L'evoluzione storica dell'ispettorato del lavoro e la gestione del contenzioso amministrativo e giudiziale

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2.3 La tutela amministrativa avverso verbali di accertamento e notificazione degli illeciti 
e il ruolo degli uffici legali degli ispettorati territoriali del lavoro. 
Nelle more dell’emanazione dell’Ordinanza-ingiunzione da parte dell’Ispettorato 
Territoriale del Lavoro competente, l’unica forma di tutela accordata dall’ordinamento vigente 
è quella amministrativa.  Per giurisprudenza consolidata, il giudizio di opposizione disciplinato 
dall’art. 6 del D. Lgs. n. 150/2011 (di modifica agli artt. 22 e segg. della Legge n. 689/1981), 
va instaurato contro il provvedimento che determina e applica la sanzione amministrativa e 
costituisce titolo per la successiva riscossione coattiva
71
. Esso è, nel caso di specie, l’Ordinanza-
ingiunzione emessa dal Direttore dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro, a definizione del 
procedimento sanzionatorio di notificazione degli illeciti amministrativi nascente dal Verbale 
Unico di accertamento ispettivo. Ciò si sostiene giacché la contestazione di illecito 
amministrativo contenuta nel già menzionato verbale non è idonea a costituire titolo per la 
determinazione e la riscossione della sanzione amministrativa e presuppone la volontaria 
adesione del destinatario alle risultanze ivi contenute. 
La tutela in via amministrativa può realizzarsi secondo due modalità concorrenti: 1) in 
primo luogo, l’esercizio del diritto di difesa prevede la possibilità di chiedere l’audizione 
personale, produrre memorie difensive e documentazione probatoria all’Ufficio Legale 
operante presso Ispettorato Territoriale del Lavoro territorialmente competente alla definizione 
del procedimento sanzionatorio (art. 18 Legge n. 689/81); 2) la seconda via è data dalla 
possibilità di accedere ad una forma di tutela giustiziale attraverso la presentazione di un ricorso 
amministrativo  secondo le procedure introdotte dagli artt. 16 e 17 del D. Lgs. n. 124/2004, nel 
nuovo testo riformulato dall’art. 11 del Decreto Legislativo 14 settembre 2015, n. 149. 
 In particolare, avverso gli atti di accertamento emessi dall'Ispettorato nazionale del 
lavoro e dagli Enti previdenziali e assicurativi (INPS e INAIL), l’art. 17 del D. Lgs. n. 124/2004, 
conferisce la possibilità al trasgressore (la persona fisica autrice della violazione) ovvero 
all’obbligato in solido (la società di cui il trasgressore è socio o legale rappresentante) di 
ricorrere al Comitato per i rapporti di lavoro operante presso l’Ispettorato interregionale del 
Lavoro territorialmente competente, per le questioni aventi ad oggetto la sussistenza e/o 
qualificazione dei rapporti di lavoro, si pensi, ad esempio, al caso di accertamento della 
sussistenza del lavoro sommerso/nero,  di disconoscimento del rapporto di apprendistato o del 
lavoro autonomo disciplinato dall’art. 2222 c.c.,  oppure nel caso di riqualificazione delle 
 
71
 cfr. Cass. Sent. n. 16319/10, Cass. Sent. n. 14890/06, Cass. Sent. n. 19243/04.
40 
 
collaborazioni organizzate dal committente e di quelle organizzate tramite piattaforme digitali 
(i c.d. riders)
72
, con consequenziale riconversione del rapporto nella forma del lavoro 
subordinato a tempo indeterminato (art. 1 D. Lgs. 15 giugno 2015, n. 81). L’oggetto del 
contendere è circoscritto dal legislatore e non è estensibile ad altri profili inerenti al verbale 
opposto. In proposito, valgono le specificazioni contenute nella Circolare dell’Ispettorato 
Nazionale del Lavoro del 14 gennaio 2019, n. 1: «In coerenza con la nota ML prot. n. 2653 del 
5 febbraio 2013, rientrano nell’ambito della “qualificazione del rapporto di lavoro” anche i 
ricorsi avverso i verbali con i quali si disconosce il lavoro autonomo dell’artigiano o del 
commerciante, le cui prestazioni lavorative sono ricondotte ad un rapporto di lavoro 
subordinato nonché le ipotesi di disconoscimento di rapporti di lavoro subordinato inquadrati 
in collaborazioni familiari (così come l’ipotesi inversa); il soggetto destinatario del verbale – 
individuato quale datore di lavoro – dovrà pertanto essere edotto della possibilità di ricorrere 
al Comitato ex art. 17 D. Lgs. n. 124/2004.Diversamente non è oggetto di ricorso al Comitato 
il verbale o il provvedimento adottato d’Ufficio con il quale sia stata disconosciuta la natura 
artigianale dell’impresa con conseguente annullamento della posizione contributiva nella 
relativa gestione; l’eventuale ricorso dovrà, quindi, essere dichiarato inammissibile dal 
Comitato ex art. 17 atteso che viene in tal caso in rilievo una questione inerente al diverso 
inquadramento previdenziale del lavoratore autonomo. In tal caso saranno attivabili gli 
strumenti di cui all’art. 7 della L. n. 443/1985, ferme restando in proposito le indicazioni fornite 
dall’Istituto in particolare con circolare n. 80/2012. Con riferimento agli accertamenti aventi 
ad oggetto il disconoscimento di rapporti di lavoro simulati contraddistinti dalla insussistenza 
di una prestazione lavorativa, si ritiene che la ricostruzione dei fatti operata dal personale 
ispettivo in veste di Ufficiale di P.G. debba essere oggetto esclusivamente del sindacato della 
magistratura penale. Per tale motivo, l’impugnazione dei verbali da parte del datore di lavoro 
innanzi al Comitato ex art. 17 verranno dichiarati inammissibile per carenza di competenza».  
I ricorsi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro vengono istruiti dagli uffici legali 
operanti presso le competenti sedi dell’Ispettorato interregionale del lavoro
73
 e vanno presentati 
entro e non oltre il termine di trenta giorni dalla notificazione del Verbale unico di accertamento 
e notificazione. L’organo collegiale si pronuncia con provvedimento motivato entro novanta 
giorni dal ricevimento e in caso di mancata pronuncia entro detto termine il ricorso di intende 
respinto (c.d. silenzio rigetto). 
 
72
 Cfr. gli artt. 2 e 47 bis e seguenti D. Lgs. 15 giugno 2015, n. 81, vedasi anche la Circolare dell’Ispettorato 
Nazionale del Lavoro del 30 ottobre 2020, n. 7.   
73
 Sull’articolazione delle sedi dell’Ispettorato interregionale del lavoro si rinvia al par. 2.1 in nota n. 33, p. 17.
41 
 
In via residuale, avverso i verbali redatti - ai sensi dell'articolo 13 della legge 24 
novembre 1981, n. 689 - dagli altri ufficiali e agenti di polizia giudiziaria (es. Guardia di 
Finanza e Polizia di Stato), l’art. 16 del D. Lgs. n. 124/2004 e s.m. e i. consente all’interessato 
di proporre, sempre entro trenta giorni, un ricorso amministrativo al Direttore della sede 
territoriale dell'Ispettorato competente a definire il procedimento sanzionatorio nella fase 
contenziosa; in questa ipotesi, l’organo monocratico dell’ITL si pronuncia con provvedimento 
motivato entro sessanta giorni dal ricevimento, il cui inutile decorso determina il formarsi del 
silenzio rigetto. La scelta legislativa di investire della questione l’ispettorato territoriale tende 
a garantire l'uniforme applicazione delle disposizioni in materia di lavoro, legislazione sociale, 
contributiva e assicurativa, ove l’accertamento derivi da organi differenti da quelli 
specificamente preposti alle tutele in materia lavoristica; in pratica il legislatore fa riferimento 
a soggetti diversi dagli «ispettori del lavoro» muniti di apposita tessera di riconoscimento 
rilasciata dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro
74
 e al personale dell’Arma dei Carabinieri 
appartenente ai «Gruppi Carabinieri per la tutela del lavoro» e ai «Nuclei Carabinieri 
Ispettorato del Lavoro» assegnati funzionalmente agli Ispettorati.  
Si ritiene che la presentazione del ricorso amministrativo agli organi giustiziali 
monocratico e collegiale previsti rispettivamente dagli artt. 16 (al Direttore dell’ITL) e 17 (al 
Comitato per i rapporti di lavoro c/o IIL) del D. Lgs. n. 124/2004 (come modif. dal D. Lgs. n. 
150/2011 e dal D. Lgs. n. 149/2015), non precluda la possibilità della contestuale presentazione 
di memorie previste dall’art. 18 della Legge n. 689/81. La decisione del ricorso amministrativo 
che può avere carattere di annullamento ovvero confermativo o modificativo del verbale 
opposto, secondo la tesi dell’accessione della decisione al verbale di accertamento impugnato, 
costituisce atto endoprocedimentale e non provvedimento definitivo del procedimento 
sanzionatorio
75
. All’esito della decisione del ricorso, il procedimento sanzionatorio prosegue e 
si conclude ai sensi dell’art. 18 della Legge n. 689/81, giacché: «La definitiva, e reale, 
manifestazione di volontà dell’amministrazione deve essere fatta discendere esclusivamente 
 
74
 Nella fase transitoria di accorpamento degli organi di vigilanza ispettiva presso l’INL sono compresi anche i 
funzionari di vigilanza INPS e INAIL (ruoli ad esaurimento stante l’unificazione della vigilanza c/o l’INL quale 
agenzia unica per l’attività ispettiva) che, a seguito di appostiti corsi di formazione hanno conseguito le funzioni 
ispettive - compresa la qualità di Ufficiali di P.G. in passato non spettante ai predetti funzionari - attualmente 
attestate dalla tessera di riconoscimento rilasciata dall’INL a tutti gli ispettori del lavoro.   
75
 Cfr. Sentenza Tribunale di Cagliari 16 luglio 2009, n. 1773, in Bollettino ADAPT del 14.12.2009 n. 38, 
https://www.bollettinoadapt.it/old/files/document/4745TRIBCAGLIARI_16_.pdf; Circolare Ministero del 
Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Generale per l’attività ispettiva n. 16/2010 p.3; Santoro Carmine, 
Ricorso alla direzione regionale del lavoro Articolo 16, in Rausei Pierluigi, Tiraboschi Michele (a cura di) 
L’ispezione del lavoro dieci anni dopo la riforma. Il d. lgs. n. 124/2004 fra passato e futuro. Adapt professional 
series Vol. 3, Modena, 2014, p. 388.
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dall’ordinanza ingiunzione di cui all’art. 18 della l. n. 689/1981, che costituisce il solo 
provvedimento di irrogazione delle sanzioni»
76
.  
Nel caso di accoglimento del ricorso potrebbe apparire superfluo che la conclusione del 
procedimento ispettivo debba avvenire attraverso l’adozione di una formale ordinanza di 
archiviazione da parte dell’amministrazione territorialmente competente a ricevere il rapporto 
ex art. 17 della L. n. 689/1981, avendo una decisione di annullamento del Verbale ispettivo un 
effetto «eliminatorio»
77
. A parere di chi scrive, occorre, tuttavia, coordinare la legge di 
depenalizzazione con la successiva riforma dei servizi ispettivi introdotta dal D. Lgs. 
n.124/2004 e secondo un’interpretazione rigorosa del dettato normativo, si potrebbe sostenere 
che al di fuori dei due casi espressamente previsti dal legislatore (art. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 
e art. 16 L. n. 689/1981) ove non si verifichi l’estinzione degli illeciti nella fase 
precontenziosa
78
, sussista in capo ai funzionari ispettivi l’obbligo del previsto rapporto (art. 17 
Legge n. 689/1981) all’autorità amministrativa competente. In particolare, potrebbe essere 
opportuno, nel caso di accoglimento del ricorso da parte del Comitato dei rapporti di lavoro, 
che l’amministrazione debba definire il procedimento di accertamento attraverso un’ordinanza 
di archiviazione che dia conto delle diverse conclusioni a cui sia giunto l’organo giustiziale e 
le notifichi al compilatore del rapporto come disposto dall’art. 18 comma 2. Sebbene la 
decisione del ricorso abbia un evidente effetto vincolante per le pubbliche amministrazioni 
interessate, ai sensi della Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – 
Direzione generale per l’attività ispettiva del 23 marzo 2006, n. 10 ( e non potrebbe essere 
altrimenti poiché in caso contrario la finalità deflattiva dei ricorsi amministrativi sarebbe 
svuotata di contenuto), si ravvisa comunque la necessità, in via prudenziale e in ottemperanza 
 
76
 Cfr. Santoro Carmine, Verbale di accertamento e notificazione Articolo 13 e Ricorso al Comitato Regionale per 
i rapporti di lavoro Articolo 17, in Rausei Pierluigi, Tiraboschi Michele (a cura di) L’ispezione del lavoro dieci 
anni dopo la riforma, op. cit., p. 301.  
77
 Cfr. Santoro Carmine, Ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro Articolo 17, in Rausei Pierluigi, 
Tiraboschi Michele (a cura di) L’ispezione del lavoro dieci anni dopo la riforma, op. cit., p.384.  
78
 L’estinzione del procedimento ispettivo nella fase precontenziosa è prevista in due casi: 
1) ai sensi dell’art. 13 del D. Lgs. n. 124/2004 per effetto dell’ottemperanza alla diffida ora per allora  nel caso in 
cui gli adempimenti suscettibili di sanzione amm.va siano avvenuti spontaneamente anche se tardivamente 
antecedentemente all’accertamento  (il pagamento in misura minima va effettuato entro 30 gg dalla notificazione), 
ovvero in caso di  diffida che comporti adempimenti documentali di lavoro da ottemperarsi nel termine assegnato 
(15 giorni) e la conseguente ammissione al pagamento in misura minima della sanzione amministrativa nei 
successivi 30 giorni (15+ 30=45 gg.);  
2) ai sensi dell’art. 16 L. n. 689/81 per l’avvenuto pagamento delle somme dovute in misura ridotta (pari al doppio 
del minimo o un terzo del massimo edittale ove più favorevole al trasgressore), nei termini previsti di 60 giorni 
dalla notificazione dell’illecito qualora il verbale non contenga atti di diffida, mentre il termine è più ampio in 
presenza di diffida ora per allora o diffida, in quanto decorre dallo spirare del primo termine diffidabile.  
La ratio è quella di incentivare l’adempimento in tempi rapidi al fine di poter estinguere l’illecito attraverso il 
pagamento di una somma più favorevole (vedasi in proposito la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche 
Sociali del 9 dicembre 2010 n. 41 e la nota Prot. n. 37.0015421 del 23 settembre 2015).
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ai principi di trasparenza dell’azione amministrativa, di  dare atto nell’ordinanza di 
archiviazione delle relative motivazioni, per il caso di un eventuale controllo erariale 
sull’operato dell’organo decidente e la corretta imputazione delle responsabilità derivanti dalle 
decisioni adottate. Questo si sostiene in quanto, una tesi minoritaria afferma che la decisione 
del Comitato per i rapporti di lavoro sia autonomamente impugnabile da parte dell’istituto 
previdenziale al fine di poter recuperare il credito contributivo nascente dal verbale ispettivo 
annullato
79
 e la giurisprudenza in sporadiche occasioni ha accolto questa possibilità
80
. Al 
riguardo, si esprime qualche riserva sulla pretesa impugnabilità in via giurisdizionale dei 
provvedimenti del Comitato per i rapporti di lavoro, in considerazione del fatto che l’organo 
amministrativo decidente preposto ad assicurare un’uniformità di applicazione della 
legislazione lavoristica, annovera tra i propri componenti il Direttore dell’Ispettorato 
Interregionale del Lavoro, che presiede il Comitato e i Direttori dell’INPS e dell’INAIL 
operanti nel capoluogo di regione dove ha sede l’Ispettorato Interregionale del Lavoro. È 
plausibile sostenere che i dissidi interpretativi interni alla P.A. debbano essere risolti per altra 
via (magari amministrativa, di riesame e/o autotutela per eventuali errori in buona fede, o di 
responsabilità, anche erariale, dei responsabili per i casi più gravi), ma non si ritiene che tali 
disaccordi possano gravare sulla posizione del ricorrente, il quale dopo aver visto accolte le 
proprie ragioni attraverso l’annullamento del verbale di accertamento ispettivo da parte del 
Comitato, debba poi essere convenuto in giudizio per il rispristino degli effetti dello stesso 
verbale, sulla base di presunti poteri di autotutela dell’istituto provinciale previdenziale o 
assicurativo di turno.   
2.4 La definizione del rapporto ispettivo con Ordinanza nell’esercizio della potestà 
sanzionatoria. 
Il datore di lavoro destinatario della notificazione di illecito amministrativo ha piena 
facoltà di decidere se avvalersi delle previste forme di estinzione agevolata del procedimento 
nella fase precontenziosa, ovvero intende attendere l’esito del procedimento sanzionatorio. Ove 
non si verifichi la conciliazione amministrativa degli illeciti attraverso il pagamento delle 
sanzioni pecuniarie in misura minima o ridotta, il procedimento sanzionatorio segue il suo corso 
e - a seguito del rapporto redatto, ai sensi dell’art. 17 Legge n. 689/1981, al Capo dell’Ispettorato 
 
79
 cfr. in tal senso Capurso Pietro, Le opposizioni ai verbali ispettivi dopo i decreti legislativi n 276/2003 e n. 
124/2004, in LPO, 2005, n.6, p.1031.  
80
 Cassazione 2 luglio 2013, n, 16501, Cassazione 17 gennaio 2005, n. 789
44 
 
del lavoro competente per territorio
81
– il fascicolo ispettivo passa dall’organo di vigilanza 
all’ufficio legale e contenzioso per la sua trattazione e definizione. L’Ordinanza di Ingiunzione 
o di Archiviazione viene emessa a conclusione dell’istruttoria e sulla base di tutti i documenti 
agli atti dell’Ufficio, come previsto dall’art. 18 della Legge n. 689/1981, essa dà conto della 
fondatezza o meno degli accertamenti ispettivi svolti e del puntuale rispetto delle procedure di 
legge. In questa sede viene verificata la correttezza del procedimento ispettivo sia dal punto di 
vista formale che sostanziale - anche sulla base delle Circolari interpretative Ministeriali e 
dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, nonché dei precedenti della giurisprudenza di merito e 
di legittimità -  ivi compresa la valutazione della sostenibilità in giudizio delle contestazioni; si 
tratta di una «prova di resistenza» atta a ridurre il contenzioso e prevenire la soccombenza in 
giudizio e le spese di lite. Nelle valutazioni istruttorie si tiene altresì conto delle eventuali 
controdeduzioni, degli elementi probatori prodotti e delle difese svolte oralmente nel corso 
dell’audizione personale richiesta dai destinatari degli illeciti e raccolte dal funzionario 
preposto al Processo legale che ne cura la relativa verbalizzazione. In presenza di vizi 
procedimentali, di legittimità o di vizi di merito (errata valutazione dei fatti accertati), il 
procedimento sanzionatorio viene definito mediante un’ordinanza di archiviazione. 
Conviene, tuttavia, chiarire sin d’ora e con riferimento al corretto esercizio dell’attività 
ispettiva, che l’istruttoria svolta dall’ufficio legale non può prescindere dalla circostanza che la 
materia del contendere, in caso di contenzioso giudiziario, verta sul «rapporto sanzionatorio» 
e questo si sostiene in quanto  il giudizio concerne l’accertamento della conformità della 
sanzione ai casi, alle forme e all’entità previsti dalla legge; infatti in sede di opposizione è  
pacifico che il giudizio è solo introdotto dall’atto che ha irrogato la sanzione (ossia l’Ordinanza-
ingiunzione) ma concretamente si svolge sul rapporto, infatti il ricorrente fa valere il diritto a 
non essere sottoposto a una prestazione patrimoniale, se non ai casi espressamente previsti dalla 
legge stessa
82
. La conseguenza di tale specificazione è che l’atto in questione non soggiace alle 
regole motivazionali, né al rigore del rispetto assoluto dell’iter procedimentale degli atti 
amministrativi discrezionali natura provvedimentale. Nessun rilievo assumono i vizi del 
procedimento amministrativo e gli eventuali vizi motivazionali dell’Ordinanza-ingiunzione che 
non comportano la nullità del provvedimento, stante il sindacato del giudice nel merito sulla 
validità sostanziale del provvedimento impugnato, che implica un autonomo esame circa la 
 
81
 La competenza territoriale è quella dell’ITL nella cui circoscrizione è stata commessa la violazione (art. 17 
comma 5 della L. n. 689/1981) che solitamente coincide con il luogo di svolgimento della prestazione lavorativa; 
la competenza per materia è riconducibile all’art. 35 comma 7, L. cit. 
82
 in tal senso cfr. Cass. Civ. S.U. Sentenza n. 1786 del 28 gennaio 2010.