Le Unioni dei Comuni nel sistema Europeo

1. Prefazione  
 
1.1 Scopo e obbiettivo dello studio  
Nel panorama italiano delle riforme amministrative degli ultimi vent’anni  
emerge, ad oggi, il mancato raggiungimento degli obbiettivi annunciati oltre ad 
una grande confusione sia per i mezzi normativi scelti che per le modalità con cui 
sono stati coinvolti i diretti interessati (amministratori e dipendenti pubblici 
locali). Per tali motivi è sembrato utile un breve percorso comparativo  con quegli 
Stati Europei a noi più vicini sia per la comune storia del diritto amministrativo 
(Francia) sia per l’attuale peso nella Comunità Europea (Germania). Focalizzate 
le situazioni e le esperienze francesi e tedesche passiamo ad analizzare la 
situazione italiana ripercorrendo l’esperienza di cinque piccoli comuni Toscani 
che, ligi al rispetto delle norme e delle riforme, si sono subito gettati 
nell’applicare le riforme rispettando un obbligo formale che con il passare del 
tempo, viste le continue incertezze, le modifiche normative e le proroghe dei 
termini, sono state causa di confusione e appesantimenti dei processi, rendendo di 
fatto impossibile il raggiungimento dell’obbiettivo prefissato .  
Quello che storicamente stanno vivendo i Comuni in Italia è un processo iniziato 
negli anni ’60 quando apparve evidente che le piccole autonomie locali non erano 
più in grado di essere competitive nell’erogazione di servizi i cui parametri 
qualitativi e quantitativi crescevano continuamente. La crescente professionalità 
richiesta ai pubblici dipendenti per svolgere le funzioni, la specializzazione 
obbligata a fronte di una crescente difficoltà nel districarsi tra le tante norme
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erano problemi evidenti e su cui un piccolo Comune non era assolutamente in 
grado di intervenire da solo, atteso che le sue economie di scala non 
permettevano di ammortizzare adeguati interventi che richiedevano investimenti 
e costi elevati. Non si deve neanche dimenticare, sebbene non sia materia di tale 
scritto, come le migrazioni degli anni ’50 -’70 dalle campagne ai grandi centri 
abitati abbiano contribuito a ridurre i cittadini su cui suddividere i nuovi costi, 
evidenziando ancora di più le loro difficoltà nel gestire l’aumentata complessità 
tecnica della gestione dei Comuni a cui spesso si sono aggiunte nuove 
competenze trasferitegli dallo Stato Centrale. Le profonde mutazioni sociali, la 
ridefinizione dei rapporti tra enti confinanti dovuto alla crescente mobilità dei 
cittadini, i principi dell’economia di mercato sempre più invadente, l’aumentata 
concorrenza con la scomparsa delle tutele localiste per l’ingresso nel mercato 
unico europeo,  sono sfide ancora oggi non superate dai nostri enti locali. 
 
1.2 Metodologica applicata 
Questo breve trattato, partendo dai percorsi messi in atto nei diversi territori 
europei presi ad esame, vuole evidenziare quali siano stati i punti di debolezza e 
di forza di ciascuno senza tralasciare il punto di vista dell’architettura normativa  
e senza perdere di vista anche un approccio sociologico, pur chiarendo che non si 
tratta di uno studio sociologico.  
Le Istituzioni, con le norme di diritto, definiscono i confini dei comportamenti 
sociali legittimi, e con esse influenzano la percezione, le scelte e le strategie degli 
attori. Nel contesto delle inter municipalità, ad esempio, presumiamo che gli 
attori pubblici e privati siano razionalmente orientati verso un obbiettivo preciso
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seguendo e applicando le regole del gioco prestabilite. Rilevanti pertanto sono sia 
i formanti normativi che quelli sociali relativi all’orientamento delle politiche di 
cooperazione sia per come sono rappresentate all’interno delle norme vigenti, sia 
per come vengono rappresentate, e percepite, nella realtà quotidiana. I fattori 
sociali, economici, demografici, culturali e dello sviluppo tecnologico influiscono 
su livelli diversi: 
-Nel contesto Istituzionale delle norme vigenti sia a livello Europeo che 
Nazionale e poi della specifica normativa della cooperazione intercomunale;  
-Nel disegno istituzionale della cooperazione per il grado di cooperazione 
previsto e per le modalità di rappresentanza politica prevista;  
Infine , non meno importanti, sono gli effetti reali e percepiti dai cittadini sui 
servizi erogati e misurabili in termini di Efficacia, Efficienza e Democraticità. 
Un altro elemento da tener presente è la comune origine storica del sistema 
amministrativo italiano e francese. L’ origine Napoleonica dell’impianto 
amministrativo fa si che si evidenzi spesso un rapporto antagonistico nelle 
relazioni Stato-Società  con un fondante legale-tecnocratico, situazione diversa 
dai paesi dell’area Germanica dove la relazione Stato -Società è molto più 
organica e fondata su una policy legale-corporativistica. 
 
2. I principali sistemi europei locali nei territori di tradizioni “civil law” 
 
2.1 Enti locali 
La posizione degli enti locali si può considerare centrale nella storia della 
pubblica amministrazione europea e se ne ha la conferma con il frequente
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riconoscimento a livello costituzionale (1831 Francia – 1948 Italia – 1949 
Germania). Questo però non deve ingannare perché se è vero che tutti gli Stati 
Europei hanno sottoscritto la Carta Europea delle autonomie locali
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, di fatto le 
differenze tra le architetture amministrative sono molto più evidenti delle 
similitudini.  
Ad esempio il numero medio di popolazione per un Comune Francese è di 1600 e 
oltre il 75% dei Comuni Francesi hanno meno di 1000 abitanti. Completamente 
diversa la situazione in Gran Bretagna dove la media di abitanti raggiunge i 
130mila. In Italia la media è di circa 7500 abitanti per Comune mentre in 
Germania per 11.334 Comuni abbiamo mediamente 7.213 abitanti. 
Una possibile classificazione delle diverse architetture amministrative parte da 
due concetti opposti: 
- Un governo locale inteso come una comunità che partecipa alla vita e alle scelte 
politiche; 
- Un governo locale meramente inteso come erogatore di pubblici servizi vicino al 
consumatore; 
Nel Sud Europa (Francia-Italia- Spagna)  è preponderante il concetto di comunità 
che partecipa alla organizzazione politica dell’ente, nel Nord Europa  (Norvegia, 
Danimarca e Svezia) è preponderante il concetto di governo locale inteso solo 
come erogatore di servizi. Le divere visioni hanno effetti anche sulla suddivisione 
della spesa pubblica, si noti che nel sud Europa la spesa dei Comuni non supera il 
                                                             
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 ETS 122 – Local Self-Government, 15.X.1985 - La Carta europea dell’autonomia locale è stata proposta dalla Conferenza dei 
poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa nel 1981 e, dopo un lungo negoziato, poi aperta alla firma degli stati membri del 
Consiglio d’Europa il 15 ottobre 1985. È stata firmata da tutti gli stati membri del Consiglio
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15% della spesa nazionale complessiva, mentre nel nord Europa arriviamo al 40% 
del totale
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.  
Anche il principio di tutela delle autonomie locali non è inteso e applicato 
uniformemente, emergono diverse modalità applicative sia del principio di tutela 
sia per i diversi tipi di autonomia previsti. Se in Germania gli enti locali si 
relazionano con i governi regionali e non con il governo centrale in Spagna 
esistono divere categorie di municipalità. La previsione normativa francese , 
inserita nella costituzione, che i comuni hanno una competenza generale ha avuto 
un impatto molto limitato nella realtà almeno fino a quando le decisioni locali 
erano soggette alla supervisione amministrativa e le riforme del 1982, come 
vedremo in seguito, pur avendo rafforzato l’autonomia dei comuni hanno fatto 
emergere anche il limite nell’esercitarla per mancanza di competenze e risorse 
appropriate.   
Se i paesi nordici sono riusciti in forme di aggregazioni territoriali consistenti, nel 
sud dell’ Europa le resistenze sono state (e sono) notevoli ma le aggregazione 
inter-municipali sono un fenomeno che, seppure in modo diverso per importanza e 
grandezza, ha coinvolto tutta l’Europa occidentale. 
I motivi per cui si è dato tanto peso alla cooperazione inter-municipale si possono 
riassumere in questi elementi: 
a.) Governance istituzionale per orientare gli enti al raggiungimento di economie di 
scala soddisfacenti; 
b.) Raggiungimento dei crescenti standard qualitativi dei servizi pubblici erogati al 
minor costo possibile; 
                                                             
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 Page, E.C., & Goldsmtih (1987, pag. 157) Centre and locality: Explaining cross national variation
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c.)  Migliorare le procedure di esternalizzazione dell’erogazione dei servizi pubblici 
riducendo lo spreco di denaro pubblico e rafforzare la capacità degli enti di 
affrontare la sempre maggiore complessità del sistema economico; 
d.) Mantenere intatta la presenza di un autonomia locale così come storicamente si è 
formata e radicata nella cultura europea; 
Come vedremo in seguito, uno dei problemi che emerge spesso, è il contrasto tra 
la razionalizzazione della governance rispetto al mantenimento e alla 
realizzazione dei valori democratici dell’autogoverno locale.  
 
2.2 Francia 
 
a.) Percorso storico 
Per tutto il 19° secolo la Francia è stata impegnata nella riforme degli enti locali, 
ossia la “décentralisation” . Essa è stata continuamente al centro del dibattito 
politico amministrativo, ma non è sempre stato così. Storicamente la Francia ha 
avuto percorsi di “centralizzazione” e “decentralizzazione” nel corso dei secoli, 
basti pensare alle riforme attuate dal Cardinale Richelieu per portare il potere e il 
controllo del territorio a Parigi, sotto il controllo del Re, combattendo quindi la 
frammentazione allora esistente per cui ogni Provincia aveva Leggi e Statuti 
propri che rispondevano a logiche di potere locale gestito dai possedenti fondiari 
(allora i nobili) che impedivano alla neonata economia dei commerci di 
svilupparsi. Nacque così la monarchia assolutistica francese, sull’equilibrio tra gli 
interessi della nascente classe sociale dei commercianti sempre più influente e i 
nobili proprietari terrieri. La rivoluzione del 1789, e subito dopo Napoleone