alcuni motivi.
Il primo che quando in italia si parla di federalismo fiscale in genere l’interpretazione comune è che ci occupiamo delle entrate degli enti locali; in realtà il temine federalismo fiscale deriva dalla letteratura americana, fiscal federalism, e in particolare un economista americano che scrisse nel 1972 scrisse un libricino molto famoso dal titolo “fiscal federalism”. Ma fiscal federalism della lingua inglese implica tutti gli aspetti delle relazioni intergovernative: quindi non solo quelli finanziari, ma implica anche la distribuzione delle competenze oltre che di quelle delle entrate. Sapete che in inglese fiscal policy è riferito sia alle politiche di entrata sia di spesa, quindi c’è questo equivoco di fondo nel dibattito in cui si pensa solo alle entrate. La grossa novità che è stata introdotta nel nostro ordinamento deriva in prima istanza dal nuovo articolo 119 della Costituzione con la riforma che era stata approvata nell’aprile del 2001 poco prima delle elezioni politiche di quell’anno con la modifica del punto approvata a maggioranza e non  come si auspica per tutte le riforme costituzionali (quasi) all’unanimità e però nonostante alcuni tentativi poi dei successivi governi di modifiche non è stata cambiata, anzi le successive modifiche costituzionali non sono state approvate definitivamente. Dopo di che a partire dal 2006-2007 anche tra le forze politiche c’è stato un sostanziale accordo sull’art. 119, cioè si è detto vabbè gli altri articoli, soprattutto il 117[La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.