La tutela del consumatore in un mercato bancario di massa

 2
associazioni di consumatori e si sviluppano tecniche di 
informazione e difesa degli stessi. 
L’abbattimento delle barriere alla concorrenza e la creazione 
del Mercato Unico europeo hanno ridefinito il contesto 
ambientale e le forme per l’esercizio dell’impresa, specie di 
quella bancaria e finanziaria, modificando il quadro 
normativo in materia di tutela del consumatore di 
servizi/prodotti bancari. 
In Italia, lungo la linea politica che privilegia il tema della 
trasparenza e della correttezza dei rapporti tra intermediari e 
clientela, si sono inizialmente collocate le leggi 142/92 e 
154/92 che hanno introdotto norme in materia di credito al 
consumo e trasparenza contrattuale, successivamente 
assorbite dal Testo Unico bancario del 1993 quale corpo 
normativo organico. 
Il più recente e importante intervento legislativo è 
rappresentato dalla legge 281/98 che è intervenuta sul fronte 
della disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, 
 3
concedendo legittimazione e voce alle associazioni dei 
consumatori attraverso la previsione di nuove azioni di tutela. 
In una prospettiva di medio/lungo termine, un rapporto 
banca-cliente basato sulla fiducia consente di meglio 
fronteggiare le sollecitazioni della concorrenza, rafforza il 
grado di fidelizzazione della clientela e accresce la 
reputazione della banca nel relativo mercato. 
Appare evidente che le prospettive concrete di sviluppo di un 
rapporto di collaborazione tra banche e consumatori si 
fondano sulla possibilità che l’ordinamento giuridico offre 
agli stessi consumatori e ai loro rappresentanti di attuare 
forme efficaci di tutela, al fine di impedire comportamenti 
scorretti e abusi da parte degli operatori economici. 
Nel nostro ordinamento vi è infatti la necessità di offrire una 
tutela alla controparte più debole del rapporto banca-cliente. 
Considerati i tempi lunghi della giustizia civile, apprezzabile 
è stata inoltre la decisione delle banche italiane, su iniziativa 
dell’Associazione Bancaria Italiana, di mettere a disposizione 
 4
della clientela strumenti di autoregolamentazione (Codice di 
comportamento, Codice di autodisciplina e le recenti 
Condizioni generali relative al rapporto tra banca e cliente) 
e strutture di soluzione alternativa delle controversie bancarie 
(Ufficio Reclami delle banche e Ombudsman Bancario). 
La Banca d’Italia guarda quindi con favore a queste iniziative 
finalizzate a fornire indicazioni operative per i 
consumatori/utenti nelle loro relazioni con gli istituti bancari 
nella convinzione che tali strumenti possano indurre un 
effettivo miglioramento nei rapporti banca-cliente. 
Il presente lavoro affronta la questione della tutela del 
consumatore di servizi bancari e finanziari in chiave 
descrittiva e analitica, soffermandosi in particolare 
sull’origine e sull’evoluzione del fenomeno nel contesto 
italiano. 
 5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO  I 
 
L’ANALISI E LA REGOLAMENTAZIONE DEL 
FENOMENO DELLA PROTEZIONE DEL 
CONSUMATORE 
 6
1.1 REALTA’ E PROSPETTIVE DEL MERCATO 
BANCARIO DI MASSA 
 
1.1.1   IL QUADRO GENERALE 
 
La società costituisce la forma più diffusa di esercizio 
collettivo delle attività d’impresa, il cui finanziamento può 
contare da un lato su capitali propri e dall’altro lato su 
capitali di terzi. 
Da un punto di vista economico la raccolta di capitali propri e 
di terzi si traduce in domanda di risparmio che le imprese 
investono nell’attività produttiva, e in offerta di risparmio che 
viene alimentata dai risparmiatori (costituiti in larga misura 
da famiglie). 
Spesso il risparmio viene raccolto in proprio presso le 
famiglie da intermediari (soprattutto banche) che erogano a 
loro volta il necessario finanziamento alle imprese, sotto 
forma di prestito. 
 7
Il luogo dove avvengono queste transazioni è il mercato 
finanziario, che può intendersi come il complesso delle 
negoziazioni aventi ad oggetto la varia tipologia dei prodotti 
finanziari in cui affluisce il risparmio. 
Il risparmio viene solitamente correlato a tre fondamentali 
segmentazioni di mercato finanziario: 
a. mercato bancario, in cui le banche raccolgono risparmio 
fra il pubblico mediante contratti di deposito ed erogano 
finanziamenti mediante contratti di credito; 
b. mercato assicurativo; 
c. mercato mobiliare. 
Le possibilità di sviluppo dei vari segmenti del mercato 
finanziario dipendono dalla fiducia che i risparmiatori 
nutrono nei confronti dei soggetti che vi operano a vario 
titolo, fiducia destinata a crescere in relazione all’efficienza 
delle forme di tutela che l’ordinamento appresta in loro 
favore. 
 8
Questo spiega l’introduzione di strumenti rafforzati di 
autotutela, come di strumenti di eterotutela affidati a 
pubbliche autorità (Banca d’Italia, Isvap, Consob). 
Una vigilanza che, pur avvalendosi di ampi poteri 
regolamentari e conformativi dell’informazione dovuta, non 
inquina la natura privatistica del sistema societario né limita 
e/o indirizza l’esercizio delle attività economiche, ma tende a 
garantire un funzionamento più efficace della struttura 
organizzativa della società, nell’intento di tutelare il pubblico 
risparmiatore. 
Una preliminare definizione di consumatore appare utile alla 
individuazione del soggetto titolare della tutela previsto dalla 
legge: il Testo Unico bancario definisce consumatore «una 
persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività 
imprenditoriale o professionale eventualmente svolta»
1
. 
Nella maggior parte dei paesi europei «non si fa distinzione 
tra consumatore, utente e risparmiatore: il consumatore è 
considerato in modo uniforme, univoco e generale come la 
 9
controparte non professionale della banca e degli altri 
intermediari finanziari»
2
. 
A partire dagli anni Cinquanta nella tutela del consumatore 
viene ad essere compresa anche la tutela del consumatore dei 
servizi finanziari e bancari; lungo questa linea si situa un 
progressivo cambiamento nella fisionomia dei prodotti 
bancari, che recentemente hanno «cessato di essere di fatto 
prodotti per un consumo d’élite per trasformarsi in prodotti 
per un consumo di massa»
3
. In questi ultimi tempi la 
questione si è infatti accentuata a seguito della comparsa di 
prodotti sempre più sofisticati e di metodi di produzione e di 
distribuzione dei servizi sempre più complessi. 
 
L’informazione alla clientela e la trasparenza delle 
condizioni, la comprensione e l’utilizzo dei servizi medesimi 
rappresentano il fulcro della tutela del consumatore di 
strumenti/prodotti finanziari. 
                                                                                                                                                               
1
 Cfr. art. 121 D.Lgs. 385/93, Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia. 
2
 A.M. AZZARO, Tutela del consumatore, libertà negoziali e disciplina dei mercati finanziari, 
Edizioni Nuova Cultura 1996, p. 188. 
 10
Maggiore attenzione andrebbe dedicata alle problematiche, 
più strettamente economiche, connesse al livello dei tassi 
d’interesse, alle commissioni, ai costi e ai rendimenti 
effettivi. 
La lotte che le associazioni dei consumatori stanno 
conducendo si concentrano dunque sulla tutela del 
consumatore più debole, generalmente rappresentato dai 
privati
4
. 
La tutela del consumatore è diventata un’esigenza concreta 
all’interno delle nostre società di consumo che tendono a 
salvaguardare il privato utente da possibili abusi: la 
protezione  riguarda pertanto  tutti i privati  che, ricorrendo ai  
 
prestiti finanziari per scopi non inerenti all’attività 
professionale in ragione dello stato di necessità in cui talvolta 
vengono a trovarsi, potrebbero essere coinvolti in pericolose 
                                                                                                                                                               
3
 R. RUOZI (a cura di), La tutela del consumatore di servizi finanziari, Egea, Milano 1994, p. 3. 
4
 Cfr. R. RUOZI (a cura di), op. cit. 
 11
situazioni di «indebitamento progressivo ed essere vittime di 
speculatori e strozzini»
5
. 
A seguito di un più frequente ricorso al credito al consumo 
per l’acquisto di beni, è sorto infatti il bisogno di tutelare i 
consumatori di servizi finanziari e creditizi da possibili 
“inganni”, che potrebbero derivare dalla scarsa conoscenza 
dei nuovi prodotti bancari. 
Per tale ragione gli schemi contrattuali sono elaborati 
attualmente da professionisti o esperti del settore creditizio, e 
dimostrano un elevato grado di completezza e trasparenza nei 
rapporti contrattuali (che dovrebbe essere assicurata da una 
attenta regolamentazione negoziale
6
). 
 
Le tecniche di formazione, redazione, esecuzione del 
contratto, che si fondavano sui moduli o formulari 
predisposti, sono uniformi nei confronti del pubblico dei 
consumatori; l’uniformità negoziale assolve quindi il compito 
                                                          
5
 B. BARRECA, Prestiti ed usura. Prevenzione e tutela del consumatore in Francia e in Italia, 
“Ricerche in progress”, Il sole 24 Ore & Impresa, Milano 1995, p. 2. 
6
 Ibidem, p. 10. 
 12
di assicurare parità di trattamento, ponendo nello stesso 
tempo le banche su un piano non concorrenziale. Tale 
uniformità si rileva utile quindi anche alle banche che 
risparmiano costi nel rapporto con il cliente. 
«In tali condizioni la tutela apprestata dal Codice Civile 
finiva dunque con l’essere meramente formale, non effettiva, 
poco utile al consumatore. Per contro essa, in mercati aperti 
alla concorrenza e connotati da adeguata trasparenza, 
favorisce obiettivi di protezione della parte debole del 
rapporto accrescendone la responsabilizzazione»
7
. 
                                                          
7
 V. DESARIO, Caratteristiche e finalità dell’azione della Banca d’Italia nella dinamica evolutiva 
del diritto dei contratti bancari e finanziari, intervento all’inaugurazione del Corso di Diritto 
Civile Europeo, Università degli Studi di Bari, 20 novembre 1999, p. 8. 
 13
1.1.2   IL CREDITO AL CONSUMO 
 
La legge n. 142 del 19 febbraio 1992 (“Disposizioni per 
l’adempimento di obblighi derivati dall’appartenenza 
dell’Italia alle Comunità europee”) con gli artt. 18-24 
disciplina la materia del credito al consumo in Italia. 
Il Testo Unico bancario definisce il credito al consumo come 
«la concessione, nell’esercizio di una attività commerciale o 
professionale, di credito sotto forma di dilazione di 
pagamento di finanziamento o di analoga facilitazione 
finanziaria»
8
, e viene applicato alle banche, alle società 
finanziarie e a tutti gli operatori che svolgono attività di 
mediazione autorizzata. 
Il destinatario della tutela legale viene individuato nel 
consumatore, la cui definizione è già contenuta nell’art. 121 
del D.Lgs. 385/93, Testo Unico delle leggi in materia 
bancaria e creditizia. 
                                                          
8
 Cfr. art. 121 D.Lgs. 385/93, Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia. 
 14
La definizione naturalmente abbraccia una serie di relative 
espressioni come “cliente”, “utente” e “risparmiatore”, tutte 
aventi la stessa ampiezza e portata operativa
9
. 
«Risulta certo non agevole fornire una nozione appagante di 
consumatore, atteso che “la massa dei consumatori non 
costituisce una classe sociale”, essendo questa famiglia di 
soggetti, solo ontologicamente unitaria, in realtà costituita da 
“consumatori ricchi e consumatori poveri; consumatori colti e 
consumatori ignoranti; consumatori di beni di prima necessità 
e consumatori di beni di lusso; consumatori che hanno 
bisogno di tutela e consumatori in grado di autotutelarsi; 
consumatori lavoratori autonomi e consumatori lavoratori 
subordinati”»
10
. 
                                                          
9
 Cfr. A.M. AZZARO, op. cit. 
10
 Cfr. G. CARRIERO, Il credito al consumo, Quaderni di ricerca giuridica n. 48, Banca d’Italia, 
Roma 1998, p. 32. 
 15
Particolarmente importanti sono le motivazioni che 
sottostanno all’evidente utilità assunta dalle forme di credito 
al consumo: dal punto di vista del consumatore il credito al 
consumo rappresenta uno strumento che consente la 
immediata acquisizione di beni e servizi, nell’impossibilità di 
conseguirli in altro modo, se non rinviando l’acquisto stesso a 
tempi caratterizzati da maggiore liquidità. 
«Con l’avvento, a partire dagli inizi di questo secolo, di una 
produzione su larga scala dei beni di consumo, con 
conseguente loro commercializzazione e distribuzione di 
massa, le problematiche della espansione della domanda dei 
beni in parola e della esistenza della struttura industriale di 
produzione vengono invece a coincidere, atteso che questa, 
per potersi giustificare ed espandere, postula il crescente 
assorbimento da parte del mercato dei beni di consumo 
prodotti»
11
. 
La rateizzazione dell’operazione comporta, successivamente, 
la distribuzione dell’onere finanziario in un lungo periodo di 
 16
tempo. Dal punto di vista del venditore il credito al consumo 
è quindi uno strumento che permette di vendere agevolmente 
il prodotto, assicurando di conseguenza l’assorbimento della 
merce sul mercato. 
L’incremento delle vendite a rate e la necessità di un 
finanziamento a pronti ha comportato la comparsa di un altro 
soggetto, accanto al consumatore e al fornitore di beni e 
servizi: l’istituto finanziario, che finanzia l’operazione di 
acquisto, in modo tale da conseguire un profitto attraverso la 
concessione di prestiti e fornendo anche capitali necessari al 
mercato. In materia di trasparenza vengono attuate le 
indicazioni che riguardano la correttezza pubblicitaria e il 
contenuto del contratto, come anche i connessi obblighi nel 
momento della stipulazione
12
. 
                                                                                                                                                               
11
 Cfr. G. CARRIERO, Il credito al consumo…, op. cit., p. 12. 
12
 Cfr. R. LENER, Il controllo amministrativo sulla correttezza dei comportamenti degli 
intermediari nei rapporti contrattuali con la clientela, in AA.VV., Fondamento, implicazioni e 
limiti dell’intervento regolamentare nei rapporti tra intermediari e clientela, Quaderni di ricerca 
giuridica n. 49, Banca d’Italia, Roma 1999.