II
Lo studio operato si � incentrato su alcuni aspetti specifici. La Commissione ha
giustamente ritenuto che l�Unione si debba impegnare per maggiore partecipazione e
apertura; scopo principale � quello di riavvicinare i cittadini alle istituzioni europee,
con il tempo distaccatisi dal �sogno dell�Europa unita� dovuta alla poca chiarezza
delle politiche dell�Unione e sempre meno presenti al momento delle elezioni del
Parlamento europeo. Per questo l�Unione dovr� operare ogni sforzo per un
miglioramento delle politiche, delle normative e loro diffusione e cercare una nuova
e pi� chiara ridefinizione delle politiche e delle istituzioni. Nel Libro bianco sulla
governance si discute giustamente anche sul contributo dell�Unione alla governance
mondiale, per rendere pi� forte la posizione dell�Europa, incentrata sul rispetto dei
diritti umani e dell�ambiente, per la risoluzione dei problemi che investono il
pianeta.
Il Capitolo III sulla Dichiarazione di Laeken, del 15 dicembre 2002, � di
introduzione al capitolo successivo sulla Convenzione europea. Ho soprattutto
cercato di evidenziare le domande a cui la Convenzione ha dovuto dare una risposta
per formulare un progetto di Costituzione europea; per questo una dichiarazione
davvero rilevante per il futuro del processo di integrazione europea che ha aperto la
nuova fase costituzionale europea.
La stesura del Capitolo IV � collegata ai lavori della Convenzione europea,
incaricata di preparare la prossima Conferenza intergovernativa per la revisione dei
Trattai su cui si fonda l�Unione europea cui dovr� presentare un progetto di
III
Costituzione europea. La validit� e l�efficacia di questo progetto sar� discusso sia
durante la Conferenza intergovernativa, sia all�interno degli Stati, chiamati
all�eventuale ratifica della Costituzione entro dicembre 2004. Il mio lavoro si �
incentrato sulle relazioni dei 10 Gruppi di lavoro sui vari temi principali da
introdurre nella Costituzione e sull�analisi del progetto, non ancora quello ufficiale,
che la Convenzione sta man mano redigendo. Nell�ultimo paragrafo ho voluto
effettuare uno studio sul progetto finale presentato dalla Convenzione dei giovani,
che, anche se privo di qualsiasi valore giuridico, servir� come spunto per i lavori
della Convenzione europea; infatti � stato deciso di creare un forum di discussione
tra le organizzazioni nazionali e internazionali con interessi europei per rendere pi�
chiare le esigenze e i desideri dei cittadini europei.
Ho dedicato il quinto e ultimo capitolo all�allargamento dell�Unione europea,
sempre pi� vicino e concreto. Infatti, durante il vertice di Atene del 16 aprile 2003
l�Europa ha firmato i trattati di adesione dei dieci nuovi Stati membri dell�Unione
europea (Cipro, Lettonia, Lituania, Estonia, Repubblica Ceca, Ungheria, Malta,
Slovacchia, Slovenia, Polonia). Il lavoro ha lo scopo di analizzare le fasi storiche che
hanno portato all�Unione europea, con sempre pi� Stati membri, e ai progressi fatti e
da fare dai paesi candidati verso la conformit� con i criteri di adesione.
Il futuro dell�Europa, in questo momento della storia, � molto incerto ma con
prospettive positive raggiungibili. La futura e possibile Costituzione europea e
l�allargamento a 10 nuovi Stati portano con loro molti problemi da risolvere, come,
del resto, tutte le fasi di cambiamento; ma gli sforzi che l�Unione riuscir� ad
IV
operare, con l�aiuto fondamentale e dovuto di tutti gli Stati membri, potranno portare
enormi benefici e grandi opportunit� all�Europa, attore sempre pi� influente sia dal
punto di vista economico che da quello politico e sociale sulla scena mondiale.
Gli ostacoli principali da superare saranno riavvicinare i cittadini europei
all�Unione, ma soprattutto cercare di eliminare alcune posizioni degli Stati membri
in ambito di politiche fondamentali per il futuro dell�Unione, come la politica estera
e di sicurezza comune.
L�obiettivo principale dovr� essere rendere l�Unione europea una protagonista
politica forte e compatta della storia mondiale, oltre a potenza economica, ruolo
assunto ormai da anni.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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CAPITOLO I
LA COSTITUZIONE EUROPEA: DIBATTITO E PROPOSTE.
La Convenzione europea ha il compito di esaminare le questioni essenziali che il
futuro sviluppo dell�Unione europea comporta e di ricercare le diverse possibili
soluzioni; rediger� un documento finale che potr� comprendere opzioni diverse,
precisando il sostegno sul quale ciascuna di esse pu� contare, o raccomandazioni in
caso di consenso.
Il documento finale, peraltro unitamente al risultato dei dibattiti nazionali sul futuro
dell�Unione, costituir� il punto di partenza per i lavori della Conferenza
intergovernativa che prender� le decisioni finali. Per un verso, dunque, si tratta di un
compito pi� preliminare rispetto a quello di redigere un testo potenzialmente
normativo; per un altro verso � un compito assai pi� vasto e complesso investendo
tutti i maggiori profili della struttura costituzionale dell�Unione e richiedendo scelte
assai pi� impegnative.
Vi � anzitutto l�esigenza di semplificare il sistema risultante dalla sedimentazione dei
numerosi trattati che si sono succeduti nel tempo.
In una democrazia moderna, un testo pu� essere qualificato come costituzionale
laddove definisca gli elementi essenziali che presiedono all�ordinamento autonomo di
una determinata entit� politica:
- il fondamento giuridico dell�entit� in questione;
- il rispetto dei diritti al suo interno, stabilendone la chiara identit� politica.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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� inoltre essenziale che questa entit� sia percepita e riconosciuta dai cittadini come
pienamente legittima e democratica.
Alcuni aspetti fondamentali non sono incardinati direttamente e precisamente
nei trattati istitutivi. Essi sono riconosciuti nel sistema dell�Unione soltanto in virt�
del rinvio ai principi iscritti negli ordinamenti degli Stati membri, il che fa percepire
l�Unione come un�entit� alquanto distante; ad esempio:
- la questione della legittimit� del Consiglio e della Commissione in relazione al
fatto che la loro composizione riflette in maniera soltanto indiretta la sovranit�
popolare;
- la questione della protezione dei diritti fondamentali giuridicamente garantita
soltanto su base giurisprudenziale.
Infatti, la dichiarazione di Laeken del 15 dicembre 2001 ha indicato le �questioni
essenziali� dell�Unione:
- la ripartizione di competenze tra Unione europea e Stati membri;
- gli strumenti giuridici usati dall�Unione;
- il numero, la struttura e il modo di formazione e funzionamento degli organi
comunitari;
- il riordino dei trattati istitutivi.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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Di una formale �carta costituzionale� ne parlavano gi� i padri fondatori
dell�europeismo; del resto � stata oggetto del referendum di indirizzo svoltosi in Italia
nel 1989, di un progetto formulato dal Parlamento europeo nel 1994 ed � stata
invocata in un appello �Pour une Costitution europ�enne�
1
, firmato da un gruppo di
prestigiosi intellettuali europei, fra cui diversi costituzionalisti (per l�Italia Leopoldo
Elia).
Il dibattito sulla costituzione europea � ancora un argomento essenziale nelle
discussioni tra studiosi e politici riguardanti il futuro dell�Unione.
1. Una Costituzione per l�Unione.
Il dibattito sulla Costituzione europea tra studiosi e politici europei � diventato di
fondamentale importanza, soprattutto nei lavori della Convenzione europea che ha il
compito di redigere una carta costituzionale da presentare alla Conferenza
intergovernativa nel 2004.
Il dibattito � acceso in modo particolare tra chi considera i Trattati che si sono seguiti
per la creazione dell�Unione come una costituzione �tacita� e chi, invece, vede
nell�evoluzione storica e giuridica dell�UE semplicemente il rafforzamento di una
unione giuridica organica tra Stati.
1. Pubblicato su Le Monde del 5 maggio 1998.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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I Trattati europei sono ancora una fonte patrizia espressione della sovranit� degli
Stati, ovvero hanno assunto, assieme ad altre fonti europee, le caratteristiche proprie
delle fonti costituzionalistiche?
La Convenzione di Vienna del 1969, che ha codificato il diritto dei trattati e
l�interpretazione delle costituzioni, afferma nell�art. 31 che i trattati devono essere
interpretati alla luce dell�oggetto e dello scopo del trattato stesso fissati dai contraenti.
Per la dottrina a favore dell�esistenza di una �costituzione europea�, l�individuazione
dei poteri impliciti delle Comunit� non pu� essere frutto di criteri interpretativi pi�
elastici n� frutto dell�applicazione estensiva dell�art. 235 del Trattato, ma rappresenta
l�espandersi della logica unificante propria delle costituzioni.
La Corte di Giustizia del Lussemburgo ha in talune sentenze e pareri affermato
l�esistenza di una costituzione comunitaria, da essa intesa dapprima come
�documento� o �carta costituzionale di base� o �carta costituzionale di una comunit�
di diritto� e poi pi� precisamente identificata con i Trattati fondativi, posti al centro di
un processo evolutivo culminato nell�Unione europea.
Gi� nella sentenza �Costa c. ENEL� del 1964 i giudici europei hanno iniziato a
contestare che i Trattati istitutivi delle Comunit� si limitassero a creare degli obblighi
reciprochi tra Stati contraenti, sostenendo invece la loro diversa natura rispetto ai
comuni Trattati internazionali.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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Nella sentenza �Parti ecologiste Les Verts c. Parlamento europeo� dell�aprile 1984 la
Corte afferma che � la Comunit� economica europea � una comunit� di diritto nel
senso che n� gli Stati che ne fanno parte, n� le sue istituzioni sono sottratti al
controllo della conformit� dei loro atti dalla carta costituzionale di base costituita dal
Trattato.
Nel parere 1\91 del dicembre 1991 l�affermazione a favore dell�esistenza di una
costituzione europea � ancora pi� evidente: � il Trattato CEE, bench� sia stato
costituito in forma d�accordo internazionale, costituisce la Carta costituzionale di una
comunit� di diritto (�); i Trattati comunitari hanno instaurato un ordinamento
giuridico di nuovo genere, a favore del quale gli Stati hanno rinunciato, in settori
sempre pi� ampi, ai loro poteri sovrani e che riconosce come soggetti non soltanto gli
Stati membri ma anche i loro cittadini�.
Analoghe le ragioni che inducono una parte della dottrina italiana e straniera alle
medesime conclusioni della Corte di Giustizia e che si basano su :
- tendenza all�espansione dei compiti delle Comunit�;
- soggettivit� internazionale di tale organizzazione;
- presenza di un�organizzazione politica che riesce a fare prevalere il proprio
diritto nei confronti degli Stati e direttamente nei confronti dei cittadini;
- formazione di funzionari �custodi� di interessi comunitari;
- progressiva delineazione, da parte della Corte, di una vera �carta dei diritti�.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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L�argomento pi� importante a favore della tesi che individua una costituzione
dell�Unione � offerto dalla decisa possibilit� del diritto europeo di piegare il diritto
degli Stati. Un regolamento comunitario penetra direttamente nella sfera di ciascun
ordinamento nazionale ed � ormai attrezzato a resistere all�attacco delle leggi
ordinarie.
Si tratta di principi non espressamente previsti dai Trattati di Roma ma sanciti dalla
Corte di Giustizia: dal 1962, per l�ingresso diretto dei regolamenti (sentenza Van
Gend c. Amministrazione delle finanze olandesi); dal 1964, per l�applicazione
prioritaria rispetto al diritto interno (sentenza Costa c. ENEL); dal 1991, per il
risarcimento dei danni da parte degli Stati per la violazione del diritto comunitario
(sentenza Francovich).
Un�altra parte della dottrina non accetta la teoria della presenza di una Costituzione
europea.
Nessuna assemblea costituente, quale sovranit� spettante ai cittadini dell�Unione, ha
mai posto in essere una carta costituzionale. Ci� che differenzia i Trattati comunitari
da una costituzione europea � proprio il soggetto ovvero il fondamento di
legittimazione: manca una comunit� politica espressiva di determinanti fini ed
interessi generali, la cui tutela sia stabilmente affidata ad un ente ad essi comune.
Secondo Dieter Grimm, ex giudice del Bundsverfassungsgericht tedesco, �senza
popolo non c�� Costituzione; ci� che differenzia i trattati da una costituzione � il
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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soggetto di imputazione ovvero il fondamento di legittimazione. In Europa la
decisione fondamentale non � stata presa n� da una collettivit� europea n� da un
popolo europeo; la decisione � stata, al contrario, adottata dagli Stati membri e solo
da questi pu� essere nuovamente modificata. In questo modo non si � in presenza di
un atto di auto-costituzione ma di un atto di etero-costituzione: non � l�Europa che si
� data un ordinamento giuridico, ma sono stati gli Stati membri ad aver dato
all�Europa un ordinamento giuridico�
2
.
L�idea di costituzione non sembra applicabile alle istituzioni e al fenomeno
dell�integrazione europea, in quanto difetta in tale struttura la qualit� della
Kompetenz-Kompetenz, cio� la capacit� di fondare e attribuire competenze.
Al riguardo, i Trattati si limitano a formulare nell�art. 2 TUE dichiarazioni di intenti
politici in ordine agli obiettivi comunitari, assegnando agli organi della Comunit� e
agli Stati membri le competenze di tipo procedurale, che risultano funzionali rispetto
al conseguimento di tali obiettivi.
N�, accanto al potere costituente, � dato constatare la presenza di un potere di
revisione, cio� di un organo rappresentativo che potrebbe modificare tale carta
costituzionale.
Al contrario, l�art. 4 comma 1 TUE, riservando al Consiglio europeo il compito di
2. In �L�Unione costituzionale nella prospettiva della Conferenza intergovernativa del 2000� di Ingolf
Pernice
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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stabilire �gli orientamenti politici generali�, identifica la sede intergovernativa dove,
all�unanimit� e secondo il metodo diplomatico, vengono assunte le decisioni di
indirizzo costituzionale.
Il �deficit democratico� dell�Unione non sarebbe compatibile con il moderno
costituzionalismo; proprio perch� permane tale deficit democratico delle istituzioni
europee, sarebbe impossibile rinvenire all�interno dell�Unione un soggetto cui possa
imputarsi una riforma della supposta costituzione europea
3
.
Non pu� aversi una costituzione europea perch� l�Unione non � sovrana; una
costituzione presuppone un soggetto autonomo, mentre la cessione di sovranit� da
parte dei singoli Stati � reversibile, revocabile dagli Stati membri.
La reversibilit� della scelta europea � data per presupposta da una parte della
letteratura ed � alla base degli ordinamenti delle Corti costituzionali: partendo dal
limite all�ingresso delle fonti comunitarie, rappresentato dai principi fondamentali
della Costituzione italiana
4
, si � affermato che la Corte costituzionale potrebbe
dichiarare incostituzionale la stessa legge che ha reso esecutivi i Trattati di Roma.
3. Secondo Augusto Barbera in �Esiste una costituzione europea?�, l�argomento del deficit democratico non
� convincente perch�, se non vi � dubbio sullo stretto collegamento tra principi democratici e
costituzionalismo democratico liberale, possiamo concludere al massimo che non siamo in presenza di una
costituzione pienamente ispirata ai classici principi democratici ma non possiamo dire che non siamo di
fronte ad una costituzione.
4. Ribadita con le sentenze 232 del 1989 e 168 del 1991.
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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Un�altra parte della letteratura afferma che il processo di unificazione europea ha
creato un sistema politico integrato a pi� livelli, che pone espressamente l�esigenza di
una regolamentazione giuridica: l�Europa comune si autorappresenta come una
�Comunit� di diritto�. Si � in presenza di un sistema politico a pi� livelli quando due
o pi� istituzioni sovrane, con i loro poteri giuridicamente disciplinati nella
organizzazione e nelle procedure, sono ordinati l�uno sull�altro, interagendo
reciprocamente.
L�Unione europea, insieme agli Stati membri, ha un sistema politico a pi� livelli: sul
livello europeo vengono prese decisioni vincolanti, attraverso organi istituzionalizzati
e secondo procedure giuridicamente definite, sono progettate e perseguite
determinate politiche, si forma la maggioranza attraverso negoziati e scambi in senso
politico.
Questa teoria qualifica la situazione costituzionale relativa all�integrazione europea
come �unione di costituzioni� su molteplici livelli, cio� denota il parallelismo tra
costituzioni e sistemi politici; si deve parlare di unione di costituzioni nella quale
costituzioni poste su livelli diversi stanno in relazione reciproca le une con le altre:
�multi-level costitutionalism�.
L�esistenza di molteplici livelli e molteplici costituzioni, che reclamano
simultaneamente e reciprocamente validit�, fa sorgere problemi di compatibilit�. La
situazione particolare di una unione di costituzioni non pu� risolvere i problemi di
compatibilit� esclusivamente con il modello gerarchico ( lex superior derogat legi
Capitolo I � La Costituzione europea: dibattito e proposte.
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inferiori) ma si opera gi� con il �primato del diritto europeo� che non deve essere
inteso come regola di collisione secondo la quale ogni norma di livello pi� elevato �
nulla; piuttosto al diritto europeo spetta solo un rango di applicazione. In caso reale di
collisione si impone il diritto europeo, ma per il resto il diritto del livello pi� basso �
conservato, specificamente per l�utilizzo su questo livello pi� basso.
Il carattere a pi� livelli esige che ogni livello sia regolato tenendo conto dell�altro;
questo riguarda le norme costituzionali, le istituzioni, ma anche gli attori (partiti
politici, associazioni, opinione pubblica) e i procedimenti del processo politico che
non sono istituzionalizzati dalla costituzione.
2. Ripartizione di competenze tra Unione europea e Stati membri.
Molti studiosi ritengono che sia giunto il momento di procedere all�aggiornamento
della ripartizione delle competenze tra l�Unione e gli Stati membri, basata sui principi
della sussidiariet� e della proporzionalit�, per tener conto degli insegnamenti della
storia comunitaria, del parere dei paesi candidati e delle aspettative dei cittadini.
Il miglioramento delle ripartizioni delle competenze pu� divenire uno strumento per
ottenere una pi� chiara attribuzione delle responsabilit� politiche e un rafforzamento
della democrazia in Europa.
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