La regolamentazione e la vigilanza del sistema finanziario

La nozione di ordinamento delle attività finanziarie.
Con il termine ordinamento si intende l’insieme organico e complessivo delle norme che disciplinano le attività e le istituzioni dell’intermediazione finanziaria in un dato contesto politico-amministrativo, che in genere coincide con lo Stato, oppure con un contesto più ampio (come per esempio l’Unione Europea).
Nel caso del nostro paese, e tenendo conto della sua appartenenza comunitaria, tali norme possono avere origine:
Comunitaria (le c.d. “direttive comunitarie”). La normativa comunitaria non ha diretta applicazione nel territorio dello Stato se non attraverso un atto di recepimento attuazione,
Statale (leggi e decreti del Parlamento, decreti legislativi emanati dal governo per delega del Parlamento). La norma legislativa viene detta primaria e si propone essenzialmente il fine di disegnare il quadro istituzionale complessivo
di origine inferiore (istituzioni e regolamenti emessi da organi espressamente previsti e delegati dalla legge, come per es. la Banca d’Italia, la CONSOB, l’ISVAP e la COVIP). La norma emanata da organi delegati viene definita secondaria (subordinata) e assume e realizza finalità di regolamentazione più specifica e quindi di vigilanza.
Nel contesto italiano, coerentemente con l’impostazione condivisa a livello comunitario, l’intermediazione finanziaria viene disciplinata per segmenti o tipologie di attività, a ognuna delle quali corrisponde un ordinamento specifico:
- Ordinamento delle attività bancarie e creditizie
- Disciplina dei mercati di strumenti finanziari
- Ordinamento delle attività di gestione dei servizi di investimento
- Ordinamento delle attività di gestione collettiva del risparmio
- Ordinamento dell’attività assicurativa
L’obiettivo politico-istituzionale dell’UE consiste nella creazione di un ambito amministrativo in cui sia consentita la libera circolazione di persone, informazioni, capitali, merci e servizi. In tale prospettiva si collocano il concetto di mercato unico dei servizi finanziari e tutte le azioni preordinate a istituirlo e realizzarlo.
Storicamente gli Stati aderenti all’UE avevano sviluppato differenti ordinamenti.
La differente disciplina e il diverso grado di regolamentazione degli intermediari nei diversi paesi comunitari avrebbero determinato situazioni
* di disparità concorrenziale,
* di disparità nella tutela dei soggetti in rapporto contrattuale con gli intermediari.
L’azione comunitaria si è perciò preposta l’obiettivo prioritario e preliminare di realizzare un livello sufficiente di armonizzazione minima fra gli ordinamenti vigenti negli Stati membri, disciplinando i seguenti profili degli intermediari finanziari:
- elenco delle attività esercitabili
- capitale minimo iniziale
- controllo sugli assetti proprietari e sulle partecipazioni
- modalità di calcolo del patrimonio di vigilanza e dei coefficienti di solvibilità
- vigilanza su base consolidata
- controllo della concentrazione dei rischi (grandi fidi)
- sistema di garanzia dei depositi
- regole di accertamento dei rischi di mercato
- modalità di contabilizzazione e di consolidamento
- pubblicità dei documenti contabili delle succursali estere di enti creditizi e finanziari
Si può quindi affermare che i fondamenti dell’ordinamento “concordato” a livello comunitario sono:
1. non specializzazione degli intermediari per tipi di attività svolta (quindi possibilità di svolgere congiuntamente attività di intermediazione creditizia, mobiliare e di servizio finanziario secondo un modello di banca universale)
2. attribuzione delle attività di investimento collettivo in valori mobiliari a titolo di riserva esclusiva, a organizzazioni specializzate
3. regolazione del grado di separatezza tra banca e impresa industriale sia a monte (partecipazioni industriali nel capitale bancario) sia a valle (partecipazioni del capitale bancario nel capitale industriale).
In forza degli accordi comunitari, ogni Stato aderente è tenuto (entro dati termini) a recepire nella legislazione nazionale le direttive comunitarie e a darvi attuazione.  Nell’esercizio del dovere di recepimento-attuazione agli Stati comunitari sono riconosciuti alcuni gradi di discrezionalità che possono essere usati per “adattare” la norma alla situazione nazionale (ordinamento preesistente).
Ovviamente il livello di discrezionalità consentito non può essere utilizzato in modo opportunistico e non deve contrastare il superiore criterio o principio dell’armonizzazione minima, che è la condizione necessaria affinché gli ordinamenti nazionali, per così dire uniformati, possano condividere i principi di “libertà di prestazione di servizio” e di “libertà di stabilimento” di ogni intermediario autorizzato nel territorio comunitario e quindi convivere nel mercato unico dei servizi finanziari.
Tali principi si realizzano mediante il criterio del mutuo riconoscimento, nel senso che (salvo eccezioni) ogni ordinamento deve riconoscere la possibilità di ogni intermediario esterno all’ordinamento stesso (ma comunitario) di operare in esso, in forza dell’autorizzazione dell’ordinamento di appartenenza/provenienza.