L'applicazione della Legge Anticorruzione negli Enti Locali

5 
 
Introduzione 
 
 
La corruzione al giorno d’oggi si presenta come un dato costantemente in 
crescita, dilagante nella pubblica amministrazione, e la cui percezione è talmente diffusa 
da indurre i consociati ad un atteggiamento di tollerabilità nei confronti di atteggiamenti 
platealmente delittuosi. 
Vi è il sospetto, o meglio il rischio, che il fenome della corruzione venga sentito 
dai consociati come un tratto caratterizzante del nostro vivere quotidiano. Il rischio è 
che la società e i suoi rappresentanti, possano rimanere assuefatti dai vari fenomeni 
corruttivi e finiscano per non coglierne più il significato e il disvalore insito in quei 
comportamenti che danno forma e vita al reato di corruzione, considerato uno tra quelli 
più disdicevoli in uno Stato democratico.  
L’idea che un funzionario pubblico possa «mercanteggiare» gli atti della 
Pubblica amministrazione e che lo faccia anche con una certa sistematicità, o meglio 
l’idea che si sia costruito un vero e proprio sistema di corruttela intorno alle aree della 
gestione pubblica, suscita negli appartenenti alla società un senso di sconforto il quale 
porta a ritenere, sempre con maggiore convizione, che un cittadino, il quale intrattenga 
rapporti con la Pubblica amministrazione, al fine di ottenere un proprio diritto, debba 
invece tenere dei comportamenti illeciti, mettendo da parte il proprio senso d’onestà. 
Specialmente quando un Governo non agisce come dovrebbe, e i governanti hanno la 
fame di essere soggetti corrotti, neanche i politici minori, i funzionari e i privati 
agiranno per il perseguimento del bene comune. 
L’effetto di trasmissione dei modelli comportamentali quale competenza 
rientrante nelle attività di uno Stato non può che risentire dei contraccolpi prodotti da 
fenomeni di tipo criminale, caratterizzata dall’attitudine di incidere sulle figure dei 
consociati
1
. 
A tal proposito occorre evidenziare la rilevanza rivestita dal danno economico 
prodotto annualmente dai fatti di corruzione, sia a livello nazionale che a livello 
internazionale, a causa, soprattutto, dell’aumento della spesa pubblica derivante dei 
costi sproporzionati in materia di appalti, servizi e forniture, i quali vengono affidati a 
soggetti selezionati non in base a criteri di competenza e competitività, ma in ragione 
del loro potere di condizionare le scelte amministrative. 
Tale tendenza è destinata a pesare, enormemente, sulla situazione italiana dove 
le prospettive di sviluppo economico e sociale risultano, come già è noto, essere 
negative a causa della crescita esponenziale del deficit pubblico.  
A tal proposito, durante l’inaugurazione dell’anno giudiziario del 2015, è 
intervenuto il Presidente della Corte dei Conti, Raffaele Squitieri, il quale ha lanciato un 
duro monito relativo alle conseguenze negative che la corruzione e il malaffare hanno 
sulla crescita italiana, sostenendo in particolar modo che «Crisi economica e corruzione 
procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto 
dell’altra». 
Il fenomeno della corruzione, tuttavia, non è relativamente recente. 
Già Cicerone, nella sua opera De officis
2
, scriveva che «Qualsiasi servigio l'uomo presti 
all'uomo per aumentarne il prestigio e la dignità, o è reso per benevolenza amandosi 
                                                                 
1
 G. Forti, La corruzione del pubblico amministratore. Linee per un’indagine interdisciplinare, Milano, 
1992, pag. 21 
2
 Cicerone, De Officis, c. 21 (I motivi delle azioni umane), Libro II.
6 
 
qualcuno per qualche motivo, o a fine di onore, allorché si osserva il valore di qualcuno 
e lo si ritiene degno della miglior fortuna possibile; oppure lo si fa a qualcuno in cui si 
ha fiducia, e cosi si crede di ben provvedere ai propri interessi, o a qualcuno la cui 
potenza incute timore, o, invece, a qualcuno da cui ci si aspetta qualche favore (come 
quando i re e i demagoghi promettono qualche elargizione), o, da ultimo, 1'uomo può 
essere attratto dal lucro e dalla mercede, motivo, invero, quanto mai vergognoso ed 
abietto sia per chi si faccia prendere da esso, sia per chi tenti di ricorrervi [...]. E’ male, 
difatti. quando si ottiene col denaro quello che si dovrebbe ottenere con la virtù. Ma 
poiché questo mezzo è talvolta necessario, dirà in quale modo ci si debba servire di 
esso, dopo aver parlato di quelle azioni che sono più vicine alla virtù. (Inoltre gli uomini 
si sottomettono al volere e al potere di un altro uomo per più d'un motivo; sono spinti a 
ciò o dalla benevolenza o dalla grandezza dei benefici, o dalla superiorità del rango 
sociale o dalla speranza di ottenere qualche utile o per paura d'essere costretti ad 
obbedire con la violenza o allettati dalla speranza d'un donativo e da varie promesse o, 
infine, indotti dal denaro, come spesso abbiamo visto nel nostro Stato)». 
Proprio per tali ragioni, presenti ma soprattutto passate, i legislatori nazionali e 
internazionali, hanno cercato di porre un freno ad un fenomeno così dilagante quale 
quello corruttivo, operazione di difficile realizzazione in quanto, come sostenuto prima, 
molto spesso certi comportamenti, considerati dalla legge come illeciti, vengono 
perpetuati in quanto si ritiene che essi siano entrati ormai nel comune sentire.  
Sicuramente lo Stato italiano sarebbe dovuto arrivare molto prima ad una 
legificazione specifica in materia di corruzione, sia in ambito penale che 
amministrativo, visti i fenomeni corruttivi dilaganti riguardanti noti personaggi della 
politica e dell’imprenditoria, che hanno caratterizzato la fine degli anni Ottanta e gli 
inizi degli anni Novanta, periodo denominato «Tangentopoli o Mani pulite». 
L’Italia non avrebbe dovuto attendere un monito a livello internazionale 
avvenuto tramite la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione, firmata a 
Merida (Messico) il 9 Dicembre del 2003 e ratificata dall’Italia con Legge n. 116 del 
2009, al fine di legiferare in materia di corruzione. Soltanto nel 2012 l’Italia approverà 
una legge ad hoc in materia di anticorruzione sia in materia penale che amministrativa. 
Il legislatore, dunque, con Legge n. 190 del 6 Novembre 2012, recante  le 
«disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella 
pubblica amministrazione», pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 265 del 13 novembre 
2012 ed entrata in vigore il 28 novembre 2012.  
La riforma, presentata come momento imprescindibile per il rilancio del Paese, 
poiché tesa ad implementare l’apparato preventivo e repressivo contro l’illegalità nella 
pubblica amministrazione, corrisponde all’esigenza di innovare un sistema normativo 
ritenuto da tempo inadeguato a contrastare fenomeni sempre più diffusi e insidiosi ed è 
volta a ridurre la «forbice» tra la realtà effettiva e quella che emerge dall’esperienza 
giudiziaria. 
In particolare, le motivazioni addotte a sostegno dell’esigenza di intervenire 
sull’assetto normativo dei reati contro la pubblica amministrazione sono essenzialmente 
due: da una parte si rileva l’inadeguatezza del sistema normativo e dall’altra si valorizza 
la necessità di adeguare l’ordinamento interno agli impegni assunti a livello 
internazionale, con la ratifica di talune Convenzioni.
7 
 
Abstract  
 
 
Il presente lavoro ha la finalità di evidenziare, innanzitutto, l’iter legislativo che 
ha portato, in Italia, il legislatore ad adottare una legge ad hoc in materia di 
anticorruzione in ambito penale ed amministrativo.  
Nel primo capitolo viene dato risalto al concetto di corruzione, sia nella dottrina 
che nel nostro codice penale. Vengono dunque menzionati gli articoli del codice penale 
(articoli 318-322 bis). 
Inoltre vengono menzionati gli autori che nel corso del secolo hanno affrontato, 
all’interno delle loro opere il tema della corruzione, sia in ambito economico, politico, 
sociale e culturale.  
L’indagine normativa inizia con una breve analisi della Convenzione 
dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (c.d. Convenzione di Merida), adottata a 
Merida (Messico) il 9 Dicembre 2003 (ratificata dall’Italia con legge n. 116 del 2009) la 
quale ha il compito di elencare in modo dettagliato le misure volte a prevenire la 
corruzione, compresa l’attuazione di politiche e pratiche di prevenzione, l’istituzione di 
enti per il raggiungimento di tale obiettivo, l’attuazione di codici di condotta per i 
funzionari pubblici e criteri obiettivi per l’assunzione e la promozione di dipendenti 
pubblici e per gli appalti pubblici; inoltre la convenzione promuove la trasparenza e la 
responsabilità nella gestione delle finanze pubbliche e nel settore privato, con parametri 
di contabilità e di verifica contabile più severi.  
La seconda parte di codesto lavoro è dedicata ad un’attenta analisi della legge n. 
190 del 6 Novembre del 2012 recante le «disposizioni per la prevenzione e la 
repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione».  
In tale fase, il lavoro prende in esame le norme che compongono la legge 
anticorruzione n. 190 del 2012, non solo dal punto di vista strutturale, ma anche 
dottrinale e soprattutto critico, in quanto vari istituti, introddotti con la legge n. 190 del 
2012, risultano essere nuovi nel panorama sociale e pertanto vari autori analizzano, con 
occhio «clinico», i risvolti che si potrebbero avere sia in rapporto con gli altri istituti già 
vigenti, sia nell’ambito dei procedimenti amministrativi. 
Dunque, dopo un esame dettagliato della legge n. 190 del 2012, l’ultima parte 
del lavoro si concentra sull’applicazione di uno strumento introdotto ex novo dal 
legislatore, quale il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione disciplinato 
dall’articolo 1, commi 5-14, il quale si affianca al Piano Nazionale Anticorruzione.  
In particolare, l’esame si concentra sulla redazione ed adozione, da parte del 
Segretario comunale, il quale viene nominato dall’Organo di indirizzo politico 
«Responsabile della Prevenzione della Corruzione», del Piano Triennale di Prevenzione 
della Corruzione presso il Comune di Grammichele, il quale ha adottato tale strume nto, 
così come previsto dal legislatore, il 31 Gennaio del 2014 con delibera della giunta 
municipale. 
L’ultima parte analizza sia la parte normativa del Piano Triennale di Prevenzione 
della Corruzione, la quale si compone di sei capi suddivisi in 18 articoli, ma soprattutto 
incentra l’attenzione sulla fase pratica del piano la quale circoscrive le c.d. aree di 
rischio, i processi e i singoli settori/uffici/servizi interessati al processo, integrandoli con 
gli strumenti previsti dalla legge n. 190 del 2012.
9 
 
CAPITOLO I  
 
La Corruzione 
  
I.1 La natura giuridica. Profili generali. 
 
Uno dei maggiori esperti della corruzione a livello mondiale, Robert Klitgaard
3
 
(Docente universitario alla Claremont Graduate University), afferma che  «la 
Corruzione è un reato basato sul calcolo, non sulla passione. Le persone tendono a 
corrompere o ad essere corrotte quando i rischi sono bassi, le multe e le punizioni 
minime, e le ricompense grandi, cosicché l’unica maniera per diminuire la propensione 
alla corruzione è l’alta probabilità della punizione severa, cioè responsabilità civile e 
penale».  
Certo realizzare degli efficaci sistemi anticorruzione – sostiene Klitgaard – non è 
facile, ma esempi di successo esistono e quasi tutte le strategie di successo iniziano 
proprio con il condannare e punire alcune importanti figure di reati e con il coinvolgere 
i cittadini nella diagnosi dei sistemi corrotti, trasformandosi in fertili fonti di 
informazioni dove la corruzione alligna.  
Nella storia la corruzione non ha avuto una definizione di tipo statica perché 
anche la percezione di ciò che è corrotto, da parte dell’uomo stesso, è mutata sia in base 
al tempo ma anche alla cultura dei popoli.  
Nei diversi ordinamenti giuridici, così come nella Letteratura dedicata ai 
fenomeni corruttivi, non si è mai stati in grado di poter dare una definizione univoca al 
concetto di corruzione.  
In molte occasioni, infatti, il tema della corruzione è stato al centro di conferenze 
e dibattiti, sia negli ambiti nazionali che internazionali, durante i quali si è emersa una 
certa difficoltà nel rintracciare un significato comune e generale che poteva dunque 
metter tutti d’accordo.  
Max Weber
4
, infatti sosteneva che non si deve partire da una definizione astratta 
di corruzione ma è necessario giungere ad essa attraverso esempi concreti.  
Egli non avvertiva l’esigenza che si dovesse giungere ad una definizione 
assoluta ma ad una definizione costruita su misura per la specifica situazione. 
La definizione di un atto criminoso è un processo sociale ampiamente studiato 
da sociologi in ambito giuridico i quali sostengono che il crimine o il criminale non 
sono tali nella sua essenza ma risultano essere tali in base alla percezione che la società 
ha di essi.  
Si afferma infatti che «nel rapporto dialettico tra comportamento sociale ed 
istituzioni è la stessa tipizzazione a contenere la funzione di controllo, indicando i 
confini della consuetudine sociale. E’ attraverso il meccanismo della tipizzazione che la 
costruzione soggettiva della realtà, oggettivata nell’istituzione, si consolida e si 
stabilizza nella produzione di segni, come indici generalizzati di significato».  
                                                                 
3
 R. Klitgaard, International Cooperation Against Corruption, 1997, in Finance and Development, Marzo 
1988, Volume 35, numero 1. Verdi anche M. Savona, La normativa italiana anticorruzione in una 
prospettiva europea: operatività ed efficacia anche in ambito universitario, XXIV Convegno nazionale a 
Cefalù del Coordinamento nazionale RAU e Università degli Studi di Palermo, 7-9 Ottobre 2013. 
4
 M. Weber, The Prothestant etich and the spirit of Capitalism, Allen and Unwin, London 1930, p. 47-48.
10 
 
In questo caso i segni sono tradotti in leggi penali costruite nell’ambito della 
società stessa. 
Per poter, a livello internazionale, «lavorare» contro i fenomeni corruttivi, 
tuttavia, è necessario dare una definizione quantomeno condivisa.  
E’ possibile, sia nella letteratura che nella legislazione, trovare vari esempi quali 
la definizione utilizzata dalla Banca Mondiale ossia «l’abuso del potere pubblico per 
benefici privati»  oppure la definizione «la corruzione è l’inadempienza intenzionale 
con relazioni a distanza con lo scopo di ricavare dei vantaggi da questo comportamento 
per se stessi o per altri correlati»
5
.  
Più complessa è la definizione data da B. Huber
6
 ossia «la corruzione è un 
deterioramento nel processo decisionale in cui il decisore (in un impresa privata o nel 
settore pubblico) consente o domanda di deviare dal criterio che dovrebbe guidare il 
processo decisionale in cambio di una ricompensa, della promessa o dell’aspettativa di 
essa, mentre questi motivi che influenzano il suo processo decisionale non possono 
essere parte della giustificazione della decisione».  
Questa definizione è comportamentale perché focalizza l’attenzione sul 
comportamento del decisore deviante, indipendentemente dalla politica, dalla pubblica 
amministrazione, dal sistema giuridico o dall’opinione pubblica.  
E’ centrale inoltre l’elemento di scambio, anche se non di tipo monetario, per 
distinguere la corruzione dall’abuso di potere.  
Alla base vi è un conflitto di interessi fra il conseguimento degli obiettivi 
istituzionali secondo i criteri «teorici» e il perseguimento di altri obiettivi deviando da 
tali criteri.  
Secondo gli economisti
7
, invece, la corruzione è data dall’insieme di 
comportamenti dei pubblici ufficiali o di impiegati pubblici finalizzati all’arricchimento 
personale (o di persone vicine), che si realizzano attraverso l’abuso dei poteri preposti al 
loro ufficio; tale abuso comporta necessariamente una violazione dell’insieme dei 
doveri d’ufficio (Trasparency International)
8
. 
Nel nostro Codice penale, gli articoli 318-321
9
, definiscono la corruzione
10
 come 
un particolare accordo (pactum sceleris) tra un funzionario pubblico ed un soggetto 
                                                                 
5
 V. Tanzi, Curruption: arm’s lengh relationship and markets, in the Economist of Organised crime, a 
cura di Gianluca Fiorentini e Sam Peltzman, Cambridge University press, Cambridge, 1995, p. 161. 
6
 B. Huber, (a cura di) Combating corruption in the European Union, Series of publications by the 
Academy of European law in Trier, Volume 31, Bunde sanzeiger Vellagsges Koeln, 2002, cit. in Marco 
Arnone, Eleni Iliopolus, La Corruzione costa: effetti economici istituzionali e sociali, UeP, Milano, 2005, 
p.17. 
7
 M. Arnone, E. Iliopulos, La Corruzione Costa. Effetti economici, istituzionali e sociali, Vita&Pensiero, 
Milano, 2005, pp. 3. 
8
 Trasparency International è un’organizzazione internazionale non governativa che si propone di 
combattere la corruzione. In particolare si prefigge di analizzare e studiare i fenomeni della corruzione, le 
loro cause e i loro effetti, al fine di elaborare risoluzioni e strumenti idonei a diminuire, circoscrivere, 
enucleare le cause della corruzione per giungere a eliminarne o ridurne l’incidenza; sensibilizzare le 
Istituzioni e la società civile sulla necessarietà della lotta alla corruzione in ogni sua forma; promuovere la 
conoscenza, l’approvazione e l’attuazione in sede nazionale di quegli strumenti giuridici ed economici 
riconosciuti sul piano internazionale come efficaci a combattere il fenomeno della corruzione nell’ambito 
delle relazioni e dei rapporti tra pubblici e privati; incoraggiare gli operatori economici pubblici e privati 
a formulare e ad applicare principi etici obbligatori; promuovere collaborazioni e reti finalizzate alla 
realizzazione della missione sociale. 
9
 Il nostro Codice Penale prevede diversi ipotesi di corruzione: l’articolo 318 c.p. disciplina il reato di 
corruzione per atto d’ufficio il quale stabilisce che, quando il pubblico ufficiale, per compiere un atto 
inerente al suo ufficio, riceva, per sè o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è
11 
 
privato, di cui il primo soggetto accetta dal secondo, per il compimento di un atto, 
rientrante nelle proprie attribuzioni o competenze, un compenso non dovuto.  
Si tratta, dunque, di un reato di tipo plurisoggettivo o a concorso necessario, in 
quanto, secondo il nostro ordinamento giuridico, ne rispondono sia il soggetto corruttore 
che il soggetto corrotto.  
Il pubblico funzionario (soggetto corrotto) e il soggetto privato (soggetto 
corruttore) non commettono atti concernenti reati diversi tra loro, ma sono compartecipi 
del medesimo reato.  
Inoltre, il delitto di corruzione, che è a concorso necessario ed ha struttura 
bilaterale, è possibile l’intervento eventuale di soggetti terzi sia nel caso in cui tale 
intervento si realizzi mediante la forma della deterrminazione o il suggerimento che 
viene fornito ad uno o all’altro soggetto concorrente al reato, sia che esso si risolva in 
un’attività di intermediazione volta alla realizzazione del collegamento tra gli autori 
necessari del reato
11
. 
Il delitto di corruzione si configura come reato a duplice schema principale e 
sussidiario.  
Secondo quello principale il reato viene commesso attraverso la realizzazione di 
due attività: l’accettazione della promessa e il ricevimento dell’utilità, il cui momento 
finale coincide con il ricevimento dell’utilità e, qualora vi siano più dazioni di danaro, 
ogni remunerazione integra un fatto-reato.  
Secondo lo schema sussidiario, invece, il reato di corruzione si realizza quando 
la promessa non viene mantenuta e il reato si perfezione con la sola accettazione della 
promessa.  
Il giurista Venditti
12
, sosteneva, che da un punto di vista strutturale, il 
comportamento tenuto dai due soggetti, ossia corruttore e corrotto, è identico a livello 
sostanziale.  
La legge, quando descrive l’attività del pubblico funzionario fa riferimento ai 
concetti di «ricevere» o «accettare», mentre in riferimento al privato si parla di «dare» o 
«promettere».  
La differenza fra i concetti utilizzati volutamente dal nostro codice è sottile 
nonché apparente in quanto sia l’azione del dare che del ricevere esistono da entrambe 
le parti.  
Da un lato, il funzionario pubblico riceve la dazione o la promessa e corrisponde 
l’atto d’ufficio o che sia contrario ai suoi doveri, dall’altro il privato riceve l’atto 
d’ufficio o l’atto che sia stato compiuto contrariamente ai doveri d’ufficio del pubblico 
funzionario ricambiando con denaro o beni di altra utilità. 
                                                                                                                                                                                              
dovuta, o ne accetta una promessa; l’articolo 119 disciplina invece il reato di corruzione per att o contrario 
ai doveri d’ufficio che si verifica quando il pubblico ufficiale, il quale, per omettere o ritardare o per aver 
omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai 
doveri di ufficio, riceve, per sè o per un terzo, denaro o altra utilità, o ne accetta la promessa. L’articolo 
319- ter disciplina le ipotesi di corruzione in atti giuridiziari qualora le ipotesi previste dagli articolo 318 e 
319, siano commessi per favorire o danneggiare una parte del processo civile, penale o amministrativo 
ecc. L’articolo 320 c.p. disciplina il reato di persone incaricata di pubblico servizio il quale prevede che le 
ipotesi previste per gli articolo 318 e 319 si applicano anche al soggetto incaricato di pubblico s ervizio. 
Con l’articolo 321 c.p. vengono stabilite, invece, le pene per il soggetto corrotto le quali vengono estese 
anche al soggetto corruttore. 
10
 Vedi definizione di Corruzione fornita da Simone Marani in 
http://www.altalex.com/index.php?idnot=62885, 2013. 
11
 Cass. Penale, sezione IV, sentenza 4 Maggio 2006, n. 33435, B. e altro, in Cass. Penale, 2006, 3578. 
12
 Venditti, Corruzione (delitti di), in Enc. dir., Vol. X, Milano,. 1961.