La successione degli stati nei trattati

XIII Diritto internazionale -> La formazione delle norme internazionali -> La successione degli Stati nei trattati
Il problema della successione nei trattati si pone quando uno Stato si sostituisce ad un altro nel governo di un territorio. E' o non è vincolato dai trattati stipulati dal suo predecessore e in vigore in quel territorio?
La sostituzione può avvenire per la cause e nei modi più svariati: per effetto di cessione o conquista, sotto la sovranità dello Stato esistente oppure si costituisce uno Stato nuovo e indipendente.
Alla successione degli Stati nei trattati è dedicata una Convenzione di codificazione, predisposta dalla Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite e firmata a Vienna nel 1978.
Un principio pacifico per la dottrina e la prassi in materia di successione, enunciato anche dalla Convenzione, è quello per cui lo Stato che in qualsiasi modo si sostituisce ad un altro nel governo di una comunità territoriale è vincolato dai trattati o dalle clausole di un trattato localizzabile, cioè che riguardano l'uso di determinate parti di territorio, conclusi dal predecessore. In questa categoria rientrano i trattati che istituiscono servitù attive o passive nei confronti degli Stati vicini, la concessione in affitto di parti del territorio, i trattati che prevedono la lebera navigazione dei fiumi e simili.
La successione nei trattati localizzabili incontra un limite che è comune a tutte le altre ipotesi in cui il diritto internazionale ammette la trasmissione dei diritti e degli obblighi pattizi. Tale limite consiste nelle non trasmissibilità degli accordi che abbiano un prevalente carattere politico, che siano cioè strettamente legati al regime vigente prima del cambiamento di sovranità.
Passiamo ora ai trattati non localizzabili, che sono la maggior parte. Per questo tipo di accordi la prassi risulta assai confusa anche perché sempre più spesso la successione nei trattati del predecessore è regolata mediante accordi tra lo Stato subentrante e le altre parti contraenti dei precedenti trattati. La regola fondamentale da assumere come punto di partenza per i trattati non localizzabili è quella della c.d. tabula rasa: lo Stato che subentra nel governo di un territorio non è, in linea di principio, salve eccezioni, vincolato dagli accordi conclusi dal suo predecessore. La prassi depone in tal senso.
La Convenzione distingue la situazione degli Stati sorti dalla decolonizzazione dalla situazione di ogni altro Stato che subentri nel governo di un territorio. Mentre per la prima assume come regola fondamentale quella della tabula rasa, per la seconda sceglie la regola opposta della continuità dei trattati. Un simile trattamento differenziato non trova però corrispondenza nel diritto consuetudinario.
A questo punto possiamo esaminare le singole ipotesi di mutamento di sovranità assumendo come punto di partenza la regola della tabula rasa.
1. Il principio della tabula rasa si applica anzitutto nell'ipotesi del distacco di una parte del territorio di uno Stato. Può darsi che la parte di territorio distaccatasi si aggiunga al territorio di un altro Stato preesistente. In tal caso gli accordi vigenti nello Stato che subisce il distacco cessano di avere vigore con riguardo al territorio distaccatosi e si estendono invece automaticamente gli accordi vigenti nello stato che acquista il territorio.
2. Può darsi invece che sulla parte distaccatasi si formino uno o più Stati nuovi (secessione). Anche in questo caso gli accordi vigenti nello Stato che subisce il distacco cessano di avere vigore con riguardo al territorio che acquista l'indipendenza. La prassi relativa agli Stati sorti dalla decolonizzazione ha suggellato tale tendenza. L'applicazione del principio della tabula rasa agli Stati nuovi formatisi per distacco è integrale per quanto riguarda i trattati bilaterali conclusi dal predecessore e vigenti nel territorio distaccatosi. Tali trattati potranno continuare a vivere solo se rinnovati attraverso un apposito accordo con la controparte. La stessa cosa vale per i trattati multilaterali chiusi, ossia dei trattati che non prevedono la partecipazione, mediante adesione, di Stati diversi da quelli originari: anche in questa ipotesi sarà necessario un nuovo accordo con tutte le controparti. Per i trattati multilaterali aperti, il principio della tabula rasa subisce un temperamento. Lo Stato di nuova formazione può, anziché aderire, procedere alla c.d. notificazione di successione: con tale atto la sua partecipazione retroagisce al momento dell'acquisto dell'indipendenza. In altre parole, mentre l'adesione ha effetto ex nunc, la notificazione di successione ha carattere retroattivo.
3. Affine all'ipotesi della secessione è il caso dello smembramento. Mentre la secessione non implica l'estinzione dello Stato che la subisce, la caratteristica dello smembramento sta proprio nel fatto che uno Stato si estingue e sul suo territorio si formano due o più Stati nuovi. L'unico criterio idoneo a distinguere le due ipotesi è quello della continuità o meno dell'organizzazione di governo preesistente: l'ipotesi dello smembramento è da ammettere quando nessuno degli Stati residui abbia la stessa organizzazione di governo, lo stesso regime. Ai fini della successione nei trattati, lo smembramento deve essere assimilato al distacco. Si applica il principio della tabula rasa, temperato però dalla regola che per i trattati multilaterali aperti prevede la facoltà di procedere ad una notificazione di successione.
4. Oposte in un certo senso al distacco e allo smembramento sono l'incorporazione e la fusione. La prima si ha quando uno Stato, estinguendosi, passa a far parte di un altro Stato; la seconda quando due o più Stati si estinguono tutti e danno vita ad uno Stato nuovo. La distinzione è molto sottile e bisogna pertanto riferirsi all'organizzazione di governo che risulta dall'unificazione. All'incorporazione si applica la regola della mobilità delle frontiere dei trattati. I trattati dello Stato che si estingue cessano di avere vigore, mentre al territorio incorporato si estendono i trattati dello Stato incorporante. Per i trattati dello Stato incorporato vale, ancora una volta, il principio della tabula rasa. Lo stesso principio regola i casi di fusione: lo Stato sorto dalla fusione, sempre che sia effettivamente stato nuovo e che non presenti condizioni di continuità per quanto riguarda l'organizzazione di governo, nasce libero da impegni pattizi.
5. Un'eccezione al principio della tabula rasa sia nell'ipotesi di incorporazione che di fusione, deve ammettersi quando le comunità statali incorporate o fuse, pur estinguendosi come soggetti internazionali, conservino un notevole grado di autonomia nell'ambito dello Stato incorporante o nuovo, quando si instauri un vincolo di tipo federale. In tal caso la prassi si è orientata nel senso della continuità degli accordi.
6. Un problema di successione nei trattati si pone anche nel caso si verifichi un mutamento di governo nell'ambito di una comunità statale, senza che il territorio subisca ampliamenti o diminuzioni. Quando il mutamento avviene per vie extralegali e si instaura un regime radicalmente diverso, si deve ritenere che muti la persona di diritto internazionale (proprio perché lo Stato soggetto di diritto internazionale si identifica con l'apparato di governo). Opera anche qui il principio della tabula rasa o si ha una successione del nuovo Governo nei diritti e negli obblighi del predecessore? La prassi sembra orientata in questo secondo senso, eccezion fatta per i trattati incompatibili con il nuovo regime.
Successione nei debiti contratti mediante accordo internazionale
Il principio generale è quello della tabula rasa salvo i debiti localizzabili. Secondo la prassi più recente (smembramento dell'URSS e della Cecoslovacchia) il debito deve essere equamente ripartito tra gli Stati sorti dallo smembramento e tra questi Stati ed i soggetti creditori.