Analisi dell’Azione amministrativa: l'Amministrazione dinamica

Possiamo ricondurre la nostra prospettiva di Analisi dell’Azione amministrativa in senso lato all'Amministrazione  DINAMICA. È quel modo d’essere della P.A., è quell’attività che vive nel nostro ordinamento  e che specificamente vive dei suoi contatti con i  cittadini(in questo senso si intende l’Aspetto Dinamico).
L’assistente tratterà l’ASPETTO STATICO, Si cercherà di contestualizzare dal punto di vista Organizzativo l’azione amministrativa così dinamicamente intesa.
ASPETTO STATICO             A. ORGANIZZATIVO
Cioè proviamo a capire come provare questo profilo dinamico a riconnetterlo a una certa organizzazione. Cioè l’Amministrazione agisce in una determinata maniera(cioè attraverso i procedimenti amm.vi), ma se un procedimento c’è vuol dire che da qualche parte ci deve essere un inizio, cioè ci deve essere un presupposto organizzativo da cui promana quest’attività procedimentale che si formalizzerà in un provvedimento amministrativo.
La struttura Amministrativa  per eccellenza è quella dello STATO.
Lo Stato è una Amministrazione Disaggregata: lo Stato non si articola in pochi centri di responsabilità (o centri decisionali), ma si articola in tutta una serie di centri amm.vi  (o sotto organizzazioni) dotati di potere decisionale( non decide tutto il Governo centrale,non dipende tutto dai Ministeri!in epoca fascista il tutto era centrato). Ad oggi l’organizzazione amministrativa è Policentrica in centri decisionali dotati di proprie responsabilità decisionali in grado di interfacciarsi autonomamente con in cittadini.
In questo momento la cartina Geopolitica è quella dello Stato ed è la Cartina Fondamentale per eccellenza. Difatti l’organizzazione amministrativa per eccellenza è quella dello Stato, ma si tratta una struttura organizzativa:
DISAGGREGATA cioè l’organizzativa amministrativa dello stato non è un’organizzazione di struttura  che ruota attorno al governo (come potere esecutivo), ma ci sono le Regioni, le Province, i Comuni che peraltro sono ENTI AUTONOMI, NON sono ENTI STATALI, più tutta un’altra SERIE DI ENTI (INPS, INAIL, Rai, o l’Iri”Istituto di Ricostruzione industriale”)che hanno qualcosa di pubblico.
Noi troviamo una qualche organizzazione che in senso generico è un’organizzazione amministrativa Pubblica ossia un ENTE PUBBLICO. Ci rendiamo conto che abbiamo un ventaglio diversificato, difficile da sistemare di enti pubblici che indubbiamente si muovono, a livello di scenario di riferimento, sull’organizzazione dello Stato. Ed è proprio perché si articola in tutti questi centri dotati di autonomia decisionale, quindi dotati di una propria responsabilità.
Pensate Regioni,Province, Comuni: podestà legislativa concorrente piuttosto che podestà legislativa esecutiva alle Regioni.Quindi capite bene che non ci troviamo più nello Stato Fascista dove le decisioni venivano prese  a livello di potere politico centrale ed il resto non era altro che un esecutore. Quindi le restanti strutture democratiche non erano altro che dei meri esecutori. Adesso abbiamo più strutture, più organizzazioni organizzative dislocate nello Stato a livello CENTRALE e a livello PERIFERICO, ognuno dotata di una propria capacità decisionale. Ecco perché si dice una STRUTTURA DISAGGEGATA.
Su questo scenario complesso troviamo una serie di  c.d. ENTI. Il fatto che si parli di un ventaglio così difficile a ricondurlo ad unità ricondurlo trova la testimonianza a ciò che è stato detto prima, a proposito della DISAGGREGAZIONE dello Stato.


Che cos’è un Ente?

Se noi pensiamo all’Ente abbiamo 2 profili attraverso cui possiamo cercare di capire che cos’è.
Lo scenario di riferimento, ossia l’organ. amministrativa per eccellenza. è lo Stato dove operano più entità in qualche maniera pubbliche. Di tutte queste entità che operano sullo scenario dello Stato quale possiamo chiamare ENTE piuttosto che sentire ENTE DI FATTO o ENTE NON RICONOSCIUTO?
Se noi diciamo ENTI(prima ancora di dire Ente Riconosciuto quindi Ente in senso stretto)se tutti noi (persone fisiche) siamo destinatari di Situazioni Giuridiche Soggettive, nonché siamo destinatari di (Diritti e di Obblighi)rapporti giuridici, la quantità e la qualità dei diritti e degli obblighi che abbiamo come persone fisiche, definiscono la nostra posizione nell’ambito dell’ordinamento giuridico, nei confronti della legge, nei confronti dei Provvedim. Amm.vi, sulla base di un contratto.
Nel ns Ordinamento prima di arrivare all’ente ci sono delle persone fisiche. Noi siamo dei “puntini” nella “scacchiera” ( rappresentata dall’ordinam. Giuridico).
ORDINAMENTO GIURIDICO:
In un’OTTICA SOSTANZIALE:è quel complesso di principi, di valori, di leggi scritte, di leggi positive, di leggi non scritte,la giurisprudenza, gli atti scritti dagli avvocati, le lezioni universitarie. Tutto può rientrare nell’ambito dell’ordinamento.
In un’OTTICA FORMALE:è quel complesso che ordina la disciplina.
ENTE:è un’astrazione, è un soggetto giuridico.  Si parla di un’astrazione perché un’ente comprende un’insieme di persone fisiche. Una S.p.A. è un ente, è un complesso di persone fisiche, è un’organizzazione di mezzi strumentali ed umani. Con il termine astrazione noi intendiamo un complesso organizzato di risorse umani e strumentali. La Costit. ci parla della Libertà di Associazione.
Ci sono invece altri casi in cui la legge compie in’astrazione vera e propria dell’ente perché fa finta che tutto questo complesso di persone sia un unico soggetto, un unico puntino, un unico riferimento.
L’Amministrazione vince una Gara d’Appalto dove partecipano una serie di  società (costruttori edili). È chiaro che l’Amministrazione considera la Società, ma in realtà la Società è un’astrazione (poi ci sarà l’amm.re delegato), è un unico riferimento nei confronti dell’ordinamento giuridico.
ENTE :perché pubblico?Perchè l’ente pubblico si distingue da quello privato?
Nell’ordinamento possiamo trovare ENTI PRIVATI così come ENTI PUBBLICI.
Questi operatori del diritto, queste organizzazioni sociali, queste organizzazioni, questi soggetti collettivi che vengono considerati come un unico centro di riferimento è con qualcosa di diverso rispetto ai singoli componenti che lo costituiscono.
Mentre l’associazione ha dimensione personalistica.(es. Assoc. Di Volontariato, Ass. Cuore Amico) è un’insieme di persone .
L’Ente è un centro di riferimento (o Centro di Imputazione) per l’ordinamento. E’ Distinto, autonomo rispetto alle singole persone fisiche.
L’ente è inteso come centro di imputazione rispetto all’ordinamento  perché l’ordinam. Giuridico collega una serie di Situaz. Giuridiche soggettive all’ente e lo fa diversamente dalle persone che lo costituiscono ed è distinta dai singoli componenti. Distinto al punto tale perché:
L’ENTE IN SENSO STRETTO vanta di un’AUTONOMIA PATRIMONIALE PERFETTA. Un SpA ha un patrimonio proprio che è distinto da quello dei singoli soci. Ci rendiamo conto che cmq è tutta un’astrazione, sono tutte figure che adoperiamo per rendere tutto  più facile il compito del legislatore quando deve dire cosa può e non può fare.
Queste organizzazioni che sono riconosciute dalla legge come Enti, la legge attribuisce la Personalità Giuridica.
Quindi un Ente è un soggetto  collettivo dotato di personalità giuridica.
Questa struttura organizzata diventa un’ Ente (una SpA per es. una società di calcio sono enti privati, la Pirelli, la Kinder sono tutti enti). Quando una struttura organizzativa dotata di una propria personalità diventa una  pubblica?
Un ente diventa PUBBLICO  perché persegue dei determinati interessi che vanno ricondotti non ai singoli soci(perché non siamo in una società privata o in un ente privato)ma è organizzata in modo tale da perseguire interessi collettivi.
Il ministero della Giustizia normalmente intende perseguire un determinato interesse che è quello, in senso lato, di garantire la sicurezza dei cittadini, di garantire la giustizia attraverso   le diverse manifestazioni(es. processi) in una situazione di uguaglianza tra i cittadini.
L’ente pubblico persegue degli interessi pubblici ossia persegue interessi che sono ascrivibili all’intera collettività.
Le vicende di questi Enti Pubblici nella storia italiana sono state vicende anche contraddittorie perché c’è stato un periodo in cui proliferavano gli enti pubblici e ci sono stati, invece, altri periodi in cui lo  Stato ha deciso di garantire maggior spazio al privato, (quindi al mercato). C’e stata sempre questa opposizione fra lo Stato e Mercato. Un proliferare di questi enti pubblici economici fa capire che c’è una massiccia presenza dello Stato(quale potere centrale) perché in una economia post-bellica, in un’economia avvilita solo lo Stato poteva assumersi gli elevati oneri e ricostituire l’ossatura economica imprenditoriale.
C’è stata una proliferazione che fa  pensare a un potere centrale politico estremamente pervasivo che regolamenta in maniera incisiva quelle che sono le vicende di diritto economico dei cittadini.
È seguito un periodo (dagli anni’80-‘90)in cui si è lasciato ampio spazio all’autonomia privata. Pensate alle Ferrovie dello Stato che era un’Amministrazione AUTONOMA DELLO STATO eppure svolgeva un sevizio che dal p.d.v. economico faceva pena. Poi dal 1990 in poi le Ferrovie dello Stato sono state PRIVATIZZATE.
Ad un periodo fascita in cui c’era un proliferarsi di enti pubblici via via è andato a scemare la loro presenza. E  maggiormente nel 1972 in cui sono entrate  in funzionamento le Regioni a Statuto ordinario. Per cui tutta una serie di compiti che prima erano affidati a una serie di enti creati ad hoc dallo Stato, vennero ad essere completamente soppressi. In questo senso è anche significativa una pronuncia della Corte Costituzionale del 1990 che annulla perché costituzionalmente illegittima l’articolo 1 della Legge Crispi del 1890. La Legge Crispi in via esclusiva qualificava le opere pie come istituzioni pubbliche  di assistenza e di beneficienza.
A tal proposito la Corte dice “ Ma dove sta scritto che le opere pie debbano essere solo le istituzioni pubbliche a farlo? Chi lo dice? Perché anche le opere di beneficienza debbano essere attribuite anche agli enti pubblici?” .
La Corte fa riferimento all’art.38 Cost, che prevede l’assistenza alle persone si possa svolgere in forma privata e libera. (art 38 Cost. “l’assistenza privata è libera”).
Riassumendo:
Vicende alterne in cui c’è una grande presenza incrementate in epoca fascista
Vicende contraddittorie fra lo stato e il mercato lasciando ampio spazio all’autonomia privata. Quindi una diminuzione degli enti pubblici nella vita dei cittadini.
È importante considerare l’art.118 della Cost. che parla di Sussidiarietà Verticale e Orizzontale il cui concetto di fondo è che lo stato non deve intervenire a priori, ma deve lasciare ampia libertà di intersecazione ai privati ed intervenire quando questi non vi riescano. Quindi la prospettiva rispetto a una CONCEZIONE STATOCENTRICA, si è completamente capovolta. Quindi lo stato non può che essere davvero disaggregato .  Ad oggi lo Stato deve garantire la convivenza della sua PACIFICITA’, ma come dice l’art 118, deve garantire , deve essere in grado provvedere, di fornire determinati servizi anche alle persone.
In questo processo di diminuzione di enti pubblici e quindi di presenza dello Stato nelle vicende del singolo cittadino possiamo prendere ancora atto se pensiamo alle AMM.NI AUTONOME DELLO STATO come le Ferrovie dello Stato(ciò che erano prima).
Fino ad alcuni decenni fa’ quindi lo Stato, non essendo in grado di fornire i servizi di cui la collettività aveva bisogno, crea qualcuno che se ne possa occupare nonché crea una serie di amm.ni (o aziende) autonome che si  incaricano di fornire ai cittadini gli spostamenti su  rete statale a livello centrale
AZIENDE MUNICIPALIZZATE(ora ex az.mun.)se parliamo con riferimento all’Amministrazione centrale (al Ministero, al Governo)anche i Comuni, quali enti periferici, istituivano queste c.d Aziende Municipalizzate(deriv. da Municipio,Comune)che si occupavano di prestare servizio alla collettività. D’altronde non è assolutamente detto che un Comune riesca a svolgere e a garantire tutti i servizi di cui la collettività necessita e laddove non può svolgere direttamente, attraverso l’organizzazione, il personale e i mezzi strumentali di cui dispone, lo fa creando queste c.d. Aziende Municipalizzate.
Abbiamo parlato i Aziende Municipalizzate, di Amm.ni Autonome  dello Stato che non sono altro che Aziende. Difatti l’Azienda è il complesso di beni organizzato finalizzato alla produzione. Quindi parliamo di un qualcosa che rimanda a  un concetto economico finalizzato  alla produttività molto più associabile a un’azienda privata, ma non è detto. Ma se producono beni e servizi per quanto perseguono interessi pubblici tanto le Az. Autonome Municipalizzate, quanto  le Amm.ni Autonome, anche se perseguono finalità di produzione, l’idea che ci siano dei valori economici in ballo, che ci siano dei costi delle materie prime da impiegare all’interno del processo produttivo. Allora non è più sufficiente parlare di ente pubblico, ma dobbiamo aggiungere un ulteriore aggettivo:ENTI PUBBLICI ECONOMICI. Quindi sia le Aziende Municipalizzate che le Amm.ni autonome  sono delle vere e proprie aziende pubbliche, di vere e proprie imprese, di strutture imprenditoriali create dall’ente di riferimento (dai Ministeri così come dai Comuni) per garantire e produrre i beni e servizi di cui le collettività locale e nazionale necessitano. Stiamo parlando  di strutture aziendali, quindi di imprese,nonché di enti organizzati in forma imprenditoriale.
Un’ ente pubblico che dovrebbe perseguire l’interesse generale lo fa conciliando sempre questo con l’interesse economico?
bisogna cmq rispondere in base alle esigenze di bilancio, generando possibilmente dei ricavi piuttosto che andare a perdere. Anche gli enti Pubblici Economici non perdono il loro connotato di PUBBLICITA’ perché pur svolgendo un’attività imprenditoriale che ha caratteri dell’ECONOMICITA’ comunque lo deve fare avendo come riferimento l’INTERESSE COLLETTIVO. Gli eventuali utili vengono integrati perché se vengono distribuiti  gli eventuali dividendi tra i soci perde la finalità, la natura stessa.
Questi “fornitori di servizi alla collettività” sono fornitori che perseguono finalità pubbliche(az.municipalizzate a livello periferico), ma sono cmq enti pubblici economici. Ad un certo punto, per contenere la Spesa Pubblica, si è deciso la PRIVATIZZAZIONE.
FERROVIE DELLO STATO (prima)nascono come AMMINISTRAZIONEAUTONOMA DELLO STATO stiamo parlando di una struttura pubblica che svolge un’attività imprenditoriale. Attività produttiva: cioè produce un servizio (lo spostamento) su strada ferrata.
Dal ’90 in poi tutto questo ventaglio di strutture amm.ve che, pur svolgendo attività d’impresa sono amm.ni pubbliche,vengono privatizzate. Tant’è che le FdS è una SpA ad oggi. Anche qui c’è la problematica di chi detiene le strade e del fatto che anche lì ci sia un monopolio e che si possa pensare che a Trenitalia ci fosse una concorrenza, cioè che ci possa essere un’altra società privata. Montezemolo parlava di questo treno speciale iper tecnologico con cui si entrerà in concorrenza. Ciò non implica che le Fds che è nata in un modo e si è evoluta,sia stata privatizzata, ossia  che un’ operatore  debba svolgere in un regime di Monopolio.
Alcuni di questi enti (sia quelli di carattere ECONOMICO CHE NON ECONOMICO)sono stati trasformati in enti privati, o soggetti collettivi però di carattere privatistico, associazioni, non necessariamente S.p.A. Quindi la trasformazione da un regime pubblicistico di questi enti, ossia facendo traslocare la normativa pubblicistica ad hoc alla normativa civilistica (qlq sia la forma ) si operava in questa maniera e sono stati privatizzati e quindi disciplina applicabile ai soggetti di diritto privato. Altri enti sono stati ancora più incisivamente trasformati in Società per Azioni.
Quindi la Privatizzazione non vuol dire esclusivamente trasformazione in una SpA, vuol dire assoggettamento di quella struttura organizzativa collettiva ad un regime giuridico di natura privatistica, magari di associazioni non riconosciute però sottoposte ad una regolamentazione di stampo privato.
TRASFORMARE un ente da Pubblico a Privato attraverso la conversione di questo ente  in una SpA vuol dire sentirsi al pari di qualunque altra società di diritto privato che nasce e che opera come tale , vuol dire una assimilazione necessaria? Se io do a questo ente una veste di SpA, vuol dire che a gestirla siano soggetti privati, gli operatori del mercato interessato o non è detto ? non è detto perché ci potrebbero essere Partecipazioni, cioè non perché soggetto ad un regime disciplinare differente  non vuol dire che quell’oggetto mi cambi i connotati. In questo senso, infatti si è parlato di una PRIVATIZZAZIONE FORMALE O SOSTANZIALE.
P.FORMALE: (formale vuol dire ‘io prendo un’ oggetto da una scrivania  e lo sposto all’altra scrivania’, nella sostanza l’oggetto non è cambiato, c’è stato formalmente un cambio)perché nella disciplina pubblicistica  la legge ad hoc  disciplinava il funzionamento. Quando si parla di disciplina pubblicistica si intende che ci sono delle leggi che ci dicono “cosa fare e non fare”. Come ad es. il Pubblico impiego ora è privatizzato cioè vuol dire che tra l’ente e PA si poteva stipulare il contratto ed era come se fosse un datore di lavoro privato e quindi il giudice del lavoro; (prima invece c’era il giudice amministrativo).Quindi è vero che c’è stata una forma diversa con una veste è differente, ma l’OGGETTO NON CAMBIA, quindi vuol dire che la gestione spetta sempre allo Stato perché c’è stata evidentemente una PRIVATIZZ. FORMALE. Se lo Stato dismette anche le partecipazione o cmq  mantiene, attraverso una serie di appoggi, un’influenza  dominante, decisiva, è chiaro che quella rimane una PRIVATIZZAZIONE FORMALE.
PRIVATIZZAZIONE SOSTANZIALE: È solo quando si decide di questo cordone tra pubblico e società, cioè tra partecipazioni e pubblico siano queste a livello centrale, delle Regioni, delle province, dei Comuni, sia di altri enti pubblici che detengono delle partecipazioni tali o comunque esercitano un’influenza tale .Laddove questo non avviene c’è anche una  deposizione dell’ente pubblico delle proprie partecipazioni, allora lì abbiamo la c.d. PRIVATIZZAZIONE SOSTANZIALE.


La privatizzazione sostanziale della P.A.

Dagli anni ‘80-’90 nascono tutte come AMM.NI AUTONOME DELLO STATO(Poste Italiane, Ferrovie dello Stato). Questo non fa che creare degli scompensi. Passare da un regime di un certo tipo a un altro in maniera sostanziale, effettiva, come nel caso di dismettere (partecipazioni della SpA) si procede ad una certa organizzazione necessaria e ad un certo punto si istituiscono le c.d. AGENZIE.
(soprattutto con la Legge di Riordino del 96)
Le AGENZIE sono  dotate di una elevatissima competenza tecnica , il loro carattere peculiare è questa ELEVATA SPECIALIZZAZIONE . Quindi sono delle strutture professionali di esperti e la loro funzione è quella di mettere in rete le diverse amm.ni, i diversi enti pubblici sia a livello centrale che a livello periferico. Nel momento in cui si procede a questo incisivo intervento di privatizzazione in cui  un’esigenza di riorganizzazione della struttura organizzativa. È quell’intermediazione che parte dai Ministeri legge delega 59 del 1997 sulla riorganizzazione dei ministeri, la quale dice “tali agenzie dotate di elevata professionalità e capacità tecniche, hanno la funzione di prestare assistenza ai diversi  enti pubblici, sia a livello centrale e periferico, di creare uno scambio continuo di informazioni CENTRO-PERIFERIA, suggerire ai ministeri così come alle Amm.ni periferiche (reg, prov, comuni),ove vengano richieste da questi enti, quali siano le strategie operative più convenienti proprio perché  in elevati ambiti queste strategie avendo queste agenzie una elevata specializzazione, professionalità e capacità tecnica sono anche in grado di consigliare qual è la migliore strategia operativa.Scambio informativo significa creare delle connessioni, attività, rispetto alle amm.ni ,più efficiente rispetto alle esigenze dei cittadini.
Queste AGENZIE sono sottoposte al potere di vigilanza del Ministro di riferimento. Pensate all’Agenzia delle entrate, l’A. per la Protezione ambientale, l’A.del territorio, l’A.delle dogane, A. per l’Attività industriale, l’a. del Demanio, l’A. delle Entrate. Sono strutture amministrative, sono amministrazioni che si distinguono per competenza tecnica e soprattutto, nell’ottica di migliorare nell’ambito dell’organizzazione fra centro e periferia. A rendere più efficiente l’azione amministrativa di questi enti sono Agenzie dotate non solo di professionalità e capacità tecnica, ma anche di grande versatilità, cioè hanno la capacità di interfacciarsi con più amm.ni tanto a livello centrale che periferico. Inoltre le AGENZIE hanno un altro aspetto: cioè sono  che non hanno potere autoritativo, cioè non vincolano l’ente che chiede informazioni ma suggeriscono. Quindi vi rendete conto che è più facile ottenere risultati suggerendo piuttosto che persuadendo o costringendo.
Queste Agenzie rientrano in questo PROGETTO DI RIORDINO, DI RIORGANIZZAZIONE DELLE STRUTTURE AMM.VE che operano sul territorio dello Stato a partire dal livello Primario, cioè dai Ministeri e questa legge delega per il riordino prevede che i Ministeri si strutturino in dipartimenti come impostazione maggioritaria o direzioni generali .(è chiaro che ci sarà il direttore generale)
I ministeri devono articolarsi
Dipartimenti
Direzione generale
Questo in un tentativo di Riorganizzazione dell’organizzazione amministrativa dello Stato a partire dai Ministeri e che sono previsti tra gli altri queste Agenzie per facilitare il compito di tutte le Amm.ni.
Perché siamo arrivati ai ministeri? Perchè tra questi ENTI PUBBLICI E NON P. ci sono delle strutture particolari, ibride per certi versi come i ministeri.
MINISTERI Sono strutture amm.ve di livello primario e sono il Ministero  della Giustizia,dell’Istruzione, il Ministero del lavoro(l’ispettorato del lavoro dipende dal Ministero del Lavoro)e le sue articolazioni territoriali dipendono sempre da quella centrale, dalla Casa Madre. La casa Madre è il ministero competente in materia.
ENTI PUBBLICI  e gli ENTI PUBBLICI ECONOMICI sono in quanto tali riconosciuti dalla legge primaria (legge ordinaria dello stato nonché la legge 59 del 1997 (non occorre saperlo) prevedeva espressamente che solo la legge fosse in grado di attribuire la personalità giuridica, cioè a dire”tu sei un ente pubblico”. In realtà sia nel 1975 che anche prima, soltanto la legge ordinaria dello Stato  ma anche l’ente cui la legge dava delle possibilità, ma anche in senso sostanziale si dice non è soltanto un ente di fatto, ma un ente in senso stretto, quindi un’ente  vero e proprio. Ci sono altri Enti pubblici che non hanno bisogno di questo riconoscimento legislativo.


Regioni, Province, Comuni, città Metropolitane

Sono enti in quanto tale sulla base di una legge che di “Tu sei un ente, devi comportanti in questa maniera, devi funzionare in questa maniera, questo è il tuo obiettivo”. A voi risulta che c’è una legge che disciplina i Comuni?C’è la Costituzione che al l’art. 114 parla di enti Autonomi (R-P-C-c.m.). questi sono enti pubblici vanno tenuti distinti da tutto ciò di cui prima ci siamo soffermati.
Se pensiamo alle Regioni seguono la Riforma del TITOLO V del 2001, sono dotati in maniera più ampia di una podestà legislativa ed esclusiva che in numerose materie è rilevante. Pensate alla tutela ambientale. Quindi questi ENTI PUBBLICI(R-P-C-c.m.)vanno tenuti distinti dagli atri enti pubblici. Sono enti pubblici i che noi chiamiamo ENTI PUBBLICI AUTONOMI,non perché ce lo dice la legge, ma è la Costituzione che ce lo dice. Autonomia non vuol dire indipendenti,  vuol dire che hanno una propria autonomia gestionale, ma l’indirizzo politico è sempre quello centrale ;per cui AUTONOMIA è un concetto relazionale, INDIPENDENTE invece no. Infatti le Autorità amm.ve  indipendenti  sono tali perché di fronte al potere politico non hanno nessun obbligo. Quindi in questo caso ancor di più la specialità in quanto è la Costituzione a dire come si articola la Repubblica. Quindi sono enti previsti dalla Costituzione. E sono ENTI AUTONOMI caratterizzati da un ulteriore profilo, hanno una loro autonomia che col tempo è stata del tutto incrementata a seguito della riforma del 2001, la riforma del titolo V, art. 117, importante è il principio di sussidiarietà verticale e orizzontale. Sono enti autonomi ed ENTI TERRITORIALI perché fino ad esso abbiamo parlato di più o meno incardinati nella struttura organizzativa dello Stato. Avete sentito parlare di enti parastatali cioè di enti che sono pubblici ma che seguono una disciplina particolare perché sono pubblici ma (l’INPS, l’INAIL) sono una via di mezzo. Sono assoggettati alla disciplina civilistica però perseguono degli interessi pubblici. Quindi sono Enti aut. Sono Territoriali perché sono espressione di determinate collettività perché si tratta di collettività determinate territorialmente, ossia del relativo territorio di riferimento.
Art. 19. Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume.
Art. 38 Cost..Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale.I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale.Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.L'assistenza privata è libera.
Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.
Art. 117 [23]La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europeab) immigrazione;c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;n) norme generali sull'istruzione; o) previdenza sociale;p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitaneq) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.
Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

 
La legge Crispi del 1890

Dopo un trentennio circa di studi o modificazioni parziali con la legge Crispi, la n. 6972 del 17 luglio 1890 su "Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza'', introduce importanti innovazioni. Esse consistono nella definizione precisa dell'intervento dello Stato nel merito stesso dell'attività assistenziale e non più nel solo controllo della parte patrimoniale ed amministrativa, in più per la prima volta la beneficenza viene concepita come una risposta ai bisogni di carattere concreto e non come uno strumento per la redenzione dei poveri. La legge trasforma le Opere pie (Enti che hanno finalità del tutto diverse: ospedali, asili, istituti, orfanotrofi, ecc.) in Istituti di beneficenza (Ipab) regolate nella formazione, nel funzionamento e nell'estinzione dalla legge medesima. Istituisce inoltre gli Enti di Carità e Assisistenza (ECA). Essa prevede, quali Istituti di beneficenza, le opere Pie ed ogni altro Ente che abbia il fine di assistere i poveri in stato di indigenza, di malessere e di infermità e di procurare l'educazione e l'istruzione ai bisognosi. Il carattere pubblico delle Ipab viene chiaramente ribadito dall'articolo 78: "Le istituzioni esercitano la beneficenza verso coloro che vi hanno titolo, senza distinzione di culto religioso o di opinione pubblica''. In conseguenza di ciò più della metà delle Opere pie viene soppressa e il loro patrimonio devoluto ad altre forme di assistenza, in particolare verso quelle relative all'infanzia abbandonata, all'istruzione ed alla preparazione professionale. Il patrimonio delle Opere pie è sottratto alla chiesa e ne viene riordinata l'amministrazione in modo da assicurarne la gestione "laica''. Ovviamente la chiesa cattolica reagisce violentemente a questo tipo di legge ed ha sempre operato e fino a oggi per riconquistare nel nostro Paese una piena autonomia dallo Stato italiano e il suo primato di intervento nel campo dell'assistenza come in altri settori sociali.
Soprattutto grazie alla spinta delle prime lotte operaie organizzate, nel 1904 viene approvata la legge Giolitti che si presenta come una integrazione ed un'ulteriore sistemazione della precedente legge Crispi che pur introducendo controlli pubblici aveva lasciato inalterato il "carattere privato'' della gestione degli istituti di beneficenza e soprattutto non aveva predisposto alcuno strumento diretto di intervento dello Stato nel campo dell'assistenza. La legge Giolitti in realtà, con l'istituzione di una commissione provinciale che ha il compito di coordinare l'assistenza nella provincia e di un Consiglio superiore che deve studiare i problemi nazionali, è molto di più di una semplice integrazione, ed esprime una precisa consapevolezza tecnica completamente assente nelle leggi precedenti. I concetti che vengono introdotti sono: 1. La beneficenza viene vista finalmente come un aspetto della complessa situazione sociale; 2. Il diritto del povero ad essere assistito è indiscutibile, e lo è pertanto il dovere della società a sopperirlo; 3. L'assistenza privata non deve essere solo controllata, ma soprattutto coordinata ed integrata dall'assistenza pubblica.