La gestione societaria dei servizi pubblici locali

 6
In tale direzione si è realizzata progressivamente la 
privatizzazione e liberalizzazione di alcuni servizi di interesse 
generale, con la contemporanea adozione di strumenti di tutela per 
l’utenza, cioè le carte dei servizi. 
In questa linea evolutiva si colloca anche il dibattito sulla 
gestione dei servizi pubblici locali tramite società di capitali, che 
costituisce tema centrale di questo lavoro. 
Innanzitutto deve capirsi cosa si intenda per servizio 
pubblico, di cui quello locale costituisce una specificazione. Ed alla 
sua nozione viene dedicato il Capitolo I di questo lavoro. 
Non è facile dare una nozione di servizio pubblico, che ha 
visto negli anni un progressivo ampliamento; difatti, come 
vedremo, non ne è mai stata data una definizione legislativa, ed 
anche dottrina e giurisprudenza che pure vi hanno provato non sono 
giunte ad una definizione esaustiva. 
Del resto il concetto stesso risulta legato al periodo 
temporale in cui viene espresso, poiché ciò che ieri era considerato 
servizio pubblico , oggi può non esserlo più; e in futuro ciò che oggi 
lo è potrebbe non esserlo. 
Quindi, potremmo dire, che si tratta di una definizione 
relativa che, in generale, evoca l’idea di attività volta al 
soddisfacimento dei bisogni della collettività stanziata sul territorio 
dell’Ente locale esponenziale. 
Quindi non si tratta tanto di una nozione giuridica, ma di 
un’attività economica e non, diretta al soddisfacimento della 
collettività locale. 
Il servizio pubblico non è un concetto nuovo, ma risalente 
nel tempo; esplicitamente è preso in considerazione, dal punto di 
 7
vista legislativo, dalla Legge 29 marzo 1903, n. 103, c.d. Legge 
Giolitti, espressione del tentativo di mitigare la logica del profitto, 
seguita dal Testo Unico 15 ottobre 1925, n. 2578 sulla 
municipalizzazione. 
Tale ultimo testo cita in via esemplificativa quelli che 
possono essere assunti ad oggetto del servizio pubblico, senza, 
ribadiamo, darne una definizione e lasciando inalterata la 
precedente disciplina. 
Un riordino si ha solo con la Legge 8 giugno 1990, n. 142 
sull’ordinamento delle autonomie locali, la quale ha costituito il 
fondamento dell’autonomia locale. 
Il Capo VII di tale legge, come vedremo, si occupa dei 
servizi pubblici, indicando i presupposti e le situazioni che portano 
all’assunzione di un servizio pubblico locale, e tipicizza i modi di 
gestione degli stessi. 
Oggi la miriade di leggi susseguitesi nel tempo, oltre a 
quelle appena citate, è stata conglobata nel Testo Unico, 18 agosto 
2000, n. 267, delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, il quale 
si occupa dei servizi pubblici nel Titolo V, senza che vi sia stata, 
neanche con tale testo, una riforma che ormai si impone con 
urgenza. 
Contemporaneamente alla normativa, in dottrina e in 
giurisprudenza, affrontando il tema dei servizi pubblici, si 
affermano due concezioni, quella soggettiva e quella oggettiva; la 
prima legata al soggetto pubblico e la seconda a fattori oggettivi. 
Fra le due, risulta difficile e forse pretenzioso dire quale sia 
la migliore; fatto sta che entrambe non si sono rivelate 
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completamente soddisfacenti, se prese singolarmente, anche se la 
tendenza è verso l’affermazione della seconda teoria. 
Il passaggio dell’Amministrazione pubblica dall’attività 
tipica dell’esercizio dei poteri all’attività di prestazione dei servizi 
ha comportato la necessaria distinzione fra funzione amministrativa 
e servizio pubblico. 
Nozioni che operano su un piano differente, ma che 
esprimono momenti dell’attività amministrativa nel complesso. 
Del resto, come vedremo, è importante tenere d’occhio 
anche il diritto comunitario, dato che l’Italia fa parte dell’Unione 
europea, per verificare se la disciplina interna è in linea con quella 
comunitaria che prevale e pone un adeguamento al suo diritto.  
Infatti l’assunzione del servizio pubblico può portare ad una 
limitazione della concorrenza che, nel diritto comunitario, è 
ammessa solo come eccezionale. 
Da rilevare che quest’ultima non parla di servizio pubblico, 
ma di servizi di interesse economico generale. 
In quest’ambito poi è stata elaborata la concezione di 
servizio universale che, a detta di molti, costituisce un affinamento 
del servizio pubblico dato che è caratterizzata dagli stessi elementi 
di quest’ultimo, cioè continuità, uguaglianza di trattamento e 
adeguamento ai bisogni, con in più il criterio dell’universalità. 
Criterio che comporta la necessità di assicurare il servizio a tutti i 
cittadini, a prezzi accessibili anche in aree disagiate e difficili da 
raggiungere. 
Compete, in definitiva, agli Enti locali individuare le attività 
che costituiscono pubblico servizio; per cui l’Ente in base a 
 9
valutazioni discrezionali delibera l’assunzione del servizio, ma ciò 
non vuol dire che esso sia al contempo gestore. 
L’Ente locale dovrà quindi sceglier il modello organizzativo 
adatto alla gestione, facendo un’analisi approfondita degli aspetti 
socio-economici del servizio e tenendo conto di vari fattori, quali 
l’economicità della gestione e la produttività. 
Di questo aspetto e delle varie forme di gestione si occupa il 
Capitolo II. 
I cambiamenti delle forme di gestione sono originati da 
fattori economici, dalle caratteristiche della gestione e da 
indicazioni politico normative che definiscono il grado di libertà e il 
campo d’azione dell’Ente. 
A partire dagli anni ’90 si è assistito ad un ampliamento 
dell’autonomia degli Enti locali, già sancito dalla Carta 
costituzionale, accompagnato dall’introduzione di forme gestionali 
articolate e flessibili, con caratteristiche varie. 
Oggi queste forme sono sei, come sancito dal T.U. n. 
267/2000, art. 113: a) in economia; b) in concessione a terzi; c) a 
mezzo di azienda speciale; d) a mezzo di istituzione; e) a mezzo di 
società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale 
pubblico locale; f) a mezzo di società per azioni senza il vincolo 
della proprietà pubblica maggioritaria. 
Si discute quale fra queste forme sia la più idonea ad 
assicurare risultati di prioritario interesse cioè: quale garantisca 
l’efficienza del servizio e quindi il soddisfacimento delle esigenze 
della collettività; quale gestione permetta lo svolgimento in maniera 
onesta e trasparente; quale incentivi il reperimento di capitali, data 
la crisi economica che grava sugli Enti pubblici. 
 10
Certo è che all’utente non interessa chi è il fornitore del 
servizio o la forma in cui viene erogato; il suo problema è la 
regolarità. 
Ed è sull’altare del consumer welfare che il modello della 
public ownership viene sacrificato, dimostrandosi inadeguato e 
dannoso sui versanti dell’efficienza produttiva e di quella collettiva. 
Scenario che ha portato alla privatizzazione dei servizi, 
anche in ambito locale, con figure vicine a quelle imprenditoriali 
private per la gestione di servizi a rilevanza economico-
imprenditoriale. 
Ciò ci porta alla parte centrale della nostra discussione, la 
gestione societaria dei servizi pubblici locali, di cui verrà trattato 
nei Capitoli III, IV, V e VI. 
La forma societaria è relativamente recente, in quanto 
risalente alla L. n. 142/1990, art. 22, lett. e), tuttavia già ammessa 
nella prassi dalla dottrina, mentre la giurisprudenza inizialmente 
limita tale fenomeno, perché non previsto espressamente dal T.U. n. 
2578/1925, mentre il T.U. n. 383/1934 ammetteva solo l’acquisto di 
azioni industriali da parte delle amministrazioni locali. 
All’obiezione del giudice amministrativo si ovviò rendendo le 
società miste concessionarie del servizio pubblico. Solo a partire 
dagli anni ’80 l’orientamento giurisprudenziale muta e traccia 
condizioni e limiti all’uso dello strumento societario. 
Negli anni ’90 si legittimano così le società miste, cioè le 
società in cui parte del pacchetto azionario è detenuto da un Ente 
pubblico locale. 
Viene però inizialmente prevista solo la S.p.A. a prevalente 
capitale pubblico locale e solo con l’art. 12 della L. n. 498/1992 
 11
viene introdotta la S.p.A.  senza il vincolo della proprietà pubblica 
maggioritaria. 
La differenza fra la due S.p.A. dette anche maggioritaria e 
minoritaria consiste nella rilevanza del pacchetto azionario di 
maggioranza detenuto dall’Ente locale. 
I principi di funzionalità, efficienza e produttività, accanto a 
quello di economicità, assumono un ruolo preponderante e si 
favorisce la collaborazione fra pubblico e privato al fine di 
differenziare ed estendere modi e campi di intervento secondo il 
criterio di massimizzazione della cura dell’interesse pubblico. 
Si cerca così di ottenere un miglioramento della qualità dei 
servizi che prima venivano, diciamo, mal erogati, attraverso uno 
strumento di gestione più flessibile. 
Innanzi alla crisi dell’intervento pubblico tali forme di 
privatizzazione prendono il sopravvento, portando nella gestione 
dei servizi pubblici i criteri dell’imprenditorialità privata. 
Molti i motivi del ricorso a tele formula gestionale, fra cui il 
reperimento di capitali, il know how scientifico e tecnologico, le 
capacità gestionali. 
Ma il pubblico non si estranea dalla gestione, come avviene 
nella concessione, ma mantiene il compito di programmazione e 
controllo, delegando ai privati le funzioni produttive e finanziarie. 
L’obiettivo non è solo la privatizzazione formale, ma anche 
la privatizzazione sostanziale che porta l’Ente alla dismissione del 
servizio. 
Questo tipo di gestione a conosciuto una notevole 
espansione, anche a causa  del principio innovativo espresso già 
prima del ’90 dalla Corte Costituzionale, sentenza n. 303/1988, 
 12
secondo cui dall’interpertazione dell’art. 43 Cost. discende uno 
stretto collegamento tra la nozione di servizio pubblico essenziale e 
la nozione di impresa.  
Il dato normativo si è rivelato però scarso, e molte 
problematiche erano rimaste insolute; infatti la S.p.A. a prevalente 
capitale pubblico locale non è compiutamente disciplinata dal punto 
di vista legislativo, ma nel corso degli anni si è sviluppato un 
notevole contributo della dottrina e della giurisprudenza in materia. 
Pensiamo alla natura di tali società. Viene da chiedersi se ci 
troviamo di fronte a società private, pubbliche o speciali. Lo 
schema societario ci riporta a pensare a discipline privatistiche, ma 
tale tipo di S.p.A. ci appare come qualcosa di pubblico, in definitiva 
come un misto. 
Domande sorgono anche riguardo alla procedura di 
costituzione della società, ai poteri dell’Ente locale, all’affidamento 
del servizio, ai criteri e modalità di scelta del socio privato, ai 
rapporti socio pubblico e socio privato. 
Punti cruciali nella discussione di questa materia, la cui 
trattazione abbraccia l’intera tematica delle società di gestione dei 
servizi pubblici locali e a cui cercheremo di dare una risposta. 
Quanto alla S.p.A. senza il vincolo della proprietà pubblica 
maggioritaria, è stata introdotta per cercare di ovviare alle difficoltà 
che ha comportato il vincolo della maggioranza pubblica, cioè la 
riluttanza della categoria imprenditoriale ad accontentarsi di una 
partecipazione minoritaria e l’incapacità dei piccoli Enti locali 
(quali i piccoli Comuni) a sostenere il peso finanziario che questa 
comportava. 
 13
Quest’ultimo tipo S.p.A. ha però ricevuto regolamentazione 
attraverso il D.P.R. n. 533/1966 che ha risolto molte delle 
problematiche passate e sollevandone altre, quale quella della sua 
possibile estensione alla S.p.A. a prevalente capitale pubblico 
locale. 
Conformemente all’indirizzo della giurisprudenza del 
Consiglio di Stato, parere n. 2685/1992, la L. n. 127/1997, 
comunemente nota come Bassanini bis, introduce la società a 
responsabilità limitata, innovando l’art. 22, lett. e), L. 142/1990. 
La S.r.l. è prevista solo in forma maggioritaria; e molte 
problematiche si rivelano comuni alla S.p.A. a prevalente capitale 
pubblico locale. 
La diffusione di questo modello di gestione avviene 
soprattutto in realtà economiche più piccole, dove diventerebbe un 
problema affrontare gli elevati costi di costituzione e gestione della 
S.p.A. 
Infine, nelle conclusioni, è necessario trattare l’argomento 
relativo alla riforma de servizi pubblici locali; un argomento 
spinoso e di grande attualità. 
La materia, difatti, è ancora in evoluzione e non sembra 
voler giungere a porre un punto fermo. 
L’ultimo disegno di legge, ormai decaduto, presentato nella 
XIII legislatura è il n. 4014 che, in molti, nonostante le varie 
critiche suscitate, anche perché accontentare tutti non è facile 
politicamente, speravano venisse finalmente approvato. Ma 
maggiori incombenze della passata legislatura hanno prevalso, 
lasciando indietro un aspetto importante della vita quotidiana dei 
cittadini, dato che i servizi vengono offerti agli utenti e nel caso dei 
 14
servizi pubblici locali ai cittadini facenti parte del territorio 
dell’Ente di riferimento. 
Si è quindi ancora in fase di stallo, in attesa che il nuovo 
Governo provveda. 
Ed infatti sono stati presentati due progetti di riforma 
riguardanti i servizi pubblici locali, n. 1141 C e n. 879 C. 
Intanto è stata approvata la Legge 20 luglio 2001, n. 301
1
, 
che riguarda i processi di liberalizzazione e privatizzazione di 
alcuni settori dei servizi pubblici, cioè gas ed elettricità. 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
                                                           
1
 L. 20 luglio 2001, n.301, Conversione in legge del decreto legge 25 maggio 
2001, n. 192, recante disposizioni urgenti per salvaguardare i processi di 
liberalizzazione e privatizzazione di specifici settori dei servizi pubblici, G.U. 
24 luglio 2001 n. 170. 
  
 
 
 
 
 
 
Parte prima 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 16
CAPITOLO I 
  
 
 
NOZIONE DI SERVIZIO PUBBLICO 
 
 
 
 
1. Osservazioni generali 
 
La problematica del servizio pubblico
1
 ha radici antiche. 
                                                           
1
 Fra le innumerevoli opere sul servizio pubblico cfr. Redanò U., Servizio 
pubblico, in Nuovo Digesto ital., 1940, vol. XII, pag. 231 e ss.; Troccoli A., 
Municipalizzazione dei pubblici servizi, in Nuoviss. Dig. ital., 1957, vol. X, 
pag. 988 e ss.; Pototschnig U., I pubblici servizi, Padova, 1964; Merusi F., 
Servizio pubblico, in Nuoviss. Dig. ital., 1970, vol. XVII, pag. 215 e ss.; Bozzi 
G., Municipalizzazione dei pubblici servizi, in Encicl. del dir., 1977, vol. 
XXVII, pag. 363 e ss.; Cattaneo S., Servizi pubblici, in Encicl. del dir., vol. 
XLII, 1990, pag. 355 e ss.; Ciriello P., Servizi pubblici, in Enc. giur. Treccani, 
1990, vol. XXVIII, pag. 1 e ss.; Giannini M. S., Il pubblico potere, Bologna, 
1990, pag. 69 e ss.; Ghelarducci F., Commento agli artt. 22 e23 , in La riforma 
delle autonomie locali, Prime note,  Roma, 1990, pag. 88 e ss.; Vandelli L., 
Ordinamento delle autonomie locali, commento alla Legge 8 giugno 1990, n. 
142, Rimini, 1991; Pastori G., Servizi pubblici nazionali e modelli di gestione 
fra pubblico e privato, in Quaderni regionali, 1991, n. 4, pag. 941 e ss.; La 
Rocca P., Il potere di scelta dell’ente locale nella gestione dei pubblici servizi, 
in Nuova rassegna , Firenze, 1992, n. 17, pag. 1850 e ss.; Cammelli M., I 
servizi pubblici nell’amministrazione locale, in Le regioni, 1992, n. 1, pag. 7 e 
ss.; Cavallo Perin R., Comuni e province nella gestione dei servizi pubblici, 
vol. I, Napoli, 1993;  Marenghi E.M., Sottosistema dei servizi e sistema delle 
autonomie locali nel quadro della riforma, in Studi in onore di Ottaviano V., 
Milano, 1993, vol. , pag. 981 e ss.; Sorace D., Note sui servizi pubblici locali 
dalla prospettiva della libertà di iniziativa, economica e non, dei privati, in 
Studi in onore di Ottaviano, cit., pag. 1141 e ss.; Vipiana P.M., Capo VII – 
Servizi, in Mignone C., Vipiana P., Vipiana P.M., Commento alla legge sulle 
autonomie locali, Torino, 1993, pag. 171 e ss.; Parisio V., La gestione dei 
servizi pubblici locali negli statuti comunali, in Trib. amm. reg., 1994, n. 2, II, 
pag. 31 e ss.; Bardusco A., Cittadino e servizi locali nel nuovo ordinamento, in 
Econ. pubbl., 1994, n. 4-5, pag. 179 e ss.; Piras P., Servizi pubblici e società a 
partecipazione comunale, Milano, 1994, pag. 21 e ss.; Manini G., Gestione dei 
servizi pubblici da parte degli enti locali, in Nuova rassegna di legislazione, 
 17
Caratteristica di tale nozione è quella di essere di 
fondamentale importanza, ma al tempo stesso, è “tra quelle più 
tormentate”
2
 e “di incerta definizione”
3
. Infatti, ha un ampio 
                                                                                                                                                         
dottrina e giurisprudenza, Firenze, 1995, n. 2, pag.155 e ss.; Bardusco A., I 
servizi pubblici locali oggi, in Studi in onore di Benvenuti F., 1996, pag. 201 e 
ss.; Manfredi Selvaggi C.A., I servizi pubblici locali, in Nuove autonomie, 
1996, n. 4, pag. 619 e ss.; Ghelarducci F., Privatizzazioni e servizi pubblici 
locali, in Foro amm., 1996, pag. 1741 e ss.; Cerulli Irelli V., Corso di diritto 
amministrativo, Torino, 1997, pag. 56 e ss.; Martelli V., Servizi pubblici locali 
e società per azioni, Milano, 1997, pag. 142 e ss.; Cossu F., Calvisi L., Gini B. 
e Pisapia A., Nozione di servizio pubblico, in  I servizi pubblici degli enti 
locali, La gestione mediante società di capitali, a cura di Gracili R., in Nuova 
Rassegna,  Firenze, 1997, n. 19, pag. 1889; Cammelli M., Ziroldi A., Le 
società a partecipazione pubblica nel sistema locale, Rimini, 1997, pag. 67 e 
ss.; Corso G., La gestione dei servizi locali fra pubblico e privato, in Servizi 
pubblici locali e nuove forme di amministrazione, Atti del XLI convegno di 
studi di scienza dell’amministrazione, Varenna 21-23 settembre 1995, Milano, 
1997, pag.21 e ss.; Pajno A., Servizi pubblici e tutela giurisdizionale, in Servizi 
pubblici locali e nuove forme di amministrazione, cit., pag. 277 e ss.; Police 
A., Sulla nozione di “servizio pubblico locale”, in Servizi pubblici locali e 
nuove forme di amministrazione, cit., pag. 469 e ss.; Rolla G., Manuale di 
diritto degli enti locali, Rimini, 1997, pag.217 e ss.; Mameli B., Servizio 
pubblico e concessione, Milano, 1998, pag. 280 e ss.; Caia G., Parte III - 
Compiti, servizi e strumenti della pubblica amministrazione, in Diritto 
amministrativo, Bologna, 1998, vol. I, 890 e ss.; Aprea G., I servizi pubblici 
verso il regime europeo di libera concorrenza, in La voce delle autonomie, 
1998, n. 4-5, pag. 350 e ss.; Bassi F., Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 
1998, pag. 32 e ss.; Pioggia A., Appunti per uno studio sulla nozione di 
pubblico servizio, in Quaderni del pluralismo, 1998, pag. 175 e ss.; Vandelli 
L., Mastragostino F., ,I comuni e le province, Bologna, 1998, pag. 31 e ss.; 
Virga P., L’amministrazione locale in Sicilia, Milano, 1998, pag. 219; Rangone 
N., I servizi pubblici, 1999, pag. 13 e ss., pag. 289 e ss.; Villata R., Pubblici 
servizi, Milano, 1999, pag. 1 e ss.; Landolfi F., I servizi pubblici locali, in 
Nuova rassegna, 1999, n. 2; Gracili R., Benelli F., Cossu F., Enti locali e 
servizi pubblici, in Nuova rassegna, 1999, n. 11; Caroselli A., Il servizio 
pubblico: una categoria concettuale in continua evoluzione, in Trib. amm. reg., 
2000, n. 1, pag. 27 e ss.; Cesarini L., Il servizio pubblico locale: evoluzione e 
prospettive tra principio di sussidiarietà e regime di concorrenza, in Rivista 
giuridica elettronica pubblicata su Internet – Diritto & Diritti, 
http://www.diritto.it, 2000; D’Agostino F., Manuale di diritto amministrativo, 
Milano, 2000, pag.82 e ss.; Lo Russo S., Servizi pubblici e organismi di diritto 
pubblico, in Riv. trim. app., 2000, n. 4, pag. 685 e ss.; Salvia F., Il servizio 
pubblico: una particolare conformazione dell’impresa, in Dir. pubbl., 2000, n. 
2, pag. 535 e ss. 
2
 Giannini M.S., Il pubblico potere, Bologna, 1986, pag. 69. 
 18
significato, tanto che se ne possono delimitare i confini solo in 
modo astratto. 
Le difficoltà cui l’operatore del diritto va incontro ove 
ricerchi una nozione esaustiva e sufficientemente circostanziata di 
servizio pubblico, nascono anche dal fatto che il legislatore ha 
utilizzato tale espressione in molte disposizioni legislative senza 
offrire alcuna definizione dell’istituto. 
Il concetto di servizio pubblico è indifferente ad una 
qualificazione giuridica, poiché si tratta di fornire prestazioni e 
quindi è un’attività economica
4
. 
In generale il  servizio pubblico evoca l’idea  di un compito 
d’interesse generale da realizzare, al quale si preponga un soggetto 
o un gruppo di soggetti, pubblici o privati
5
. 
                                                                                                                                                         
3
 Così Rossi G., Dove inizia il “pubblico servizio”; avvio di una riflessione, in 
Riv. giur. quadrim. dei servizi pubbl., 2000, n. 2, pag. 7 e ss. 
4
 Merusi F., op. cit., pag.215; Ciriello P., op. cit., pag. 11; Giglioni F., op. cit., 
pag. 2265; Mameli B., op. cit., pag. 315. 
5
 Vari autori hanno dato definizioni più specifiche del servizio pubblico, tra 
questi possiamo ricordare: Troccoli A., op. cit., pag. 992, secondo il quale “nel 
diritto amministrativo per servizio pubblico deve intendersi ogni attività di 
prestazione svolta da un soggetto (privato o pubblico) nei confronti di altri 
soggetti, qualificata da un particolare interesse pubblico nel suo contenuto 
(servizio pubblico improprio) o nel suo fine (servizio pubblico proprio)”; 
D’Agostino F., op. cit., pag. 86, definisce “il pubblico servizio come l’attività 
economica esercitata in forma imprenditoriale per l’erogazione di prestazioni 
indispensabili a soddisfare bisogni collettivi incomprimibili e collocata in un 
ordinamento di settore al cui vertice è posta un’autorità pubblica che ne vigila, 
controlla, coordina e indirizza l’espletamento”; Caia G., I servizi pubblici 
locali: evoluzione e prospettive, Rimini, 1995, pone in luce tali elementi nella 
nozione di servizio pubblico: l’esercizio di un’attività, il collegamento con un 
soggetto pubblico, il fine di interesse generale, puntualizzando che la nozione è 
qualificata dal momento organizzativo; Virga P., op. cit., pag. 219/220, rileva i 
caratteri fondamentali del servizio pubblico nei seguenti: attività 
imprenditoriale, offerta indifferenziata al pubblico, doverosità e continuità; 
Pericu G., Privatizzazione e servizio pubblico, in Privatizzazione e 
liberalizzazione nel settore elettrico. L’evoluzione della normativa (Autori 
vari), Milano, 1995, pag. 102: “Cosa intendiamo per servizio pubblico? 
Intendiamo un’attività economica (quindi un’attività che deve svolgersi con le 
 19
Oltre alla dottrina, anche la giurisprudenza ha cercato di 
darne una definizione, accreditando una nozione assai ampia di 
servizio pubblico, che viene sostanzialmente identificato con il 
servizio di interesse generale
6
. 
Specificazione del servizio pubblico è il servizio pubblico 
locale, il quale ha “una ambito più ristretto”
 7
. 
                                                                                                                                                         
metodologie tipiche dell’impresa), che produce utilità economiche destinate al 
pubblico, destinate all’intera collettività…”; Landi G, Potenza G., Italia V., 
Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1999, pag. 140, ritiene “servizi 
pubblici le attività tecniche o materiali che l’amministrazione pone a 
disposizione dei cittadini”; Landolfi F., op. cit., definisce “come servizio 
pubblico quell’attività di facere (con eventuale dare strumentale al facere 
stesso) non autoritativa, o limitatamente autoritativa, svolta da un ente pubblico 
o da un privato (relativamente, però, a compiti degli enti pubblici e purché 
questi sia, in qualche modo, inserito nella P.A.) attraverso un modello di 
organizzazione tipizzato e finalizzato al perseguimento di un fine sociale; deve 
essere, dunque, la legge a prevedere tale modello istituendo il servizio 
direttamente oppure prevedendo le modalità di istituzione da parte della P.A., 
in regime di monopolio o in regime di concorrenza”. 
6
 Cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 13 febbraio 1995, n. 240, in Foro amm., 1995, 
pag. 352; Corte di Cassaz., Sez. VI, 13 dicembre 1996, in Giur. it., 1998, pag. 
133, per la quale si ha svolgimento di un pubblico servizio “quando di fatto e in 
via civilistica….sia affidato ad un terzo non legato all’ente da un rapporto di 
pubblico impiego”; Cons. di giust. amm. sic., 26 febbraio 1998, n. 90, in Cons. 
St., 1998, I, pag. 330; Cons. di Stato, Sez. VI, 19 maggio 2000, n. 2413, in 
Rivista internet di diritto pubblico Giust. amm., http://www.giust.it, 2000 “… 
anche nella procedura elettorale è individuabile un nucleo di pubblico 
servizio”; Corte di cassaz., Sez. un., 2000, n. 71, in Foro it., n. 7-8, parte 1, 
pag. 2210 rileva che “il servizio pubblico è caratterizzato da un elemento 
funzionale (soddisfacimento diretto di bisogni di interesse sociale) che non si 
rinviene nell’attività privata imprenditoriale, anche se indirizzata a fini sociali”. 
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 Police A., op. cit., pag. 477; altre definizioni, più particolareggiate 
provengono da: Landolfi F., op. cit., pag. 196, definisce il servizio pubblico 
locale come un’ “attività diretta a soddisfare i bisogni fondamentali della 
collettività stanziata sul territorio dell’Ente locale di appartenenza, qualificata 
come tale dall’amministrazione attraverso un proprio atto unilaterale”; Gracili 
R., Benelli F., Cossu F., op. cit., affermano “è servizio pubblico locale ogni 
attività volta al soddisfacimento dei bisogni fondamentali – siano essi 
economici che sociali – della collettività, stanziata sul territorio dell’Ente 
locale di appartenenza, qualificata ed assunta come tale dall’Amministrazione 
attraverso un proprio atto unilaterale, organizzata secondo i modelli gestionali 
previsti…, senza che l’adozione di uno di tali modelli costituisca elemento 
qualificante il servizio pubblico locale”.