Asimmetria e flessibilità nel sistema regionale spagnolo

 regionale (in grande ritardo rispetto ai paesi europei) di 
popolazioni la cui storia era stata vissuta per secoli in 
condizioni di problematiche peculiarità sociali, culturali ed 
etniche. 
Per il rispetto della differenza tra le molte realtà 
territoriali, i costituenti del 1978 anziché definire con volontà 
imperativa tutti i termini delle Regioni da istituire, attraverso 
il principio cosiddetto "dispositivo" lasciarono che si 
sviluppasse con gradualità mirata, prima le Regioni più 
urgenti sul piano storico, poi lentamente le altre. Un quadro 
dinamico, asimmetrico, transitorio di istituzioni regionali 
autonome che, per la varietà di aspettative sempre in 
fermento, non solo si sono ritrovate in competizione tra loro, 
ma hanno anche orientato il Governo centrale e le prevalenti 
forze politiche a porre un freno alla variabilità di richieste 
autonomistiche e rendere alquanto più omogeneo l'assetto 
territoriale soprattutto nelle competenze da assumere da 
parte delle Regioni. 
 Questo studio si è posto l'obiettivo di analizzare, nella 
parte centrale, il concetto o valore del "principio dispositivo" 
e dell'asimmetria creatasi conseguentemente nel variegato 
quadro delle Comunidades Autònomas. 
L'asimmetria del quadro generale delle Regioni spagnolo 
fa emergere differenziazioni innumerevoli, sia normative che 
competenziali, e dà luogo a diseguaglianze materiali tra i 
cittadini, ma è anche sintomo di libertà di scelta, dinamismo 
ed autonomia politica di rilevante valore. Se, insieme a tutto 
ciò verranno rispettati doveri e diritti costituzionali e se il 
senso di cooperazione si identifica con il senso della 
competizione, la Spagna sarà anch'essa parte vitale, 
integrante e produttiva dell'Europa. 
 CAPITOLO 1 
 
DAL REGIONALISMO DEL XIX SECOLO AL DIRITTO 
ALLA AUTONOMIA DELLE “NAZIONALITÀ” E DELLE 
“REGIONI” SANCITO DALLA COSTITUZIONE DEL 1978 
 
1.1 - PROBLEMA REGIONALE NELLA STORIA SPAGNOLA 
DAL XIX SECOLO AL REGIME FRANCHISTA. 
 
Fin dal XIX secolo la storia dello Stato spagnolo e della 
sua amministrazione è stata caratterizzata da un ricorrente e 
duraturo accentramento, i municipi e le provincie sono state 
sempre legati al governo centrale da un rapporto di rigida 
subordinazione
1
. Le strutture amministrative e politiche 
dell’ancièn règime, anche dopo la costituzione di Cadice del 
1812, non godevano di alcuna effettiva autonomia e, la 
provincia non era altro che pura circoscrizione 
dell’amministrazione statale al servizio del potere di Madrid
2
. 
                                                           
1
 R CARR, Storia della Spagna, 1808-1939, Firenze, 1978. 
2
 E. GARCIA DE ENTERRA, La Provincia en el regimen local espanol, in Problemas actuales del 
regimen local, Sevilla, 1958, spec., pp. 11 e ss.. 
 Infatti gli innumerevoli progetti di riforma esposti a livello 
politico per tutto il secolo XIX provenivano sempre da 
iniziative del governo centrale e quasi mai dagli organismi 
locali.  
Solo il progetto di costituzione della prima Repubblica 
del 1873 fu prodotto e sostenuto da forze democratiche  molto 
ampie e varie fautrici di un federalismo che ebbe un ruolo 
importante nella evoluzione del pensiero politico spagnolo
3-4
. 
Dall’inizio del 1900 le richieste dal basso di un 
decentramento amministrativo e più espressamente di 
un’autonomia della Regione, intesa come aggregazione 
spontanea di provincie e comuni, furono ricorrenti e 
significative di una vera reazione nei confronti del 
centralismo. 
Ma è solo con la costituzione della seconda repubblica 
spagnola (09/12/1931) che il regionalismo si affermò in modo 
estremamente innovativo tanto da influenzare nel dibattito i 
                                                           
3
 E. TRUJILLO, El federalismo espanol, Madrid, 1967, pagg. 67-69. 
4
 C.A.M. HENNESSY, La Republica federal en Espana, Madrid, 1966, pag. 23. 
 costituzionalisti italiani ed europei
5
 . 
Riconoscendo nel preambolo della costituzione del 1931 
che “in alcune regioni spagnole ci sono molti aneliti di 
personalità autonoma e che sarebbe una scempiaggine 
politica non tenerne conto”, i progettisti della nuova 
costituzione vollero battere una strada nuova con l’idea di 
uno “Stato integrale” superando sia lo Stato federale sia lo 
stato unitario, prefigurando la coesistenza di regioni 
autonome e di regioni strettamente dipendenti dal potere 
centrale senza imporre uniformità nel rapporto tra Stato e 
Regioni
6
.  
Con l’art. 1 della costituzione del 1931, la Repubblica 
spagnola si costituì come “Stato integrale” compatibile con 
l’autonomia dei municipi associati in Provincia e delle 
Regioni. L’art. 11 sosteneva che: “se una o più province 
limitrofe delibereranno di organizzarsi in regione autonoma 
per formare un nucleo politico-amministrativo entro lo Stato 
                                                           
5
 E. ROTELLI, L’avvento della regione in Italia, Milano 1967 pag. 243 ss, Il Rotelli si rifece alle 
opere di G. Ambrosini che trattavano appunto dello Stato regionale in riferimento alla 
costituzione spagnola del 1931. 
6
 L. JIMENEZ DE ASUA, Constitucion de la Republica espanola, Madrid, 1932, pag. 61. 
 spagnolo, presenteranno il loro statuto” con evidente 
carattere di pura possibilità ed eventualità.  
Lo statuto doveva essere: 
a) proposto dalla maggioranza dei consigli comunali della 
Regione; 
b) accettato dai 2/3 degli elettori; 
c) approvato dalle “Cortes” (parlamento spagnolo). 
Se lo statuto avesse presentato qualche contrasto con le 
norme della Costituzione, le “Cortes” avrebbero potuto 
agevolmente respingerlo.  
Il procedimento per la formazione e la perfezione dello 
statuto delle Regioni era indubbiamente complesso e la 
dottrina espresse opinioni diverse, divise tra chi riconosceva 
agli statuti carattere di legge costituzionale dello Stato e chi li 
considerava “leggi speciali”, sia della Repubblica, sia delle 
Regioni, non collocabili né tra le leggi organiche, né tra quelle 
costituzionali
7
. 
                                                           
7
 A. CARENA, Tendenze federali e decentramento politico nella costituzione della Repubblica 
spagnola, Milano, 1936, pp. 198-199. 
 Relativamente alle competenze, secondo l’art. 14 allo 
Stato erano attribuite materie come: la cittadinanza, i rapporti 
tra Stato e Chiesa, la politica estera, l’ordine pubblico, la 
difesa, l’emissione della moneta, il tribunale supremo. 
Secondo l’art.15 allo Stato spettava la legislazione sul 
diritto penale, sociale, mercantile, processuale, sui pesi e 
misure, sulle miniere e sulla stampa, ma l’esecuzione di tali 
competenze poteva essere lasciata alle Regioni. 
L’art. 16 prevedeva esclusiva competenza delle Regioni, 
solo nelle materie residuali rispetto agli articoli precedenti e 
sulle quali lo Stato si riservava il potere di determinarne i 
principi fondamentali (bases). 
L’art. 20 sanciva il principio secondo cui l’esecuzione 
delle leggi statali nelle regioni autonome spettava alle 
autorità regionali. Si trattava di un sistema di competenze, 
dunque, molto articolato. 
La Costituzione, da un lato attaccava l’unitarismo e 
riconosceva la “capacità politica” delle regioni con 
competenze non solo esecutive, ma anche legislative, 
 dall’altro lato respingeva il federalismo perché lasciava allo 
Stato materie che di solito spettano, negli Stati federali, ai 
singoli membri, attribuendo allo Stato Nazionale la 
competenza residuale. 
Nella dottrina il Posada
8
 ritenne tale Stato regionale una 
nuova forma di Stato unitario, mentre il Prelot
9
 lo considerò 
una semplice parvenza di Stato federale. Sostanzialmente si 
affermò la concezione di uno Stato intermedio, un terzo tipo 
di Stato a metà tra lo Stato unitario e lo Stato federale
10
. 
In base ai principi della costituzione del 1931, prima che 
la guerra civile travolgesse la seconda Repubblica, solo in due 
Regioni, nella Catalogna e nei Paesi Baschi, furono emanati 
gli statuti, approvati dalle Cortes: il catalano, nel ’32 e quello 
basco nel ’36 in piena guerra civile. 
La vittoria militare della “falange”, cioè delle truppe del 
“movimento” di Francisco Franco, produsse immediatamente 
la cancellazione delle autonomie istituite dalla costituzione 
                                                           
8
 POSADA, La nouvelle constitution espagnole, Paris, 1932, pp. 196 ss.. 
9
 M. PRELOT, Institutions politiques et droit constitutional, Paris, 1961, pp. 252-253. 
10
 G. AMBROSINI, Un tipo intermedio di Stato fra l’unitario e il federale caratterizzati dall’autonomia 
regionale in Rivista Diritto Pubblico, 1933, pp. 93 ss.. 
 repubblicana e l’annullamento della stessa costituzione del 
1931 come fonte di pericolo per l’unità politica e territoriale 
della Spagna. A capo delle amministrazioni provinciali e 
comunali furono poste solo persone seguaci del “movimiento 
nacional”. Gli statuti della Catalogna  e dei Paesi Baschi 
furono abrogati (1937/38) per ristabilire un regime che 
doveva restituire “a quelle province l’onore di essere 
governate su un piano di uguaglianza con le loro sorelle del 
resto della Spagna” e per eliminare “privilegi” che avrebbero 
costitutito “un ingiusto aggravio per le restanti regioni”. 
Durante tutto il regime franchista ogni forma di 
autonomia locale fu soppressa e la tendenza 
all’accentramento amministrativo fu sancita dalla legge del 
1967, la cosiddetta “legge organica dello Stato”
11
, che 
riconosceva come amministrazioni locali solo i municipi e le 
provincie pur se lasciava alla discrezionalità di leggi 
ordinarie future la possibilità di istituire divisioni territoriali 
                                                           
11
 Sono le leggi organiche, relative allo sviluppo dei diritti fondamentali e delle libertà 
pubbliche, quelle che approvano gli statuti di autonomia e il regime elettorale generale e le 
altre previste nella Costituzione spagnola. 
 diverse dalla provincia. Il regime franchista non ha mai 
attivato alcuna forma di autonomia regionale
12-13
.  
La regione e la sua autonomia non furono mai prese in 
esame come reale possibilità di un ente locale e come 
strumenti di decentramento ma vennero elogiate solo in 
quanto forme di deconcentrazione della amministrazione 
centrale
14
. 
Il piano di sviluppo del 1972 consentiva, per la 
realizzazione di azioni congiunte di sviluppo regionale e 
interprovinciale solo forme di associazione 
(mancomunidades) fra province, nella totale dipendenza dal 
governo centrale. Se tra le norme dei vari piani di sviluppo vi 
era un qualche riferimento al regionalismo, si trattava di un 
regionalismo “economico” o “funzionale” perché la volontà 
politica del governo era rivolta ad evitare che poteri regionali 
potessero opporsi ad esso
15
 . 
                                                           
12
 L. COSCULLUELA MONTANER, La Region in Decentralizacion administrativa y organizacion 
politica, Madrid, 1978, pp. 327-328. 
13
 A. GUAITA, Division territorial y decentralizacion, Madrid, 1975, pp. 237 –251. 
14
 L. LEGAZ LACAMBRA, La regionalizacion en el III plan de desarrollo in problemas politicas de la 
vida local XIII, Madrid, 1973, p. 165. 
15
 S. MARTINE-RETORTILLO e J. SAIA ERNANDEZ, El nuevo regionalismo y la llamada regionalizacion 
de la planificacion economica, Madrid, 1988,  pp. 217 ss..