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Capitolo primo
Es ame degli elementi s trutturali della corruzione fra privati
Sezione prima: Introduzione ad un nuovo fenomeno di corruzione
Quando si pensa alla corruzione, immediatamente viene in mente
l’immagine del politico che riceve una tangente per elargire, grazie alla
carica pubblica da lui ricoperta, uno o più favori, che possono essere i
più diversi: dalla concessione di un appalto per la gestione di un
servizio, alla promessa che una particolare pratica amministrativa verrà
assolta in maniera molto veloce,
1
evitando tutti i passaggi delle
pratiche burocratiche, oppure che una doverosa attività di ispezione
non verrà svolta e conseguentemente il corruttore riuscirà ad ottenere
un determinato vantaggio da tale omissione.
Tale immagine è dovuta anche agli scandali di corruzione che
costantemente travolgono la scena politica italiana. Tangentopoli è
stato senza dubbio il maggiore fenomeno corruttivo svelato ed
indagato: la scoperta di un vasto sistema tangentizio, dove gli
imprenditori pagavano regolarmente tangenti ai partiti politici, con
predeterminate ripartizioni delle quote per ciascun partito, ai fini
dell’ottenimento degli appalti e delle commesse, ha grandemente
contribuito a creare, nell’immaginario popolare, l’idea che la
corruzione sia un fatto che riguardi essenzialmente la politica. Tanto
più se si pensa che tale pagamento non era inteso, da parte degli
imprenditori, tanto come una misura eccezionale, frutto di una pesante
attività di concussione effettuata da appartenenti ai partiti politici,
oppure come un mezzo con cui si corrompeva un pubblico ufficiale per
convincerlo a fornire quel determinato favore, quanto, piuttosto, come
la regola per poter lavorare, una fastidiosa ma fisiologica “mancia” per
il servizio ottenuto. Insomma, con Tangentopoli si avvertì come gli
1
Si tratta del cosiddetto effetto lubrificante della corruzione.
7
strumenti di repressione dell’illecita retribuzione del person ale della
Pubblica Amministrazione, la corruzione e la concussione, fossero
entrati in crisi: non era vero che la tangente si pagava perché
l’imprenditore voleva corrompere il pubblico ufficiale, né che
quest’ultimo chiedeva la tangente perché intenzionato ad arricchirsi
privatamente mediante la concussione. Molto spesso il denaro veniva
versato senza che si riuscisse a capire se ci fosse un corrotto od un
concusso: si pagava perché questa era la regola.
2
A livello normativo, questa immagine della corruzione è anche l’unica
raffigurabile: il nostro ordinamento penale, infatti, concepisce, allo
stato attuale, la corruzione unicamente come un fenomeno che riguarda
necessariamente un soggetto pubblico, che sia un pubblico ufficiale od
un incaricato di pubblico servizio
3
e nel codice penale i reati di
corruzione sono tutti contenuti nel titolo dedicato ai reati contro la
Pubblica Amministrazione. Dunque la corruzione, in Italia, è
considerata prevalentemente un fenomeno attinente alla sfera dei
pubblici poteri.
Questa concezione è dovuta a svariati motivi, in prim’ordine storici, e
sicuramente la corruzione è un male che affligge la nostra Pubblica
Amministrazione e più in generale la sfera dei pubblici poteri.
Tuttavia, è innegabile che negli ultimi anni stia acquistando sempre più
importanza anche un’altra forma di corruzione, quella che avviene fra
persone private, cioè fra soggetti che non rivestono alcuna carica
pubblica. Ultimamente anche il nostro legislatore sembra essersene
accorto ed ha riscritto, tramite il d. lgs. 61/2002, gli articoli 2634 e
2
Tanto è vero che parte della dottrina sostenne la creazione della figura di reato della
concussione “ambientale”. Tale reato inquadrava la situazione in cui il privato paga non
perché vittima di una specifica condotta di costrizione o di induzione da parte del pubblico
ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, tale ciò da integrare la fattispecie dell’art. 317
c.p., bensì in virtù della sua convinzione, confermata dal fatto che anche altri privati lo fanno,
che esista la pratica di pagare un membro della P.A. per ottenere un determinato atto. Tra i
tanti Autori che hanno trattato della concussione ambientale, SEMINARA S., Gli interessi
tutelati nei reati di corruzione,in Riv. It. Dir. Proc. Pen., 1993, p. 978.
3
Nelle prossime pagine, quando utilizzeremo il sintagma “pubblico ufficiale” intenderemo
anche riferirci all’incaricato di pubb lico servizio. È bene precisare sin d’ora che, pur
trattandosi di due diverse figure, definite agli artt. 357 e 358 c.p., esse sono accomunate per
definire l’attività lavorativa prestata da soggetti, che si possono globalmente definire come
funzionari pubblici.
8
2635 c.c. Tali articoli dovrebbero fornire una tutela contro fenomeni
corruttivi e, più in generale, contro abusi effettuati dagli amministratori
ai danni del patrimonio societario. In particolare l’art. 2635 c.c.
rappresenterebbe la fattispecie tipica di corruzione fra privati, ma il
legislatore non è sembrato estremamente convinto di incriminare tale
reato, tant’è che la rubrica recita “Infedeltà a seguito di illecita dazione
o promessa di utilità”, segno delle in certezze e dei tentennamenti ad
agire in modo deciso verso la repressione penale.
Oggetto di questo lavoro sarà l’analisi di tale fenomeno, assolutamente
nuovo nel panorama giuridico, non solo italiano ma anche
comunitario. Tale analisi si concentrerà, innanzitutto
nell’individuazione degli elementi strutturali di base della corruzione
fra privati, al fine di spiegare la sua differenza rispetto alla corruzione
pubblica ed il perché noi riteniamo necessaria una sua incriminazione
penale.
Successivamente, abbandoneremo i confini italiani, per inquadrare
questa forma di corruzione nel contesto che meglio gli si addice: non
tanto quello nazionale quanto soprattutto quello comunitario ed
internazionale. Si prenderanno in considerazione i principali interventi
normativi adottati a livello ONU e UE per trarre gli elementi che il
nostro legislatore dovrebbe prendere in considerazione per creare la
fattispecie della corruzione fra privati.
Dopo aver contemplato il panorama europeo, per meglio definire la
corruzione fra privati, apriremo una modesta, ma significativa,
parentesi in cui esamineremo i provvedimenti adottati in materia di
repressione della corruzione privata da uno Stato molto affine al
nostro, la Germania. Nell’ordinamento tedesco, infatti, esiste la
fattispecie di corruzione fra privati, il § 299 dello Strafgesetzbuch e vi
è un solido impianto dogmatico che la copre e ne giustifica il
fondamento. Assieme al § 299 si analizzerà anche il § 266, riguardante
l’infedeltà patrimoniale, che per alcune problemati che, da esso
sollevate, ci tornerà utile nell’ultima parte.
9
In questa, ritorneremo in Italia ed approfondiremo, da un punto di vista
normativo, la questione della corruzione fra privati, in particolar modo
analizzando le fattispecie degli artt. 2634 e 2635 c.c. che, come
abbiamo scritto, dovrebbero rappresentare i due principali strumenti di
repressione del fenomeno corruttivo privato. Usiamo il condizionale in
quanto numerose appaiono essere le lacune che tali fattispecie
presentano tali da renderle insufficienti agli adempimenti normativi
imposti dalla Comunità Europea.
1.1 - Le dimensioni del fenomeno corruttivo
Prima di iniziare l’analisi strutturale della fattispecie di corruzione, per
poi definire a contrario le caratteristiche della corruzione fra privati,
riteniamo interessante delineare, da un punto di vista empirico, il
fenomeno che ci proponiamo di esaminare. In altre parole, quanto è
estesa la corruzione privata? In che cosa consiste? Quali sono le
conseguenze dannose che essa arreca?
Riteniamo utile fornire alcuni dati statistici, tratti da Transparency
International
4
, che è un’organizzazione internazionale non governativa
dedita allo studio del fenomeno della corruzione. Ogni anno essa
pubblica una serie di classifiche e di indici su diversi aspetti della
corruzione, elaborati grazie alla collaborazione con importanti e
stimate istituzioni. I più importanti sono il Corruption Perception
Index (indice di percezione della corruzione)
5
, che misura il livello di
corruzione pubblica diffusa nello Stato esaminato; il Global
Corruption Barometer (barometro della corruzione globale), che è un
sondaggio realizzato intervistando i cittadini e chiedendo la loro
percezione su quanto diffusa sia la corruzione; ed il Bribe Payers
Index (indice di propensione alla corruzione), che fornisce tutta una
serie di informazioni su quali siano i settori economici maggiormente
corrotti, quale sia la propensione per gli operatori economici a pagare
4
www.transparency.org
5
D’ora in avanti, per semplicità verrà definito C.P.I.
10
tangenti, sulla loro consapevolezza sull’uso di pratiche commerciali
scorrette.
Il C.P.I. ci fornisce dati interessanti ma poco spendibili in questo
lavoro: esso infatti misura l’indice di corruzione diffusa nel settore
pubblico ma a noi interessa il settore privato. Accettiamo a malincuore
il fatto che l’Italia si piazzi in ques ta classifica al 67° posto nel mondo,
il 27° in Europa occidentale, con un voto di 3,9/10 – dove zero sta per
paese corrotto all’ennesimo grado e dieci per paese in cui non c’è
traccia di corruzione- e passiamo oltre.
6
Il Barometro invece è già più
interessante. A livello mondiale, la percezione che la corruzione sia
aumentata negli ultimi tre anni è sensibilmente cresciuta: è di questo
avviso il 56% degli intervistati in tutto il mondo, che diventa il 73% in
Europa. In Italia la percentuale di persone che ritiene che la corruzione
sia aumentata è sotto la media europea ma sensibilmente sopra quella
mondiale, 65%. Ad essa si aggiunge un 30 % che ritiene che i livelli di
corruzione non siano cambiati il che, sommato al fatto che nel nostro
paese la corruzione è percepita come molto diffusa, conferma che la
corruzione è un problema molto serio. Quali sono gli organismi nei
quali si ritiene più esteso il fenomeno corruttivo? In Italia, dopo i
partiti politici e le assemblee legislative, troviamo a pari merito la
Pubblica Amministrazione ed il settore privato e degli affari, con un
voto di 3,7/5 (uno sta per assenza di corruzione, cinque livelli
estremamente alti di corruzione)
7
. La corruzione, dunque, non è solo, o
comunque non è prevalentemente, un aspetto che investa la sfera dei
poteri pubblici.
Veniamo all’ultimo indice, il quale, misurando il settore
economico/privato, ci interessa maggiormente. Esso si riferisce al 2008
e consiste in 2742 interviste ad alti dirigenti di imprese operanti in 26
6
Tutti i dati, la spiegazione delle metodologie impiegate per elaborare le classifiche e le
istituzioni interpellate sono rinvenibili nel Corruption Perception Index 2010, all’indirizzo
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010
7
Global Corruption Barometer 2010, all’indirizzo
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010
11
Stati
8
riguardo alla probabilità che le imprese dei 22 Stati
maggiormente industrializzati possano ricorrere all’utilizzo di tangenti
quando essi operino all’estero. Il nostro paese si colloca, anche qui,
agli ultimi posti, con un punteggio di 7,4/10, ovvero un’alta
propensione all’utilizzo di tangenti e di altri comportamenti corruttivi
da parte dei nostri operatori economici
9
.
Dall’analisi di questi dati che cosa emerge? Si percepisce che la
corruzione sia assai diffusa in Italia, ma questo non è nuovo; viene
praticata molto sia da soggetti pubblici sia da soggetti privati; si pensa
che anche il settore privato conosca il fenomeno corruttivo, ovvero
vengono effettuati pagamenti non solo per corrompere funzionari
pubblici, ma anche per corrompere soggetti privati, altri operatori
economici.
1.2 - La corruzione fra privati da un punto di vista empirico
Passiamo ora a mostrare quali possano essere i comportamenti con i
quali si realizzi la corruzione fra privati. Quando si parla di corruzione
pubblica, si fa riferimento al pagamento di tangenti o alla concessione
di una qualche forma di utilità ad un pubblico ufficiale: quale che sia
l’utilità, si ha sempre in mente un soggetto che, bisognoso
dell’intervento del pubblico ufficiale, compie una serie di
comportamenti al fine di ingraziarselo. Nella corruzione privata invece
la situazione è più oscura, perché entrambe le parti, corrotto e
corruttore, non sono pubbliche: il corrotto non è ammantato da un’aura
di potere, non è quindi in una posizione di superiorità rispetto al
corruttore. Dato che quindi i rapporti sono paritetici, l’atto corruttivo in
cosa consisterà?
8
Sono stati presi in considerazione sia paesi industrializzati (U.S.A., U.K., Germania, Francia)
sia paesi in via di sviluppo (Argentina, Brasile, India). Tutti e cinque i continenti sono
rappresentati.
9
Bribe Payers Index 2008, all’indirizzo
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/bpi_2008
12
Studi in materia distinguono tre tipologie di corruzione privata:
10
pratiche corruttive che sono compiute all’interno delle imprese;
pratiche che avvengono nella catena dei prezzi; pratiche che
riguardano la competizione tra imprese.
La corruzione può manifestarsi all’interno dell’impresa: la spiegazione
di tale fenomeno, a prima vista curioso, sta nel fatto che l’impresa non
è un blocco monolitico, bensì un insieme di parti, collegate fra loro.
L’esempio più lampante sta nei gruppi societari d’impresa.
La deregulation e la globalizzazione dei mercati finanziari hanno
aumentato le possibilità di nascondere o manipolare informazioni
rilevanti, mentre la complessità dei rapporti societari rende più difficili
i controlli sul corretto operato dei membri dell’impresa. Orbene, può
succedere che i dirigenti, non necessariamente coloro che si trovano ai
vertici dell’impresa, per favorire i loro interessi per sonali, si
corrompano ed adottino decisioni che nel lungo periodo si rivelino
dannose per l’impresa, a fronte di una momentanea ed iniziale
redditività. Tale scelta è facilitata da diversi fattori: gli organi
amministrativi dell’impresa sono costituiti da una ristretta cerchia di
persone, che magari si conoscono già tra loro, per cui sarà più facile
approvare operazioni che risultino poi non efficaci; l’enorme aumento
delle retribuzioni dei dirigenti può indurre questi ultimi ad adottare
strategie non di lungo termine ma che abbiano immediati effetti, al fine
di poter ottenere risultati brillanti in meno tempo e conseguentemente
ottenere maggiori retribuzioni (tale pratica è incentivata dalla tendenza
di retribuire in parte i dirigenti con le stock options, ossia con la
possibilità di acquistare, ad un dato prezzo, pacchetti azionari della
società e remunerandosi con l’aumentato valore delle azioni di queste
ultime: se da un lato il dirigente è spinto a lavorare meglio, dall’altro
egli preferirà compiere azioni che portino ad un immediato
apprezzamento delle azioni della società, a scapito della loro reale
10
MENDES ALDRIGHI D., Corruption inside the enterprise: corporate fraud and conflict of
interests, in Global Corruption Report 2009, p. 13,
http://www.transparency.org/publications/gcr/gcr_2009#1
13
efficacia per l’impresa
11
). Oltre che i dirigenti, il fenomeno della
corruzione può riguardare anche i lavoratori: è assai probabile che i
rappresentanti dei lavoratori vengano corrotti per favorire decisioni
dell’impresa a scapito degli interessi dei lavoratori .
12
La seconda categoria di atti corruttivi a natura privata riguarda quelli
che avvengono nella catena produttiva, ovverosia in quell’insieme di
passaggi che portano il prodotto, dopo la lavorazione, la distribuzione,
la vendita al dettaglio, nel mercato dei consumatori. È, infatti, prassi
diffusa che le imprese produttrici preferiscano concedere la vendita dei
propri beni a determinati distributori piuttosto che ad altri non sulla
base del possesso di determinati requisiti tecnici o per una migliore
capacità imprenditoriale, semplicemente per aver pagato una
tangente.
13
Lo stesso dicasi anche nei rapporti fra fornitori e
subappaltatori. Altra ipotesi si ha nel caso in cui il responsabile vendite
di un’impresa corrompe determinati fornitori, inducendoli ad
acquistare beni dell’impresa per poter poi dimostrare di aver
adempiuto agli impegni di vendita.
L’ultima categoria comprende gli atti di corruzione che alterano la
concorrenza sul mercato, di solito adottati da operatori che si collocano
sullo stesso livello produttivo. Possiamo fare riferimento ad accordi
restrittivi della concorrenza, alla formazione di cartelli per la
fissazione, diretta od indiretta, dei prezzi dei prodotti o dei servizi
offerti o per la predeterminazione di clausole contrattuali favorevoli.
Tali accordi, che sono oggetto di un’attenta disciplina da parte
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, possono
11
GIOCOLI N., Impresa, Concorrenza, Regole, Torino, 2009, p. 150.
12
Per fare un esempio, il rappresentante dei lavoratori della Volkswagen, Klaus Volkert, è
stato condannato a 33 mesi di reclusione nel febbraio del 2008 per aver ricevuto una tangente
da 2 milioni di dollari dai dirigenti della Volkswagen in cambio del supporto per le politiche
dell’impresa in materia occupazionale. Financial Times (UK) 17 gennaio 2007, cit. in Global
Corruption Report 2009, p. 17.
13
Negli Stati Uniti sono stati condannati alcuni manager della Honda per aver stipulato, tra il
1970 ed il 1992, contratti di concessione basandosi sulla presumibile disponibilità del
concessionario a pagare tangenti. Ciò ha portato ad una class action da parte di 1800
concessionari contro la Honda per i danni subiti dall’essere stati esclusi dall’ottenimento della
concessione per non avere pagato una tangente. New York Times (USA) 6 aprile 1995 cit. in
Global Corruption Report 2009, p. 20.
14
formarsi mediante pratiche illecite, di natura tipicamente corruttiva,
quali il versamento di tangenti o l’uso di intermedia ri per favorire la
negoziazione.
1.3 - I danni economici arrecati dalla corruzione fra privati
Sempre rimanendo fuori dal piano giuridico, che analizzeremo nelle
prossime sezioni, vediamo ora quali sono i danni che la corruzione,
nella specie quella privata, arreca all’impresa.
Innanzitutto, l’esistenza di una vasta rete di pagamenti indebiti
comporterà molta incertezza per gli operatori economici, i quali, non
sapendo con esattezza gli esiti delle proprie azioni, mostreranno una
minore propensione all’investimento; a livello globale ciò significa per
lo Stato perdita della capacità di attrarre capitali dall’estero
14
.
La tangente da pagare rappresenta anche un costo aggiuntivo che
l’impresa deve pagare e la limita doppiamente: in primo luogo perché
l’impresa dovrà effettuare un investimento più oneroso
15
, in secondo
luogo perché investirà soltanto se riuscirà ad ottenere un maggior
profitto di quello che avrebbe ottenuto se non avesse dovuto pagare la
tangente
16
.
Vi sarà poi un’alterazione della composizione degli investimenti
17
,
verranno compiute operazioni sulla base di criteri diversi da quelli
tipici di una sana attività di impresa: economicità, efficienza. Un
esempio lo abbiamo già menzionato nel paragrafo precedente: i
dirigenti corrotti preferiranno compiere operazioni che, anche se
momentaneamente sembrano essere redditizie per la società, in realtà
nel lungo periodo si rivelano dannose. In generale, la corruzione
favorirà attività improduttive o che producono soltanto rendite. Da ciò,
14
GALEAZZI G., Corruzione, efficienza del sistema produttivo e sviluppo economico, in
ACQUAROLI R. – FOFFANI L. (a cura di) La corruzione tra privati: esperienze comparatistiche e
prospettive di riforma, Milano, 2003, p. 182.
15
Se s rappresenta la spesa dell’investimento, a causa della tangente t l’impresa dovrà pagare
s + t.
16
Se p sono i profitti e r i ricavi, ne consegue che l’investimento verrà fatto se r – s >p.
Siccome si deve pagare la tangente, abbiamo che r
1
– (s + t)>p. A parità di p necessariamente
r
1
> r.
17
GALEAZZI G., op. cit., p. 184.
15
ne deriva, a livello più generale, una minore competitività
dell’impresa, dunque una minore capacità di esportazione. Inoltre essa
favorisce aumenti dei costi di produzione e conseguentemente, nei vari
passaggi che avvengono nella catena produttiva, il prezzo del prodotto
si ricarica in maniera non fisiologica, con il risultato che anche il
consumatore finale subirà un pregiudizio dalla condotta di corruzione.
Questi sono i principali effetti negativi che la corruzione, ed in
particolare quella privata, creano all’economia.
Adesso lasciamo i panni dell’economista ed indossiamo quelli del
giurista. Partiremo da un’analisi della corruzione “classica”, cioè
quella effettuata nei confronti di un appartenente della Pubblica
Amministrazione per poi passare ad evidenziare la struttura della
fattispecie di corruzione fra privati. Tale scelta dipende dal fatto che la
corruzione tra privati è un fenomeno di cui si parla da poco tempo:
prima di avventurarci in luoghi poco conosciuti è meglio consultare
una buona guida, che ci fornisca le giuste informazioni. L’esame della
corruzione pubblica ci fornirà utili chiavi di lettura per comprendere
meglio la corruzione fra privati.
Sezione seconda: Il reato di corruzione nel Codice Penale italiano
2.1 - Profilo storico
Corruzione deriva dall’espressione latina cum rumpere
18
, spezzare in
tante parti, il che già riporta alla mente l’idea di qualcuno che induca
taluno a violare i doveri a cui è vincolato. Sin dalla tradizione
romanistica esisteva un reato corruzione, anche se originariamente
destinato ai magistrati: la Lex XII tab. puniva con la pena di morte il
fatto del giudice, o dell’arbitro, “iure datum, qui ob rem discendam
18
SEMINARA S., La corruzione: problemi e prospettive nella legislazione italiana vigente, in
FORNASARI G. – LUISI N. D. (a cura di), La corruzione: profili storici, attuali, europei e
sovranazionali, Trento, 2003, p.145.
16
pecuniam accepisse”
19
. Famosa è la Lex Iulia de repetundis, del 59
a.c., che puniva, tra le varie condotte, il fatto del giudice che accettasse
denaro per condannare un uomo o per emettere una sentenza di
assoluzione.
20
Inoltre conteneva un generale obbligo di astensione dal
compiere qualunque turpitudine.
21
Nell’epoca medievale, la corruzione è denominata baratteria
22
,
ovverossia il baratto delle funzioni pubbliche in cambio del denaro
elargito dal corruttore, che si estrinsecava nel compimento di un atto
contrario ai doveri d’ufficio, ed assai severe sono le disposizioni. Tale
baratto era considerato non solo una lesione degli interessi della
Pubblica Amministrazione (siamo ancora lungi dalla creazione di una
burocrazia di Stato e di un corpo di funzionari preposti al compimento
di determinati atti sulla base di regole predeterminate) ma anche una
violazione della fiducia che ogni individuo ha nella giustizia,
considerata la base essenziale per lo sviluppo delle relazioni umane
23
.
Soggetto attivo del reato di corruzione era anche qui un magistrato, il
giudice, figura spesso ricoperta dal podestà, a cui viene fatto divieto di
ricevere denaro o doni superiori al salario. La responsabilità del
giudice per cattiva sentenza poteva essere di natura civile o penale,
retributiva o repressiva - secondo Azzone, il magistrato poteva essere
punito anche con pena pecuniaria in quadruplum, oltreché, nei casi più
gravi, anche con una pena straordinaria
24
.
In epoca moderna, il codice penale austriaco del 1787 al § 58
descriveva il reato di abusata magistratura, ossia il fatto di “ chi in una
Magistratura avrà adoprata la podestà, ed autorità confidatagli a
pregiudicare qualcheduno nell‟onore, ne‟ bene, o in qualsiasi altra
19
SPENA A., Il “turpe” mercato: teoria e riforma dei delitti di corruzione pubblica, Milano,
2003, p. 23.
20
“Lex Iulia de repetundis praecipet,…neve quis ob hominem condemnandum
absolvendumve” cit. in VENTURINI C. La corruzione: complessità dell‟esperienza romanistica,
in FORNASARI G. – LUISI N.D. op. cit.
21
“ab omni sorde abstinere”.
22
QUAGLIONI D., “Delinquens in officio”.Spunti dal diritto comune,in FORNASARI G. – LUISI
N.D. op. cit., p. 37.
23
QUAGLIONI D., op. cit., 40.
24
Summa AZONIS, col 907 in IX Librum Codicis, Rub. Ad Legem Iuliam repetundarum [C.
9,27], n.5, cit. in QUAGLIONI D., op. cit. p. 47.
17
ingiusta maniera, ad attirarsi vantaggi, o dar mano all‟esecuzione di
qualche maligno disegno ed azione dannosa al terzo.” Appare chiaro
come tale reato inglobasse al proprio interno sia la figura della
corruzione che della concussione
25
.
Successivamente, si assiste al distacco della corruzione dalla
concussione, ad una sua progressiva applicazione anche ad altre
categorie di funzionari pubblici diversi dal giudice ed ad un suo
progressivo diversificarsi in una pluralità di reati: il codice napoletano
del 1808 incomincia a prevedere la responsabilità non solo del
magistrato ma anche del funzionario pubblico
26
; il codice napoleonico
del 1810 distingue tra corruzione propria ed impropria, anche se
appartengono alla medesima fattispecie e sono parificate sul piano
sanzionatorio; la distinzione tra queste due forme di corruzione sarà
sancita con il codice sardo del 1839
27
; il codice toscano del 1859,
basandosi sul codice penale del Baden, pone un’ulteriore distinzione,
quella fra corruzione antecedente e susseguente
28
.
Prima di commentare l’impianto normativo del codice Zanardelli
riteniamo necessario fermarci per spiegare il significato delle forme di
corruzione sopra menzionate.
La corruzione propria si ha quando il pubblico ufficiale riceve la
dazione o la promessa di utilità affinché egli commetta un atto
25
CADOPPI A., La disciplina della corruzione nelle legislazioni italiane dell‟ottocento, in
FORNASARI G. – LUISI N. D., op. cit.p. 95.
26
Art. 130 “Qualunque prevaricazione o corruzione de’ funzionari, ed impiegati
amministrativi ed economici, colla quale siesi sottoposta a prezzo la collazione di una carica,
grazia, o un atto qualunque del loro ministero, sarà punita colla pena del quadruplo, colla
destituzione dall’ufizio, e colla dichiarazione della perpetua incapacità di qualsisia carica dello
Stato”.
27
Art. 292 “ Gli uffiziali pubblici dell’ordine giudiziario od amministrativo, gli agenti, gli
impiegati od incaricati di una pubblica amministrazione, i quali hanno ricevuto donativi o
rimunerazioni, o d anche solo avranno accettate promesse per fare un atto, sebbene giusto, del
proprio uffizio od impiego, ma non soggetto a retribuzione, saranno puniti con multa che
eguagli il triplo del valore delle cose promesse o ricevute, e che non potrà in qualsiasi caso
essere minore di centocinquanta lire”. Art. 293 “ Ove le persone enunciate nel precedente
articolo avessero per doni o rimunerazioni ricevute o promesse accettate fatto un atto ingiusto,
o si fossero astenute dal fare un atto di particolare loro attribuzione, o non l’avessero fatto in
valida forma, saranno punite colla pena d’interdizione dai pubblici uffizi, oltre la multa di cui
nell’articolo precedente”.
28 Bisogna però precisare che il codice toscano, così come quello del Baden, considerino la
corruzione susseguente non una forma particolare di manifestazione del reato di corruzione,
bensì un reato totalmente diverso, denominato illecita accettazione di doni.
18
contrario ai propri doveri d’ufficio; è impropria invece quando gli è
richiesto di compiere un atto conforme ai doveri. La distinzione
antecedente/susseguente, invece, si basa sul momento in cui viene
raggiunto l’accordo corruttivo rispetto al compimento dell’atto; se
prima, essa sarà antecedente, se dopo, susseguente. Lasciamo per ora
stare la definizione di atto d’ufficio, la questione sul raggiungimento
dell’accordo, la condotta tipica; questi argomenti saranno trattati più
avanti.
Ciò che ci preme sottolineare è come questi concetti siano il frutto di
una stratificazione nel tempo, dell’incontro di diverse dogmatiche ed
approcci normativi. Emblematico è il Codice Zanardelli del 1889, il
primo codice penale dell’Italia unita, che doveva applicarsi a territori
in cui, come abbiamo visto, la corruzione era disciplinata in maniera
assai variegata. Oscillante tra il modello del codice toscano, che
poneva la distinzione tra corruzione ed illecita accettazione di doni, e
quello sardo, che disciplinava in due diverse disposizioni la corruzione
propria e quella impropria, al termine dei lavori preparatori si decise di
sanzionare agli articoli 171 e 172
29
rispettivamente la corruzione
impropria, nella sua forma sia antecedente che susseguente, e la
corruzione propria, solo nella forma antecedente; non venne però
adottata la fattispecie di illecita accettazione di doni, con il risultato
che la forma più grave di corruzione, quella propria, veniva punita solo
se antecedente, mentre l’impropria in ambedue le varianti
30
.
Nel 1930 entra in vigore il nuovo codice penale, il Codice Rocco. La
corruzione è inserita nel libro II, titolo II (“Dei delitti contro la
Pubblica Amministrazione”), capo I (“Dei delitti dei pubblici ufficiali
contro la Pubblica Amministrazione”) ed è costituita da un vero e
29
Art. 171 “Il pubblico ufficiale, che, per un atto del suo ufficiio, riceve, per sé o per altri, in
danaro o in altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta o ne accetta la promessa, è
punito con la reclusione sino ad un anno, con l interdizione temporanea dai pubblici ufficii e
con la multa da lire cinquanta a tremila. Art. 172, primo comma, “ Il pubblico ufficiale, che,
per ritardare od omettere un atto del suo ufficio, o per fare un atto contro i doveri dell’ufficio
medesimo, riceve o si fa promettere danaro o altra utilità, per sé o per altri, è punito con la
reclusione da sei mesi a cinque anni, con la interdizione temporanea dai pubblici ufficii e con
la multa da lire cento a cinquemila”.
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CADOPPI A., op. cit., p. 125.
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proprio corpus normativo – composto dagli articoli 318- 322-ter - dove
spiccano gli artt. 318 e 319 c.p.
L’articolo 318 c.p. aveva ad oggetto la corruzione impropria: al primo
comma era punita, la forma antecedente, che era costituita dal fatto del
“ pubblico ufficiale, che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve,
per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non
gli è dovuta, o ne accetta la promessa”; al secondo comma invece era
disciplinata la corruzione impropria nella sua forma susseguente,
quando il pubblico ufficiale “riceve la retribuzione per un atto d’ufficio
da lui già compiuto”. L’articolo 319 c.p., invece , disciplinava la
corruzione propria: anche qui si differenziava fra corruzione propria
antecedente e corruzione propria susseguente, recependo quindi,
seppur in forma velata, l’esperienza del codice penale toscano. Il primo
comma puniva “ il pubblico uffi ciale, che, per omettere o ritardare un
atto del suo ufficio, o per fare un atto contrario ai doveri di ufficio,
riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, ovvero ne accetta
la promessa”. Il quarto comma invece si applicava “qualora il pubblic o
ufficiale riceva il denaro o la utilità per aver agito contro i doveri del
suo ufficio, o per aver omesso o ritardato un atto di ufficio”. A
chiudere il cerchio delle incriminazioni era collocato l’art. 321, che
applicava al corruttore le medesime pene previste per il corrotto, con
l’unica eccezione della corruzione impropria susseguente per la quale
non era prevista alcuna sanzione.
Oltre a punire tutte e quattro le forme di corruzione, nel Codice Rocco
vi era un’apprezzabile differenza del trattamento s anzionatorio, che
rispecchiava efficacemente il diverso disvalore delle fattispecie
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:
reclusione fino a tre anni e con multa da cinquecento a diecimila lire
per la corruzione impropria antecedente; nella sua versione
susseguente la reclusione era sino ad un anno mentre la multa fino a
tremila euro; la corruzione propria era considerata più grave ed era
dunque punita, al primo comma dell’art. 319 c.p., con la reclusione da
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CADOPPI A., op. cit., p. 127.
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