L'attività dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

     Ma, proprio in controtendenza  rispetto a tale omogeneizzazione, si 
pone l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Una “maxi-
authority” come da più parti la si considera
3
:  sia per l’articolata 
struttura sia per le complesse funzioni, che la nostra indagine cercherà 
di illustrare, sottolineando gli elementi di continuità col disciolto 
Garante per la radiodiffusione e l’editoria, ma anche la sua peculiare 
caratterizzazione in virtù della sua estrazione mista e della 
strumentalità della disciplina antitrust rispetto al valore costituzionale 
del pluralismo dell’informazione. Da ultimo, si cercherà di fare il 
punto su due importanti critiche mosse alla legge istitutiva 
dell’Authority : la disciplina comune per i settori della 
telecomunicazione e della radiotelevisione e il pericolo di una 
caratterizzazione dirigistica dell’Autorità. 
 
 
 
 
 
                                                 
3
 Il Presidente dell’Authority  ENZO CHELI, dopo pochi mesi dall’insediamento nella sede 
di Napoli, affidò delle brevi riflessioni sui primi passi svolti al Codice dell’informazione in 
Campania, Napoli, 1999, p.287, affermando che la sua era una “missione complicatissima”, 
poiché l’Autorità da lui presieduta rappresentava “quasi un unicum nel panorama 
internazionale” avendogli la legge conferito “quantità e qualità di potere estremamente 
significative”.  
 
 
 CAPITOLO I.  
        LE  AUTORITA’  AMMINISTRATIVE    
        INDIPENDENTI. 
 
 
 
 
 
sezione I .  Le origini del fenomeno. 
 
 
      Il modello originario dell’organizzazione  statale
4
 voluto dalle 
riforme cavouriane degli anni ‘ 50 del XIX secolo incardinò tutto il 
complesso di uffici di amministrazione attiva nei Ministeri, che 
avrebbero dovuto rispondere del loro operato in Parlamento
5
.  
     Ma, con la fine dello Stato liberale e la  conseguente assunzione di 
compiti e attività in numero sempre crescente da parte 
dell’organizzazione statale, si è assistito al fenomeno 
dell’amministrazione per enti pubblici, per il quale una serie di 
compiti di interesse pubblico statale sono stati affidati a 
organizzazioni formalmente differenziate dagli uffici e dagli organi 
dello Stato. Va precisato che questi enti, dotati di personalità 
giuridica, sono comunque tutti collegati da una stretta relazione 
organizzativa con lo Stato, tanto vero che del loro operato rispondono 
pur sempre i ministri davanti al Parlamento
6
. 
     Il fenomeno delle autorità amministrative indipendenti è invece più 
recente e si connota per dei caratteri diversi. Sono pur sempre delle 
organizzazioni formalmente differenziate dagli uffici e dagli organi 
dello Stato, ma rispetto agli enti pubblici non hanno alcuna relazione 
organizzativa con lo Stato. Peraltro, non devono essere 
                                                 
4
 Per le problematiche emergenti in questa sezione, vedi, tra gli altri,  
C.FRANCHINI, Le autorità amministrative indipendenti, in Riv.trim.dir.pub., 1988; 
A.MASSERA, “Autonomia” e “indipendenza” nell’amministrazione dello Stato, in 
Studi Giannini, Milano, 1988; N.LONGOMBARDI, Le “amministrazioni 
indipendenti”, in Studi Nigro, Milano, 1991; Mercati e amministrazioni 
indipendenti, a cura di F.BASSI-F.MERUSI, Milano, 1993;  S.CRISCI, La 
proliferazione delle autorità amministrative indipendenti, in Cons.St.,1995,II,787; 
P.EMILIOZZI, Le decisioni delle Autonomie amministrative indipendenti, in Dir. e 
società, 1995, 365; R.LOMBARDI, Autorità amministrative indipendenti: funzioni 
di controllo e funzione sanzionatoria, in Dir.amm., 1995, 629; I. PORTELLI, Brevi 
note sulle Autonomie amministrative indipendenti, in Nuove autonomie, 1995, 523;  
G.PERICU, Brevi riflessioni sul ruolo istituzionale delle Autorità amministrative 
indipendenti, in Dir.Amm., 1996, 1; F.POLITI, Regolamenti delle autorità 
amministrative indipendenti, in Enc.Giur., 1996,  vol.XXVI. 
  
5
 In CARINGELLA-GAROFALI Le Autorità Indipendenti, cit., p.8, si parla di 
“struttura piramidale della pubblica amministrazione…riassunta tutta nella persona 
del Ministro responsabile” come “corollario del  principio della separazione dei 
poteri”. 
 
6
 Ma l’amministrazione pubblica non è più la stessa: la dottrina (GIANNINI; SEPE) 
, difatti, conierà  l’espressione “amministrazione policentrica ( in virtù dei diversi 
centri di potere, ndr ) e multiorganizzata ( dati i  diversi modelli organizzativi, ndr 
)”. 
necessariamente dotate di personalità giuridica.  Si assiste così “alla 
dislocazione fuori dalla sfera di influenza politica di settori 
amministrativi ritenuti particolarmente delicati e delle relative 
organizzazioni”
7
. 
 
     E’ opportuno, inoltre, ricordare che l’Italia, tra i paesi occidentali, è 
uno degli ultimi a recepire questo fenomeno: dapprima in Gran 
Bretagna e negli Stati Uniti, circa un secolo fa, si ebbero 
amministrazioni con specifiche funzioni giustiziali e regolatorie di 
protezione degli amministrati (cd. indipendent agencies). Poi, verso il 
finire degli anni’30 anche in Francia, attingendosi all’esperienza 
anglo-americana , si svilupparono le Autoritès administratives 
independantes, che però si affermarono pienamente solo negli 
anni’70, sulla spinta dei movimenti riformatori che chiedevano 
profonde modifiche nell’organizzazione della burocrazia e dei suoi 
rapporti con la società. 
La nostra esperienza è ampiamente rapportabile al modello 
francese, piuttosto che a quello anglosassone, non solo 
perché comuni sono i sistemi giuridici ( “a diritto 
amministrativo” piuttosto che “a diritto comune”), ma anche 
perché  simile  è il modo di intendere l’intervento dello 
Stato in campo economico ( Stato imprenditore piuttosto 
che Stato meramente regolatore: per cui nel primo caso le 
autorità amministrative indipendenti, oltre che costituire 
delle eccezioni, hanno dei poteri di regolamentazione e 
controllo notevolmente inferiori rispetto al modello 
anglosassone). 
 
                                                 
7
 Così  CERULLI IRELLI, Corso di Diritto Amministrativo, Torino, 1997, p.230 
  
 
 
sezione II.  I caratteri comuni delle authorities. 
 
 
 
 
 
 
 
     Le autorità amministrative indipendenti possono essere 
definite come “enti od organi pubblici dotati di sostanziale 
indipendenza dal governo, caratterizzati da autonomia 
organizzatoria, finanziaria e contabile,… forniti di garanzie 
di autonomia nella nomina, nei requisiti soggettivi e nella 
durata delle cariche dei vertici, ed aventi funzione tutoria di 
interessi costituzionali in campi socialmente rilevanti”
8
. 
     E’ il caso di analizzare brevemente tali elementi, avvertendo che, 
solo dopo un primo periodo di “accumulazione un po’ casuale di 
figure eterogenee, non riferibili a un modello comune”, si è avviata 
una seconda fase di “tendenziale riduzione ad unità”
9
 che consenta di 
ricostruire un “modello di riferimento” con dei connotati comuni
10
. 
    La sostanziale indipendenza dal governo si concreta nella mancanza 
di controlli e di collegamento
11
 nonché nell’assenza dei poteri di 
direttiva da parte dello stesso. Peraltro, l’obbligo d’informazione nei 
confronti del Governo o del Parlamento che alcune authorities hanno, 
non scalfisce la loro indipendenza, sebbene parte della dottrina vi 
voglia vedere un potere di controllo generico da parte degli organi di 
direzione politica
12
. 
                                                 
8
 La definizione è tratta da CARINGELLA-GAROFALI, op.cit., p.10  
  
9
 Così ROPPO, Riflessioni sui progetti di authority per la televisione e per le 
telecomunicazioni, in Trattato di diritto amministrativo, diretto da Santaniello, 
Volume ventottesimo Informazione e Telecomunicazione, a cura di Zaccaria, Padova, 
1999, pp. 147-8 
10
 Tra questi, poteva annoverarsi, fino a  qualche tempo fa,  l’irresponsabilità nel 
caso di lesione di interessi legittimi. Ma una recente sentenza della Corte di 
Cassazione, la n.3132 del 6 marzo 2001, ha stabilito che anche le autorità 
amministrative indipendenti possono essere chiamate a risarcire per la lesione di un 
interesse legittimo. La sentenza  della Corte Suprema riguardava più precisamente la 
CONSOB, che è stata ritenuta responsabile per aver autorizzato, nel 1983, una 
sottoscrizione di titoli atipici per un valore di 44 miliardi.  Ma in realtà il deposito 
del capitale ammontava a 20 milioni, e nel 1985 fu iniziata un’azione legale da ben 
890 risparmiatori che accusavano la CONSOB di omessa vigilanza perché non 
aveva potuto non accorgersi della “totale non veridicità” del prospetto. Va peraltro 
detto che già nel 1999 la Cassazione, con la sentenza n.500, aveva stabilito, per la 
prima volta, che la pubblica amministrazione  poteva essere chiamata a rispondere 
della lesione di un interesse legittimo. 
11
 Al punto che, secondo gli orientamenti prevalenti, il governo non è in alcun modo 
responsabile  (neppure in vigilando) dell’attività di amministrazione svolta da esse. 
12
 Al riguardo,  N. LONGOMBARDI, Le “amministrazioni indipendenti”, in Studi 
Nigro, Milano, 1991 opportunamente osserva che la relazione sull’attività serve “a 
stimolare, attraverso una corretta e completa informazione, la funzione legislativa”. 
    Per quanto riguarda l’autonomia organizzatoria ( ovvero la facoltà 
di darsi regole per il funzionamento degli organi ), strettamente 
connessa ad essa è l’autonomia di organico ( ovvero la facoltà di 
articolare e modificare le piante organiche dei dipendenti). 
L’autonomia contabile, cioè la possibilità di adottare regole proprie 
nella gestione del bilancio, è solitamente presente nelle varie 
authorities
13
. Più delicato è il discorso concernente l’autonomia 
finanziaria, ossia la possibilità  di disporre di entrate proprie. Da una 
rapida disamina delle varie authorities, emerge che solo l’ISVAP
14
 
gode di tale importante autonomia. La sua mancanza nelle altre 
autorità amministrative indipendenti
15
 fa sorgere molti dubbi sulla 
reale autonomia delle stesse, che potrebbero essere condizionate 
attraverso un utilizzo strumentale dei finanziamenti. 
    Per quanto riguarda le garanzie nel campo delle nomine dei titolari 
degli organi, si tende a sottrarre il potere di nomina al Governo per 
attribuirlo ad altri organi costituzionali, specie i due rami delle 
Camere. Inoltre, le leggi istitutive delle singole authorities prevedono 
alcuni requisiti soggettivi che devono essere posseduti dai titolari 
degli organi, cui si accompagnano, sotto un profilo negativo, le ipotesi 
di ineleggibilità e di incompatibilità. Altre garanzie di indipendenza 
sono la durata, la limitata revocabilità e rinnovabilità della carica. 
                                                 
13
 Ma CERULLI IRELLI, op.cit., p.233, avverte che “non è chiaro invero il regime 
contabile degli atti di spesa, almeno per  quanto concerne il controllo della Corte dei 
Conti (che non sembra escluso)”. 
14
 Essa, difatti, gode di un contributo annuale previsto dall’att.67 del D.P.R. 13 
febbraio 1959, n.449, a carico delle imprese di assicurazione che operano sul 
territorio nazionale, e le spettano altresì i proventi della vendita di beni mobili ed 
immobili ed ogni altra eventuale entrata, secondo quanto previsto dall’articolo 23 
della legge 576 del 1982. 
15
 Esse vengono difatti finanziate dai trasferimenti dello Stato e solo per la 
CONSOB è in parte previsto un sistema di contribuzioni versate direttamente  dagli 
operatori del mercato per le attività svolte dall’istituto. 
 
    Da ultimo, è il caso di soffermarsi sulla funzione tutoria che è “la 
funzione di regolamentazione e tutela di interessi collettivi in ambiti 
della vita sociale in cui il contemperamento dei diversi interessi in 
gioco si presenti particolarmente delicato”
16
. In effetti, essa 
rappresenta la cifra peculiare delle authorities e giustifica il carattere 
stesso dell’indipendenza, che è stato inizialmente illustrato. 
 
 
 
 
                                                 
16
 Così CARINGELLA-GAROFALI op.cit., p.12. 
  
 
 
                                       sezione III. Lo sviluppo del fenomeno  
                  nel    nostro   ordinamento.  
 
 
 
 
    L’introduzione di modelli organizzativi nuovi nell’amministrazione 
italiana è sempre stata in qualche modo legata all’esigenza di adeguare 
le strutture dello Stato alle funzioni sempre più ampie assunte dallo 
stesso: come si è visto precedentemente, così è stato per l’avvento 
degli enti pubblici
17
, e lo stesso movente ha determinato il sorgere 
delle autorità amministrative indipendenti.  
    Dapprima timidamente comparse nel nostro paese, e caratterizzate 
da un’estrema eterogeneità di caratteri, in seguito si è assistito al 
proliferare per alcuni inconsulto, che ha imposto di omogeneizzarne i 
connotati. 
    La dottrina, peraltro, si è subito affrettata a operare dei netti 
distinguo tra “autorità  garanti che esercitano esclusivamente o 
prevalentemente attribuzioni qualitativamente diverse dalle 
tradizionali potestà amministrative” e “autorità regolatrici che, pur 
avendo – a favore degli utenti dei servizi pubblici- attribuzioni dello 
stesso tipo, esercitano, anche e nei confronti delle imprese erogatrici 
degli stessi servizi, attribuzioni che vanno dritte alle decisioni di 
merito”
18
. 
                                                 
 
17
 Per seguire l’evoluzione di questo lento processo di adeguamento si veda 
GIANNINI, I pubblici poteri negli stati pluriclasse, in Riv. trim. dir. pub., 1979, 389 
ss.,  che individua il motore di questo processo nell’allargamento del  suffragio a 
classi sociali fino ad allora escluse. Ne scaturì un forte allargamento degli interessi 
oggetto dell’attività della P. A (si veda a questo proposito anche C. GHISALBERTI 
in Storia costituzionale d’Italia 1849/1948, Bari, 1974).  
18
 La distinzione è tratta da GRASSI La commissione per l’indirizzo e la vigilanza 
sulla RAI: prospettive di riforma, in Trattato di diritto amministrativo, diretto da 
Santaniello, Volume ventottesimo Informazione e telecomunicazione, a cura di 
Zaccaria, Padova, 1999, p.170 che aggiunge, per quanto riguarda il primo tipo di 
autorità,: “non fanno ponderazioni tra interessi diversi al fine di scegliere la misura 
satisfattiva del bisogno a loro affidato, ma stabiliscono le regole (o vegliano sul 
rispetto delle regole) che garantiscono trasparenza, equilibrio, concorrenzialità tra i 
cittadini al fine della scelta, da parte loro e non di organi pubblici, del risultato 
sostanziale a cui arrivare. Si tratta insomma di organi che producono decisioni 
arbitrali, non di merito, sugli interessi in gioco”.  
Per quanto riguarda le seconde, si afferma invece che “predeterminano i contenuti 
delle concessioni e dei contratti di servizio, fissano i parametri delle tariffe, entrano 
nella sostanza, quindi, delle decisioni finali, così come avviene nei tradizionali 
ambiti di potestà amministrativa ovvero di direzione amministrativa di attività 
private. La legittimazione di questo tipo di autorità indipendenti è da ritrovare nella 
individuazione di potestà neutrali, di rilievo costituzionale, connesse con la necessità 
    Va peraltro segnalata la tendenza internazionale per cui in molti 
paesi la divisione delle authorities per soggetti regolati è stata superata 
dalla divisione per funzioni: così che, per esempio, possono aversi 
autorità che si occupano della stabilità degli intermediari finanziari, di 
qualunque tipo essi siano, e autorità che controllano la loro 
trasparenza nei rapporti con i consumatori. In Italia, al momento, vige 
un sistema misto per cui, mentre la CONSOB si occupa della 
trasparenza degli intermediari finanziari, la Banca d’Italia, 
limitatamente agli istituti di credito, si occupa della loro stabilità, ma 
ha anche competenze antitrust, che normalmente spetterebbero 
all’Autorità garante della concorrenza e del mercato
19
.  
     
                                                                                                                                                                  
di attivare queste forme di amministrazione indipendente proprio in vista  della 
tutela di valori e di principi di libertà fissati dalla Costituzione”.  
Una distinzione, per certi versi simile, è tratteggiata da DE ROBERTO nella 
premessa a CARINGELLA-GAROFALI, op.cit.,  quando istituisce una “summa 
divisio tra Autorità deputate (solo od anche) allo svolgimento di attività 
amministrativa discrezionale classica, che hanno una nomenclatura abbondante e 
vestono abiti curiali che non sono loro propri; ed Autorità deputate ad un ruolo di 
regolazione neutrale e ad una funzione paragiurisdizionale di risoluzione di conflitti, 
che appartengono alla razza propria delle Authorities”. 
19
 Ma di recente (10 febbraio 2001), ad un convegno organizzato a Roma 
dall’associazione “Libertà eguale”, il Presidente del Consiglio Giuliano Amato, già 
presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dopo aver spezzato 
una lancia in favore dell’indipendenza delle authorities, (tanto osteggiate dai politici 
e dai soggetti regolati), ha ammonito sull’esigenza che operino con una maggiore 
moderazione e soprattutto che il loro numero, in alcuni casi eccessivo, si riduca. E 
così, sulla scia di paesi come la Gran Bretagna in cui si è addirittura accorpata tutta 
la vigilanza per funzioni e per soggetti regolati in un unico organismo o come la 
Germania, dove pure si sta procedendo in tale direzione, ha proposto di unificare 
CONSOB, ISVAP e COVIP, che si occupano rispettivamente di vigilare il mercato 
azionario, assicurativo e sui fondi pensione, in un’unica superauthority, che tuteli i 
risparmiatori italiani e i loro investimenti. Secondo il Presidente del Consiglio, 
l’unificazione si imporrebbe “perché trattano prodotti finanziari ormai assimilati dal 
mercato” e perché “la loro differenza è solo figlia della diversità dei gruppi di 
interesse coinvolti: il che segnala una pericolosa propensione del sistema alla cattura 
del regolatore” ( per una più ampia considerazione dell’intervento, cfr. RASTELLI, 
Riduciamo il numero delle Authority, in  Corriere della Sera, 11 febbraio 2001, 
p.27). 
    Va inizialmente precisato che discussa è la natura di autorità 
amministrativa indipendente della Banca d’Italia per i suoi legami col 
Ministero del Tesoro e per il suo difetto di qualifica 
d’amministrazione
20
. 
    Inoltre, la dottrina generalmente tende a negare la natura di autorità 
amministrative indipendenti anche al Consiglio di Stato e alla Corte 
dei Conti che, pur godendo di un’indipendenza costituzionalmente 
garantita, non hanno la qualifica di amministrazione, o la hanno solo 
in parte, limitatamente alle attività consultive e di controllo. 
 
  Ad ogni modo, il primo modello di autorità 
amministrativa indipendente è stato rappresentato dal 
Difensore civico regionale introdotto tra gli anni’70 e ’80 
con leggi ordinarie in attuazione dei singoli statuti regionali 
o con leggi regionali, lì dove non  c’era stata una previsione  
a livello statutario. Tale figura ricorda molto l’ ombudsman 
scandinavo e si sostanzia in un organo monocratico istituito 
per garantire il cittadino contro possibili abusi della P.A., 
col compito di vigilare e segnalare, sulla base di denunce 
dei cittadini o su propria iniziativa, le irregolarità e le 
disfunzioni che si verificano nell’amministrazione della 
Regione
21
. 
    Dopo poco tempo, nel ’74
22
 venne istituita la CONSOB ( 
Commissione nazionale per le società e al borsa ). Inizialmente priva 
di personalità giuridica, la acquistò con la legge n.281 del 1985 che la 
                                                 
20
 Peraltro, parte della dottrina (vedi, tra tutti, CERULLI IRELLI, pp. 233 e 246-7) 
sostiene per la Banca d’Italia, ma anche per la CONSOB e l’ISVAP, tra le 
authorities che verranno di seguito enumerate, che trattasi di enti strumentali a 
statuto singolare. Come si è visto in nt. 19, per esse è stato proposto l’accorpamento 
in unico organo di vigilanza. 
 
21
 Va ricordato che è prevista anche  la figura del Difensore civico comunale e 
provinciale, istituito dalla legge 8 giugno 1990, n.142 e cui la legge 15 maggio 
1997, n.127 (cd. Bassanini bis) ha attribuito alcune funzioni di controllo prima 
spettanti ai Comitati regionali di controllo. 
                                             
22
 D.L. 8 aprile 1974 n.95 conv., con modif., in L.7 giugno 1974 n.216. 
trasformò in ente pubblico
23
. A seguito dell’entrata in vigore del 
D.Lgs.24 febbraio 1998 n.58, la sua disciplina è stata innovata: essa 
ha la funzione di regolamentazione e di vigilanza  sul mercato dei 
valori mobiliari, allo scopo di tutelare il risparmio diretto 
all’investimento azionario, con connessi poteri di controllo, indagine e 
ispezione sulle società quotate in borsa. Rilevanti sono i suoi poteri di 
regolamentare la disciplina del mercato mobiliare e di ammettere le 
società alla quotazione in borsa. 
    Nel settore delle imprese di assicurazione fu invece istituito con 
legge n.576 del 1982 l’ISVAP ( Istituto superiore per la vigilanza sulle 
assicurazioni private), anch’esso dotato di personalità giuridica e, 
come precedentemente illustrato, unico tra le authorities a godere di 
autonomia finanziaria. Esso ha il compito di vigilare sulle imprese 
assicuratrici, garantendone l’efficienza, la stabilità e la solvibilità. 
    Ma già prima, con la legge n.416 del 1981 istitutiva del Garante per 
l’editoria, il modello amministrativo delle autorità amministrative 
indipendenti aveva avuto modo di consolidarsi nel nostro 
ordinamento. Peraltro, con la legge n.223 del 1990 tale organo 
monocratico sarà assorbito da un nuovo organismo, il Garante per la 
radiodiffusione e l’editoria, che però non avrà vita lunga venendo 
soppiantato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, oggetto 
specifico della nostra indagine. 
                                                 
23
 Difatti, essa riveste grosso interesse per la dottrina proprio perché è una delle 
poche authorities dotate di personalità giuridica.