La partecipazione dei cittadini nel governo del territorio

1 
INTRODUZIONE 
 
 
 
La partecipazione indica un concetto molto ampio che 
spazia dalla sociologia alla scienza giuridica. Nell’ambito 
dei rapporti tra amministrazione e cittadino la 
partecipazione è uno strumento che congiunge e coordina 
Stato e società. Dunque la partecipazione è un fenomeno 
complesso
1
. 
 Con questo studio si è cercato di ripercorre come la 
partecipazione dei privati, quindi dei cittadini, viene attuata 
nel nostro ordinamento sia nella normativa statale che in 
quella regionale.  
In particolare, nel primo capitolo viene analizzata la 
partecipazione che si ha per qualsiasi procedimento 
amministrativo. Dalla definizione di partecipazione data da 
Occhiena
2
 si deduce che l’interesse dei privati è introdotto 
nel procedimento non tanto in funzione di tutela di 
situazioni soggettive, quanto per consentire 
all’amministrazione una migliore soddisfazione 
dell’interesse pubblico. Inoltre, le manifestazione di 
interesse dei privati che trovano ingresso nel procedimento, 
riproducono punti di vista interessati e tuttavia importanti, 
in quanto contribuiscono a colmare il deficit di informazione 
                                                                     
1
 S. CIMINI, Partecipazione procedimentale: limiti di effettività della forma 
scritta e prospettive dell’oralità, in Procedimento amministrativo e partecipazione: 
problemi, prospettive ed esperienze, a cura di A. Crosetti e F. Fracchia, Milano, 
2002, p. 25. 
2
 M. OCCHIENA, Partecipazione al procedimento amministrativo, in 
Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, p. 4128.
2 
che è proprio dell’amministrazione pubblica decidente 
rappresentando ad essa una diversa «visione del mondo»
3
. 
La partecipazione ha avuto pieno riconoscimento solo nel 
1990 con la legge n. 241 sul procedimento che ne fissa i 
principi e regola l’intervento. In particolare, negli articoli di 
legge si possono evidenziare delle categorie di interventori. 
Qui occorre fare una precisazione, infatti, per semplicità di 
trattazione sono stati individuati e analizzati tre “tipi” di 
intervento del privato, in base alle finalità dell’intervento, 
ma nella pratica non è sempre possibile distinguerli in 
maniera così netta.       
Si è passati poi ad illustrare il modo in cui può avvenire 
l’intervento del privato riscontrando, in quest’ambito, dei 
limiti della legislazione italiana: esiste un’ingiustificata 
mancanza nel nostro ordinamento di una generalizzata 
partecipazione orale.  
Un ampliamento delle modalità di partecipazione 
procedimentale potrebbe comportare un maggior numero di 
interventi dei privati nel procedimento aiutando il decisore 
collettivo (l’amministrazione pubblica procedente) a 
colmare la più o meno marcata asimmetria informativa, a 
seguito della quale egli decide in carenza di informazioni. 
Deficit informativo che comporta un’istruttoria 
procedimentale non adeguata ed, inevitabilmente, una 
decisione finale intrinsecamente debole e carente sotto il 
                                                                     
3
 S. CIMINI, Partecipazione procedimentale: limiti di effettività della forma 
scritta e prospettive dell’oralità, in Procedimento amministrativo e partecipazione: 
problemi, prospettive ed esperienze, a cura di A. Crosetti e F. Fracchia, Milano, 
2002, p. 45.
3 
profilo della «razionalità», ossia della logicità, della 
ragionevolezza, e, quindi, della legittimità
4
. 
I capitoli successivi sono  dedicati all’effettiva 
partecipazione dei cittadini nel governo del territorio sia per 
quanto riguarda la pianificazione territoriale ed urbanistica, 
sia per la localizzazione delle opere pubbliche. In entrambi i 
casi si analizza sia la normativa statale sia quella regionale. 
La trasmutazione dell’urbanistica nel governo del 
territorio
5
, consolidata dalla riforma del Titolo V della 
Costituzione, conferma la confluenza di una pluralità di 
interessi, pubblici e privati, nella pianificazione territoriale: 
la politica del territorio è volta a contemperare usi e 
destinazioni delle aree, armonizzandoli tra loro «in vista dei 
complessi interessi della vita» di coloro che abitano il 
territorio stesso
6
.  
A livello nazionale, il «governo del territorio» è oggetto 
di legislazione concorrente tra Stato e regioni
7
. Da una parte 
c’è stato un notevole decentramento di compiti 
                                                                     
4
 S. CIMINI, Partecipazione procedimentale: limiti di effettività della forma 
scritta e prospettive dell’oralità, in Procedimento amministrativo e partecipazione: 
problemi, prospettive ed esperienze, a cura di A. Crosetti e F. Fracchia, Milano, 
2002, p. 46. 
     
5
 L. CASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 
Giuffré, 2005, p. 2: negli anni Settanta del ventesimo secolo la scienza giuridica 
inizia ad utilizzare, al posto del termine urbanistica, l’espressione «governo del 
territorio». La locuzione «governo del territorio» ha avuto successo: inizialmente fu 
usata solo in ambito scientifico, poi adottata anche dalla giurisprudenza e dal 
legislatore, in particolare in ambito regionale fino al suo inserimento nel testo 
costituzionale, avvenuto con la l. cost. n. 3/2001. 
6
 V. CERULLI IRELLI, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in 
Riv. Trim. dir. Pubbl., 1985. Cfr. anche S. COGNETTI, La tutela delle situazioni 
soggettive tra procedimento e processo. Le esperienze della pianificazione 
urbanistica in Italia e in  Germania, Napoli, ESI, 1987, p. 13, il quale evidenzia 
come i procedimenti urbanistici siano caratterizzati da una «estrema 
indeterminatezza di fasi, passaggi e articolazioni», il loro sviluppo da una «ampia 
libertà di plasmare», da una «discrezionalità delle conseguenze giuridiche», 
determinata dall’incessante «alternanza tra processo conoscitivo e processo 
decisionale». 
7
 L. CASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 
Giuffré, 2005, p. 198.
4 
amministrativi a regioni ed enti locali che hanno potuto 
introdurre significative innovazioni, dall’altra, però, lo Stato 
ha mantenuto, a livello legislativo, un ruolo determinante e 
ciò è avvenuto proprio attraverso l’intervento in materie 
contigue al governo del territorio; per cui tutt’ora lo Stato 
esercita una notevole influenza. Lo Stato ha mantenuto 
importanti attribuzioni in ambiti settoriali, soprattutto in 
campo ambientale, che divengono predominanti in sede di 
pianificazione. Basti considerare tre esempi: la 
pianificazione di bacino di rilievo nazionale; la tutela dei 
beni culturali; la localizzazione di opere e infrastrutture di 
interesse nazionale. 
In generale, lo Stato non interviene direttamente, con 
propri procedimenti urbanistici: non ha un potere di 
pianificazione né un potere di verifica sui piani degli enti 
sott’ordinati, come era invece originariamente previsto dalla 
legge urbanistica n. 1150/1942. Tuttavia, l’amministrazione 
statale ha importanti attribuzioni in ambiti settoriali: ha 
propri piani; partecipa alle conferenze di pianificazione; 
indice conferenze di servizi per la localizzazione di opere 
pubbliche, anche in variante agli strumenti urbanistici
8
. 
Vista l’esistenza di una potestà legislativa regionale (sia 
pur concorrente) nella materia del governo del territorio, la 
disciplina della partecipazione ai procedimenti di 
pianificazione è interamente rimessa alla legislazione 
regionale
9
.  
                                                                     
8
 L. CASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 
Giuffré, 2005, p. 204. 
9
 I giudici amministrativi ritengono che le norme della legge n. 241 del 1990 
costituiscano una sorta di soglia minima, alle quali le norme di specie devono 
comunque uniformarsi: Cons. Stato, sez. I, 5 febbraio 1992, n. 48/92, in Cons. Stato,
5 
L’attenzione delle discipline regionali in materia di 
governo del territorio verso i temi della partecipazione si 
manifesta spesso fin dai primi articoli della normativa di 
settore, dedicati ai principi generali, ai contenuti o alle 
finalità della legge
10
.  
Spesso la partecipazione è configurata come strumento 
per il perseguimento degli obiettivi prefigurati dalla legge, 
eventualmente affiancata dal riferimento alla consultazione 
dei cittadini o ad altre forme di collaborazione. 
Nella loro parte generale, le normative regionali 
affiancano all’enunciazione del principio di partecipazione 
quella del principio di trasparenza o pubblicità, il quale può 
ritenersi la condizione di una partecipazione consapevole ed 
efficace
11
. 
Oltre la comparazione dell’intervento previsto dalla 
disciplina statale e regionale, altro aspetto importante 
affrontato nella trattazione e il coordinamento degli interessi 
pubblici e la composizione degli interessi privati, 
Sul piano normativo, esistono delle differenze tra le 
forme di partecipazione e semplificazione previste nel 
governo del territorio per il coordinamento degli interessi 
pubblici, in cui prevale l’informalità orale delle conferenze, 
                                                                                                                                                         
1993, I, p. 270. Cfr. anche sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5105, in Giur. it., 2003, p. 
1266: la legge n. 241 del 1990 «è legge generale sul procedimento amministrativo, 
non già nei termini di una codificazione dell’atto e del procedimento, ma piuttosto 
come individuazione di principi fondamentali cui la successiva formazione, di rango 
primario e secondario deve uniformarsi». 
10
 C. CUDIA, La partecipazione ai procedimenti di pianificazione territoriale tra 
chiunque interessato, in Diritto pubblico, 2008, fas. 1, p. 280. 
11
 Sul tema M. D’ALBERTI, La visione e la voce: le garanzie di partecipazione 
ai procedimenti amministrativi, in Riv. Trim. dir. pubbl., 2000, p. 5: gli aspetti 
principali della partecipazione al procedimento amministrativo sono due: il diritto di  
prendere «visione» dei documenti relativi alla procedura; e il diritto di far sentire la 
propria «voce», oralmente o per iscritto, prima che la decisione sia adottata. E’ 
evidente, però, che si tratta di due aspetti connessi: «la visione dei documenti è il 
presupposto necessario per esprimere compiutamente la voce».
6 
e per  il coinvolgimento e la composizione degli interessi 
privati, in cui sono ammesse le osservazioni caratterizzate 
dalla rigidità della forma scritta
12
. 
In conclusione si rileva che una partecipazione informale 
che permetta al soggetto privato di intervenire nel 
procedimento non solo per iscritto ma anche oralmente 
dinanzi all’organo amministrativo responsabile del 
procedimento, potrebbe rendere l’azione amministrativa più 
pragmatica ed efficace. Un dibattito che non segua un 
preciso ordine formale consentirebbe al cittadino non solo di 
intervenire, ma anche di chiedere chiarimenti, esporre 
dubbi, porre quesiti. 
E’ però necessario evitare eccessivi aggravamenti del 
procedimento: a tal fine si potrebbe assicurare la possibilità 
di partecipare oralmente al procedimento esclusivamente ai 
soggetti direttamente interessati altre che ai legittimi e 
necessari contraddittori; collocare l’audizione orale entro un 
termine certo preventivamente definito; prevedere modelli 
differenziati dal comune principio dell’oralità, da adattare ai 
diversi procedimenti
13
. 
 
 
 
 
                                                                     
12
 L. CASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 
Giuffré, 2005, p. 228: in realtà nella prassi amministrativa, le differenze si 
affievoliscono perché le modalità di coordinamento e partecipazione tendono a 
convergere, per esempio ammettendo alcune categorie di privati ad assistere alle 
conferenze di pianificazione. 
13
 S. CIMINI, Partecipazione procedimentale: limiti di effettività della forma 
scritta e prospettive dell’oralità, in Procedimento amministrativo e partecipazione: 
problemi, prospettive ed esperienze, a cura di A. Crosetti e F. Fracchia, Milano, 
2002, p. 51.
7 
CAPITOLO PRIMO 
LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO 
AMMINISTRATIVO 
 
 
 
1.  Definizione ed evoluzione storica. 
 
«La partecipazione al procedimento amministrativo è 
l’istituto giuridico che permette ai soggetti non 
professionisti
14
 di intervenire nel corso di un processo 
decisionale svolto da un ente pubblico, prendendo visione 
del materiale documentale relativo al procedimento in corso 
e presentando memorie e documenti che l’ente dovrà 
considerare ai fini dell’adozione del provvedimento 
finale»
15
. 
La partecipazione ai procedimenti amministrativi ha una 
duplice valenza, fungendo al tempo stesso da strumento di 
collaborazione e di difesa: da un lato, essa assicura alla 
pubblica amministrazione procedente una più completa 
acquisizione dei fatti e degli interessi costituenti il quadro 
istruttorio sulla base del quale adottare il provvedimento 
finale; dall’altro, consente ai destinatari della decisione 
amministrativa di dispiegare un previo intervento a tutela di 
una propria situazione giuridica soggettiva o comunque di 
un interesse connesso ad un bene della vita. 
                                                                     
14
 Ossia esterni all’amministrazione, F. LEVI, Partecipazione e organizzazione, 
in Riv. Trim. pubbl., 1977, p. 1625. 
15
 M. OCCHIENA, Partecipazione al procedimento amministrativo, in 
Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, p. 4128.
8 
Partecipazione al procedimento non significa comunque 
“cogestione”, ma è semplicemente un apporto conoscitivo 
dei soggetti, direttamente e indirettamente interessati al 
provvedimento finale, per una più giusta ed equa decisione 
la cui titolarità rimane sempre alla pubblica 
amministrazione, la cui imperatività risulta abbastanza 
ridotta. Questa forma di partecipazione è diretta alla 
realizzazione del principio del giusto procedimento che 
assicura da un lato lo strumento con il quale la pubblica 
amministrazione può ponderare equamente gli interessi 
coinvolti, dall’altro lo strumento che consente un trasparente 
confronto fra questi interessi
16
. 
La riflessione sul ruolo del cittadino nel procedimento 
nasce già nei primi anni del 1900. In dottrina venne 
proposto di applicare la facoltà «delle parti interessate» di 
presentare all’amministrazione decidente «deduzioni e 
osservazioni per iscritto»
17
 a tutta l’attività amministrativa e 
non solo a quella contenziosa
18
. Il Consiglio di Stato non 
seguì questa interpretazione e l’art. 3 venne impiegato 
esclusivamente nei ricorsi gerarchici
19
. L’applicazione della 
partecipazione procedimentale rimase così limitata ai 
                                                                     
16
 PASTORI, La disciplina generale del procedimento amministrativo. 
Considerazioni introduttive, in Atti del XXXII Convegno di studi e scienza 
dell’amministrazione, Varenna, 18-20 settembre 1986, Milano, 1989. 
17
 Prevista dall’art. 3, co. 1, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. 
18
 Si vedano le ricostruzioni offerte da A. PABUSA, Procedimento 
amministrativo e interessi sociali, Torino, Giappichelli, 1988, p. 12 ss.;  G. 
BERGONZINI, L’attività del privato nel procedimento amministrativo, Padova, 
Cedam. 1975, p. 211 ss. 
19
 D. VAIANO, La riserva di funzione amministrativa, Milano, Giuffrè, 1996, p. 
120; F. FRACCHIA, Manifestazioni di interesse del privato e procedimento 
amministrativo, in Dir. Amm., 1996, p. 14 ss.
9 
procedimenti in cui il legislatore aveva esplicitamente 
previsto ipotesi di intervento del privato
20
. 
Successivamente all’entrata in vigore della Costituzione, 
il fondamento positivo della partecipazione si riscontra negli 
art. 3, 24 e 97 cost. e nel coordinato disposto dagli art. 1, 24, 
97, 113 cost.,  in attuazione del principio del giusto 
procedimento. L’art. 3
21
 individua nel promovimento della 
partecipazione in campo politico, economico e sociale un 
fine generale dell’ordinamento della Repubblica e di tutta la 
sua azione. La «partecipazione» è prevista come un fine 
generale dell’azione della Repubblica, in stretta unione allo 
«sviluppo della persona umana». E’ una previsione 
certamente decisiva e va intesa anche nel senso che la 
norma di scopo è, necessariamente, anche norma generale 
sugli strumenti e dunque sull’intera disciplina giuridica. 
Nell’art. 97 è stabilito che «i pubblici uffici sono organizzati 
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati 
il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione», 
per cui partecipazione e democrazia partecipativa sono 
incluse in questi principi che reggono tutta 
l’amministrazione. Tuttavia le tesi elaborate non sono state 
                                                                     
20
 Procedure ablatorie della proprietà privata, di irrogazione di sanzioni 
amministrative e disciplinari, di approvazione dei piani urbanistici, ecc.; sul punto, 
S. CASSESE, Il privato e il procedimento amministrativo. Un’analisi della 
legislazione e della giurisprudenza, in Archivio Giuridico ‘Filippo Serafini’, 1970, 
n. 1-2, p. 24 ss.  
21
 Cfr «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e 
sociale, che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono 
il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori 
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese». U. ALLEGRETTI, 
L’amministrazione dall’attuazione costituzionale alla democrazia partecipativa, 
2009, p. 285, per cui la partecipazione diventa, sulla base di questo articolo, 
principio fondamentale delle regole e delle istituzioni repubblicane: sia sul piano 
pubblicistico formale, dunque per l’intera organizzazione pubblica, e analogamente 
sul piano delle regole e dei rapporti nella società.
10 
recepite dalla giurisprudenza amministrativa, che ha negato 
la vigenza, in via generale, del principio partecipativo
22
.  
Una prima rilevante indicazione della volontà legislativa 
di «democratizzazione» delle dinamiche procedimentali è 
riscontrabile nell’art. 6, l. n. 142 del 1990
23
, volto a 
promuovere «organismi di partecipazione popolare 
all’amministrazione locale» ed a prevedere idonee «forme di 
partecipazione degli interessati» in ordine ai procedimenti 
relativi «all’adozione di atti che incidono su situazioni 
giuridiche soggettive». 
Il riconoscimento della partecipazione procedimentale 
come istituto generale dell’attività amministrativa è 
avvenuto soltanto ad opera della l. proc. n. 241/1990, il cui 
capo III ne fissa la disciplina, applicabile a tutti i 
procedimenti posti in essere dagli enti pubblici
24
. La 
partecipazione non si applica solo nei casi espressamente 
previsti dall’art. 13, l. proc.
25
. Con la legge del 1990 si è 
definitivamente superato la precedente impostazione che 
non riteneva l’art. 3, c. 1, l. n. 2248/1865, regola generale 
                                                                     
22
 A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo, a cura 
di S. Cassese, 1970, p. 1138 ss.  Si veda anche C. cost., n. 13/1962, in Foro it., 1962, 
I, p. 393, che qualificò il principio del giusto procedimento come «principio 
generale dell’ordinamento» e quindi vincolante solo per il legislatore regionale e 
non per quello statale.   
23
 Ora art. 8 t. u. e. l. 
24
 In particolare si veda l’art. 29, l. proc., per gli ambiti di applicazione della 
legge. 
25
 L’art. 13, l. proc., rubricato «Ambito di applicazione delle norme sulla 
partecipazione», prevede che la partecipazione non si applica «nei procedimenti 
diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e 
di programmazione per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la 
formazione; nei procedimenti tributari, procedimenti in materia di sequestro di 
persona a scopo di estorsione e di protezione per i collaboratori di giustizia». C. 
CUDIA, La partecipazione ai procedimenti di pianificazione territoriale tra 
chiunque interessato, in Diritto pubblico, 2008, fas. 1, p. 277: la deroga è stata 
giustificata per lo più sulla base del carattere generale dei provvedimenti in oggetto: 
la decisione perderebbe valenza individuale man mano che essa si rivolga ad un 
numero più esteso, o al limite non definito, di destinatari.
11 
sul contraddittorio tra amministrazione e cittadini 
nell’ambito del procedimento, infatti, fino a questo 
momento, il principio di partecipazione ha avuto, sotto il 
profilo del riconoscimento legislativo, mero spirito 
settoriale
26
. Inoltre con la legge n. 241/1990 si è introdotta 
una novità di grande rilievo cioè un aumento qualitativo e 
quantitativo della partecipazione
27
.  
Le norme contenute nella l. n. 241/1990 in tema di 
partecipazione costituiscono una svolta nel ruolo con cui si 
considera il procedimento dando la possibilità ai cittadini di 
partecipare all’azione amministrativa sin dalla fase della sua 
impostazione e dalla scelta degli obiettivi. Tali norme hanno 
praticamente contribuito a far venir meno il c.d. “principio 
inquisitorio” sul quale si basava, in passato, l’istruttoria del 
procedimento amministrativo
28
. Mentre prima della l. n. 
241/1990 la tendenza dell’amministrazione era quella di 
limitare o addirittura annullare lo spazio del cittadino, con 
questa legge si è invece voluto trasformare l’azione 
amministrativa da autoritaria in azione partecipata con il 
pregio, da un lato, di avere caratteristiche di democraticità e, 
dall’altro, di avvicinare ed interessare gli estranei all’azione 
amministrativa
29
. 
                                                                     
26
 A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo, a cura 
di S. Cassese, 1970, p. 1138.   
27
 S. CIMINI, Partecipazione procedimentale: limiti di effettività della forma 
scritta e prospettive dell’oralità, in Procedimento amministrativo e partecipazione: 
problemi, prospettive ed esperienze, a cura di A. Crosetti e F. Fracchia, Milano, 
2002, p. 26. 
28
 Cfr VIRGA, Diritto amministrativo, Atti e ricorsi, II, Milano, 1987, p. 70. 
29
 Nell’ordinamento italiano vigevano fino all’emanazione della l. n. 241/1990 
delle particolari forme di partecipazione quali il diritto di audizione in materia 
disciplinare, il diritto di partecipazione al procedimento attraverso osservazioni ed 
opposizioni in materia urbanistica, nel contesto dell’espropriazione ecc.; dopo 
questa legge la partecipazione ha assunto carattere generale e si estende ad ogni