Tipologie della decentralizzazione

In questi processi di decentralizzazione molto rilevanti negli ordinamenti contemporanei, quello che è bene cercare di fare è di individuare alcune tipologie, perché come diciamo nelle analisi scientifiche questo ci aiuta a valutare alcuni processi rilevanti come quelli che stiamo analizzando.
Il tentativo di classificazione che noi abbiamo cercato di fare è quello di individuare tre grandi modelli di decentralizzazione e che a loro volta possono avere delle sottodistinzioni al loro interno.
Passando se andiamo da sx a dx da modelli più accentrati, a modelli più decentrati e basati sull’autonomia politica dei livelli di governo inferiori.
Il primo termine viene definito il modello della deconcentrazione che in linea di massima è il modello meno  decentrato, perché in prima ipotesi si basa sull’attribuzione da parte dell’amministrazione statale centrale di funzioni e di autonomie di responsabilità di poteri alle proprie amministrazioni deconcentrate; esempio: è il caso di un ministero centrale che attribuisce a una sua direzione regionale molti poteri, sia di spesa che decisionali; viceversa può esserci un modello in cui il ministero mantiene tutti i suoi poteri a livello degli apparati centrali burocratici.
È un modello il cui esempio tipico è quello francese dove noi abbiamo un sistema in cui gli apparati periferici centrali hanno storicamente avuto moltissimo potere decisionale. In Italia questo è sempre stato molto meno rilevante, il potere è stato molto sempre accentrato nel ministero. Quindi  questa è una forma di decentramento che viene anche definito come sistema funzionale nel senso che in teoria noi possiamo avere un settore pubblico strutturato neanche con dei ministeri, ma proprio degli enti pubblici separati che hanno competenza su tutto il territorio nazionale e hanno delle  articolazioni periferiche con livelli maggiori o minori di decisionalità. Il problema che quindi sono funzioni separate che vengono gestite senza però attribuire nessuna forma di autonomia politica a questi sistemi funzionali, vale a dire senza garantire una rappresentatività politica per coloro che gestiscono queste amministrazioni. È sempre una catena di comando come se fosse una grande impresa gerarchica che ha delle sue diramazioni territoriali. Una banca il cui  capo area regionale ha fortissimi poteri, oppure in certi casi per applicare un punto ci vuole una catena di firme fino all’amministratore delegato, in certi casi invece può essere responsabile l’agenzia o la filiale che sia.
Il modello è essenzialmente questo. Perché ci sono le due sottodistinzioni: - sistemi prefettizi e – sistemi funzionali? Perché nel modello di deconcentrazione ministeriale, che non vede ancora la presenza di governi locali elettivi; le amministrazioni periferiche dei ministeri possono essere ricondotte a unità nel modello di sistema prefettizi e qualora ci siano un prefetto o un rappresentate di governo in periferia, che può coordinare le varie direzioni regionali: cioè c’è la direzione regionale dell’istruzione, finanze, economia, edilizia e il prefetto le può coprire perché ovviamente ci sono delle interazioni tra le attività svolte da queste direzioni. Oppure questo coordinamento può essere molto lasco, molto debole e in questo caso abbiamo un sistema funzionale puro nel senso che la direzione regionale dell’istruzione fa quello che vuole, non parla con la direzione regionale della cultura, dei musei, delle biblioteche e così via.
La Francia è stato un tipico sistema prefettizio: il prefetto, rappresentante del governo, ha sempre contato di più dei nostri prefetti a livello periferico; cioè era quello che nel caso di presenza anche di amministrazioni locali colloquiava direttamente con l’amministrazione locale per fare degli accordi, fare delle politiche in comune e così via. L’Italia invece è stato un tipico rappresentante del sistema funzionale quello che concerne la riunificazione centrale e concentrata cioè ogni ministero faceva comparto a sé; i pochi tentativi di coordinamento avvenivano unicamente a livello nazionale.
Sotto il sistema funzionale c’è una diramazione che è il c.d. modello delle autonomie funzionali che è un qualcosa che effettivamente sta emergendo dai sistemi funzionali puri e che in questo caso consiste nella concessione di una speciale capacità di autogoverno ad enti pubblici che operano a livello locale come diramazioni del livello centrale. Le autorità decentrate non sono governi locali, ma acquisiscono una sorta di personalità giuridica. Un caso tipico è proprio quello dell’università. La caratteristica dei modelli delle autonomie funzionali è che hanno una forma di autonomia basata su rappresentanze di autogoverni propri nominati dalle realtà associative a cui fanno riferimento, quindi l’università avrà un CDA di professori e studenti, la camera di commercio è un altro tipico esempio di autonomia funzionale, avrà amministratori composti da rappresentanti delle varie categorie scelte con dei criteri di proporzionalità, di cooperazione rispetto alla presenza delle varie categorie nel territorio.

La caratteristica di tutti questi sistemi è la settorialità. Il modello funzionale, c’è una funzione e viene gestita anche articolata sul territorio settorialmente. Come in tutte le classificazioni, come noi sappiamo, non è che esistano mai i modelli puri; tutte le classificazioni è difficile che non lascino perdere alcuni spazi di sovrapposizione tra questi modelli; tra l’altro questo è un punto interessante dell’analisi dei vari sistemi dei diversi paesi e cioè trovare peculiarità di questi sistemi.

Il secondo modello di governo territoriale è quello definito devoluzione ovvero sia di una forma di decentralizzazione spaziale del potere politico secondo a quale le competenze sono ripartite tra diversi livelli di governo e questi livelli di governo inferiori rispetto al livello di governo nazionale hanno la caratteristica di avere una legittimità politica derivante da elezioni, cioè sono governi elettivi. Quindi si creano delle giurisdizioni che cono responsabili di un certo numero di competenze, in più hanno un bilancio proprio ovvero hanno un’autonomia finanziaria di bilancio ed è di qui che nasce tutto il nostro problema di finanza locale, e dispongono anche di entrate proprie oltre che di trasferimenti dello stato. Quindi c’è certamente un rapporto tra il governo di livello nazionale e i governi regionali e locali, è molto complicato e noi sappiamo che in tanti paesi esistono più di un livello di governo; uno potrebbe dire “ma perché, ne basterebbe uno” lo stato e un livello di governo periferico. Proprio in considerazione del fatto che le funzioni da attribuire a diversi livelli di governo sono molto differenziate per il loro esercizio a volte richiedono delle invenzioni territoriali differenziate, la soluzione è stata trovata ed è quella di dire vabbè certe funzioni possono essere gestite a un livello territoriale minimo e le attribuisco a un ente rappresentativo della popolazione che insiste su quel livello territoriale minimo; certe funzioni le c.d. funzioni di area vasta, i grandi servizi chiedono un ambito territoriale molto più ampio e di caratteristiche tecniche, tecnologiche diverse del servizio; quindi posso creare un altro ente che si occupa di quelle funzioni. Per cui in genere non si superano i tre livelli.

Il terzo livello, quello regionale, quello più ampio in genere è il livello che si assume in se competenze molto rilevanti da un punto di vista costituzionali tant’è vero che il terzo livello è tendenzialmente presente nei sistemi federali e ha comunque anche poteri legislativi.
Però il punto fondamentale è che siamo in presenza di una distribuzione territoriale del potere politico, cioè vale a dire noi abbiamo una legittimazione politico-rappresentativa nei livelli locali di governo. I sistemi regionali sono quindi, come ci diceva prima, quelli che prevedono un livello intermedio dotato generalmente di una dimensione territoriale relativamente ampia e generalmente anche con poteri legislativi. Pensando al caso europeo le situazioni che rientrano in un modello regionale in senso stretto sono certamente l’Italia, la Spagna dove noi sappiamo, i livelli di governo hanno ambedue poteri legislativi riconosciuti dalla costituzione, non la Francia dove c’è tutto un dibattito in corso che vuole andare in quella direzione in quanto non necessariamente la presenza di un governo regionale implica un ordinamento federale, cosa che i francesi ovviamente rifiutano per principio.
Il terzo modello è quello del federalismo che è un sistema federale in cui la caratteristica principe è che esistono due sfere autonome di governo, non è più una sfera di governo quale può decidere di attribuire con le proprie leggi alcune funzioni ad altre sfere di governo politico che comunque possono essere continuamente modificate dalla sua legislazione. No, qui abbiamo due sfere di governo che agiscono in maniera autonoma e senza nessun rapporto di dipendenza gerarchica di uno dall’altro. Questo è diciamo è l’essenza del sistema di governo federale. È un sistema di governo che nasce da un accordo tra entità politiche autonome. Federale deriva da foeudus = accordo, patto; sono stati che si mettono insieme, ma non per questo rinunciano alla loro sovranità. Quindi il punto fondamentale di un ordinamento federale non è tanto che l’ordinamento federale abbiamo più competenze, più risorse negli stati che compongono la federazione ma è piuttosto nelle garanzie che questi hanno nel mantenimento delle loro competenze anche se sono minimali, cioè lo stato non gliele può assolutamente togliere e se fanno una modifica di questo ci vuole l’accordo degli stati che hanno fatto il foeudus originale (attenzione però, perché il nostro Parlamento può modificare l’art.117 della Costituzione senza che nessuno possa dire nulla; questo non succede negli stati federali in cui appunto ci vuole l’autorizzazioni degli stati membri). Noi abbiamo degli stati unitari in cui la distribuzione delle competenze ai governi sub-nazionali è maggiore rispetto a quella che noi possiamo trovare in alcuni stati federali. Quindi è un ambito diverso, magari abbiamo più risorse alla periferia in uno stato unitario di uno stato federale, caso dell’Australia è uno di questi casi. Quindi questo è un aspetto che sconfina molto nel campo giuridico. Il prof. lo ha imparato dai costituzionalisti, però gli sembra importante approfondire. Questo è il terzo modello. Se noi ipotiziamo questa come una scala che va dal minimo al massimo, in termini di autonomia, di rispetto delle competenze attribuite, andando dalla deconcentrazione al federalismo possiamo metterci un “min” “max”, poi è chiaro che nella realtà degli stati, dei variegati ordinamenti presenti nel mondo attuale è un continuo di questo. È difficile classificare esattamente ogni modello all’interno di questa retta.
Questo è un primo tentativo di classificazione dei modelli della decentralizzazione.
Decentramento e decentralizzazione sono la stessa cosa.

Il decentramento (decentralizzazione) è il trasferimento dell’autorità e della responsabilità di determinate funzioni dal governo centrale ad altre entità più o meno indipendenti o al settore privato. Questa è una definizione molto generale senza per questo diventare generica.
Rientrano in questa definizione i tre modelli appena visti e in più c’è un discorso che è venuto fuori negli ultimi vent’anni che decentramento a volte si parla anche del caso della privatizzazione cioè vale a dire il passaggio di certe attività svolte dal settore pubblico al settore privato che non necessariamente è il settore privato di mercato, può essere anche un settore di mercato c.d. no-profit, viene assimilato alla definizione di decentramento e questo è un fenomeno che è avvenuto negli ultimi vent’anni. Insieme al fenomeno di decentramento di poteri degli ultimi vent’anni c’è stato certamente un processo di trasferimento di funzioni prima svolte da soggetti pubblici al mercato. Anche qui è da dire che questo mega trend negli ultimi due anni ha visto un’inversione di tendenza significativa a causa della crisi e per cui noi abbiamo avuto un ritorno dello stato nel mercato con la pubblicizzazione di banche.
Quindi i concetti di decentramento sono:
- decentramento politico nel caso che le funzioni attribuite dal governo centrale vadano a dar autorità legittimate politicamente con le elezioni;
- decentramento fiscale qualora le risorse per finanziare il decentramento politico derivino da attribuzione di poteri fiscali ai livelli di governo sub-nazionale;
- decentramento amministrativo nel senso di passaggio delle funzioni amministrative che sono finanziate dal decentramento fiscale;
- decentramento economico o di mercato questo si accordi alla gestione di determinati servizi al settore di mercato o come diceva prima quello no-profit.
Questa è un ulteriore specificazione delle categorie giuridiche che aveva già specificato nei tre modelli, per cercare di distinguere i tre modelli principali.