Gli strumenti di Controllo dei Costi nelle Aziende Pubbliche - Il caso della Telemedicina -

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CAPITOLO II - GLI  INVESTIMENTI IN TELEMEDICINA  : ANALISI, 
CONTROLLO E VALUTAZIONE ECONOMICA 
 
 
 2.1 Quadro di riferimento nazionale, Linee guida e Work in progress 
 
Sin  dal 2008 la Commissione Europea ha espresso consapevolezza della centralità dei 
servizi di telemedicina definendola “rivoluzione culturale”, pur nella consapevolezza 
della complessità della organizzazione e responsabilità, gestione, accreditamento e 
rimborsi, tutela dei dati personali, e con la convinzione che ciascuno stato membro dovrà 
attuare le giuste linee programmatiche sulla base dei propri modelli di governo della 
Sanità.  La stessa Commissione, già dal 2010, fissava negli obiettivi della “Agenda 
Digitale 2020“ presupponeva necessità di azioni chiave sulla Telemedicina. 
Le Linee Guida Nazionali convergono nell’identificare la Telemedicina come  uno 
strumento potente per trovare nuove risposte a tradizionali  problemi della medicina, ma 
al tempo stesso ne identificano nuove opportunità : incremento della efficacia, efficienza 
e appropriatezza delle cure,  il miglioramento della qualità di  assistenza e continuità delle 
cure, equità di accesso all’assistenza sanitaria. Tutte le opportunità dovranno quindi 
confrontarsi con un aspetto basilare : il contenimento della spesa, che rappresenta al 
tempo stesso il vantaggio del modello innovativo e un obiettivo di sostenibilità continua. 
D’altronde il trend di crescita dell’ e-health in generale è molto veloce, seguendo a ruota 
quello farmaceutico  dei Dispositivi Medici. 
Il report su L’innovazione digitale per la sostenibilità del sistema sanitario (2017) - 
FORUM PA- mette in luce la necessità di individuare fonti di capitale in Telemedicina, 
che fungano da volano per poter generare nuovi modelli virtuosi in Sanità, in una nazione 
già ampiamente distante dal trend Europeo, dove, secondo i dati dell’Osservatorio 
Innovazione Digitale in Sanità 2015 (Politecnico di Milano) l’Italia si attestava su una 
spesa dell’ 1,2% del totale della Spesa sanitaria del Paese (€  1,3 Mld circa, € 22/ab. ): se 
paragonato a modelli sanitari similari , l’investimento in TM (Telemedicina)  in Francia
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è il doppio (€ 40/ab) , in Gran Bretagna il triplo (€ 60/ ab.). Vi è pertanto  una diffusa 
consapevolezza di mancanza di politiche -  evidentemente dello stato centrale- di 
previsione di spesa in tal senso, con l’aggravante che in P.A. bisognerà mantenere la 
clausola della invarianza finanziaria, dove le innovazioni devono essere realizzate a costo 
zero in termini di oneri aggiuntivi.  
Il punto di vista del legislatore evidenzia  la necessità di programmare delle spese 
aggiuntive rispetto a quelle previste per il settore, rendendo non perseguibile l’obiettivo 
di procedere nell’intervento normativo de quo a costo zero e l’importanza della riforma  
può giustificare il ricorso ad un ponderato incremento di spesa, sempre che  erogazione 
di denaro pubblico potrà essere compensata dai risparmi di spesa derivanti dalla concreta 
e tempestiva applicazione della riforma stessa.  In quest’ottica è il risparmio generato che 
crea il trigger all’espansione della Telemedicina, un esempio è la deospedalizzazione dei 
cronici attraverso l’implementazione del dispositivo domiciliare o sul territorio, la cartella 
clinica, le dematerializzazione dei referti con passaggio a supporti web based , la logistica 
digitalizzata, le prenotazioni online: lo stesso Osservatorio stimava un risparmio poco 
meno di  7  Mld € per la P.A  e un risparmio di oltre 7 Mln € per il cittadino.  
Per poter attuare questo processo virtuoso le amministrazioni pubbliche si devono dotare 
necessariamente di strutture in grano di affrontare con metodo la valutazione degli 
investimenti (pubblici) e criteri di priorità.   
Negli attuali tempi del COVID-19 come scritto da HEAD
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 -, per quanto attiene le 
tecnologie, <<L'emergenza ha evidenziato l'alto potenziale della tecnologia e una relativa 
velocità di adozione sia nella risposta ai bisogni dei pazienti COVID (robot per assistenza 
e monitoraggio, tele-diagnostica, ecc.), sia per garantire in sicurezza i servizi 
ambulatoriali ai pazienti che necessitano di portare avanti terapie, cicli di visite o attività 
di controllo sanitario (ad es. televisita e teleconsulto)>>. La diffusione di queste 
tecnologie nelle aziende sanitarie è ancora scarsa. E' necessario potenziare questi 
                                                           
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 HEAD: Centro di Ricerca e Alta Formazione in Health Administration, Università degli Studi di Milano 
in collaborazione con Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi. Coordinatore 
scientifico e Direttore acting: Prof. Federico Lega. Head è un centro di ricerche ed alta formazione 
specializzato nel settore della salute, costruito attorno alle qualificate competenze multidisciplinari di 
gestione aziendale, economia, diritto, bioingegneria, psicologia organizzativa, sanità pubblica e politica 
sanitaria.
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strumenti per renderli disponibili non solo nei momenti di crisi, ma integrarli come 
ordinari strumenti di supporto all'erogazione di servizi sanitari anche nelle fasi successive 
della pandemia ”. 
 
 
2.2 Quadro legislativo Regionale : indirizzi operativi per la promozione e la 
diffusione della telemedicina  
 
Le linee guida Telemedicina del Ministero prevedono un livello di approfondimento sulla 
Governance Regionale delle iniziative. L’approccio di sistema è la chiave di volta della 
soluzione Regionale, che non possono prescindere dalla valutazione degli aspetti 
economici e dalle capacità effettive dei contesti locali sia in sperimentazione, sia a regime. 
Il tutto può funzionare se esiste una coerenza  tra la soluzione stessa e la Azienda Sanitaria 
che sarà coinvolta nel Servizio di TM, e al tempo stesso se si riescono a porre a sistema 
sistemi di monitoraggio delle iniziative, dalla piccola alla larga scala (sperimentazioni in 
centri pilota > scaling up a livello macro ASL > fino a  future implementazioni di intera 
Regione). A valle del monitoraggio andrà studiata la effettiva  “sostenibilità” nel medio-
lungo termine. 
Ai fini dell’individuazione dell’ambito di cura che beneficerebbe maggiormente 
dell’utilizzo della Telemedicina vi è necessità di una analisi dei fabbisogni sanitari di 
ambito specifico  Regionale in termini  di un miglioramento di efficienza e qualità dei 
servizi stessi.  Al tempo stesso è anche utile l’aggiornamento di un catalogo regionale di 
censimento dei progetti e servizi sia in fase di pianificazione, sia conclusi. Così facendo 
è anche possibile uno scenario di confronto per similarità con progetti di altre regioni, ai 
fini del miglioramento e trasferimento.
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Differenza in % tra fasi a regime e fasi a sperimentazione in Telemedicina  
( fonte: Osservatorio Innovazione Digitale in Sanità –Settembre 2020 -  
Politecnico di Milano – Dip. di Ingegneria Gestionale ) 
 
Dal punto di vista organizzativo e normativo è fortemente utile una Cabina di Regia 
unitaria che faccia da coordinamento, non solo per quel che concerne l’ambito clinico 
sanitario, ma anche per l’aspetto tecnologico, infrastrutturale e soprattutto economico. Da 
qui potranno nascere innanzitutto best practice.  
La Regione Puglia, sin dalla L.R. 4/2010
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  prendeva in carico la progettazione e lo 
sviluppo dei sistemi informativi sanitari, sulla base di linee guida ICT e della sanità 
elettronica (e-government). Successivamente, con l’implementazione del sistema 
integrato della sanità elettronica ( L.R. 16/2011
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)  si finalizzano, in particolar modo,  i 
concetti di sostenibilità e controllo della spesa ed  efficienza del sistema sanitario 
regionale. Invece con la Delibera di Giunta Reg 1116 /2014
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  vengono recepite le linee 
                                                           
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 L.R. n. 4/2010,Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali. 
 
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 LEGGE REGIONALE 15 LUGLIO 2011, N. 16 “Norme in materia di sanita’ elettronica, di sistemi di 
sorveglianza e registri” 
 
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INTESA AI SENSI DELL’ART. 8, COMMA 6, DELLA LEGGE 5 GIUGNO 2003, N. 131 TRA IL GOVERNO, LE 
REGIONI E LE PROVINCE DI TRENTO E BOLZANO SUL DOCUMENTO RECANTE “TELEMEDICINA ‐ LINEE DI 
INDIRIZZO NAZIONALI”. RECEPIMENTO
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guida nazionali sulla telemedicina, già approvate in Conferenza Stato-Regione: quì le 
Direzioni Generali regionali delle strutture sanitarie pubbliche si allineeranno anche ai 
fini di organizzare i percorsi di cura ed assistenza basati su TM ai fini di contenimento 
della spesa oltre che di miglioramento dell’assistenza. 
Successivamente con la introduzione del modello MAIA (D.G.R. 1518 /2015
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) cioè 
interconnessione tra funzioni di exploitation (Dipartimenti Regionali) ed exploration 
(Agenzie Regionali Strategiche), e attraverso la D.G.R. 1231 / 2016
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   (Centro Regionale 
di Telemedicina) ci si focalizza in ambito di patologie acute, croniche e post acuzie. Poi 
l’Area direzionale di Telemedicina (definita E-Health) passa in capo ad AReSS Puglia 
                                                           
Con la deliberazione della Giunta regionale n. 1116 del 4 giugno 2014 la è stata recepita dalla Regione 
Puglia l'Intesa Stato-Regioni sul documento "Telemedicina - Linee di indirizzo nazionali". 
Con lo stesso provvedimento la Giunta ha dato mandato ai Direttori Generali delle Aziende Sanitarie Locali, 
delle Aziende Ospedaliero Universitarie e degli IRCCS pubblici di attenersi a quanto stabilito dalle suddette 
linee guida nella organizzazione dei percorsi di cura e di assistenza sanitaria basate sulla telemedicina, 
promuovendo l’attuazione di tale modalità di erogazione dei servizi sanitari in un’ottica di miglioramento 
dell’assistenza e di contenimento della spesa. 
Nell'ambito dell'attuazione dei servizi di sanità in rete, assume grande rilevanza la definizione di modalità 
tecnico-organizzative finalizzate a consentire lintegrazione socio-sanitaria ed a sostenere forme innovative 
di domiciliarità. 
La telemedicina può in particolare contribuire a migliorare la qualità dell'assistenza sanitaria e consentire 
la fruibilità di cure, servizi di diagnosi e consulenza medica a distanza, oltre al costante monitoraggio di 
parametri vitali, al fine di ridurre il rischio d'insorgenza di complicazioni in persone a rischio o affette da 
patologie croniche. 
 
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 D.G.R. 1518 del 31 Luglio 2015 : ADOZIONE DEL MODELLO ORGANIZZATIVO DENOMINATO “MODELLO 
AMBIDESTRO PER L’INNOVAZIONE DELLA MACCHINA AMMINISTRATIVA REGIONALE - MAIA”. 
Approvazione Atto di Alta Organizzazione.  
 
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D.G.R. 1231 del 2 agosto 2016 : INDIRIZZI OPERATIVI PER LA PROMOZIONE E LA DIFFUSIONE DELLA 
TELEMEDICINA NEL SERVIZIO SANITARIO REGIONALE PUGLIESE.Si delibera di istituire, in forma 
sperimentale, un Centro Regionale di Telemedicina per l’erogazione di un servizio quale quello della 
TeleMedicina specialistica rivolta a patologie acute, croniche ed a situazioni di post-acuzie (TelePatologia, 
Tele Radiologia, Tele Cardiologia, Tele Pneumologia, Tele Dermatologia, Tele Psichiatria/ Tele Psicologia, 
Tele Neurologia, Tele Emergenza, Tele Riabilitazione, Tele Pediatria), e che in particolare coordini la rete 
regionale della Sindrome Coronarica Acuta (SCA Stemi/NStemi); istituisce  un Coordinamento tecnico 
regionale delle telemedicina presso il Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e 
dello Sport per Tutti con compiti di: 
a) individuazione degli ambiti prioritari di applicazione, delle tipologie di servizi, delle prestazioni e dei 
percorsi di cura su cui concentrare gli investimenti in telemedicina; 
b) definizione dei modelli condivisi a livello interaziendale di erogazione dei servizi di telemedicina, 
correlati alla implementazione delle reti di patologia; 
c) valutazione dei progetti aziendali di implementazione dei servizi di telemedicina;